政府采購法解析

政府采購法解析

目錄

一、立法宗旨............................................................................3

二、適用范圍............................................................................6

三、政府采購的原則.....................................................................11

四、政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)適用招標(biāo)投標(biāo)法................................................13

五、供應(yīng)商自由進(jìn)入政府采購市場(chǎng)........................................................16

六、政府采購預(yù)算.......................................................................17

七、政府采購模式及集中采購目錄的確定..................................................19

八、政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的管理體制........................................................22

九、政府采購的政策取向.................................................................23

十、政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)..............................................25

H-、政府采購信息公開.................................................................28

十二、政府采購回避制度.................................................................30

十三、政府采購監(jiān)督管理部門............................................................31

十四、政府采購當(dāng)事人...................................................................34

十五、采購人...........................................................................35

十六、集中采購機(jī)構(gòu).....................................................................36

十七、集中采購機(jī)構(gòu)的工作要求..........................................................39

十八、政府采購項(xiàng)目的實(shí)施主體..........................................................40

十九、委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理采購........................................................43

二十、委托代理協(xié)議.....................................................................45

二H--、供應(yīng)商.........................................................................46

二十二、供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)的資格..................................................47

二十三、供應(yīng)商資格審查.................................................................50

二十四、政府采購聯(lián)合體.................................................................51

二十五、政府采購當(dāng)事人的禁止事項(xiàng)......................................................53

二十六、政府采購方式...................................................................55

二十七、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)管理..........................................................56

二十八、公開招標(biāo)規(guī)避問題...............................................................57

二十九、邀請(qǐng)招標(biāo)采購方式...............................................................58

三十、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式...............................................................59

三十一、單一來源采購方式..............................................................61

三十二、詢價(jià)采購方式...................................................................62

三十三、政府采購預(yù)算的編制與審批......................................................63

三十四、邀請(qǐng)招標(biāo)中邀請(qǐng)對(duì)象的選擇......................................................66

三十五、投標(biāo)截止日期...................................................................68

三十六、廢標(biāo)...........................................................................70

三十七、廢標(biāo)后的處理...................................................................72

三十八、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式的程序......................................................73

三十九、單一來源采購方式的程序........................................................75

四十、詢價(jià)采購方式的程序..............................................................76

四H—、履約驗(yàn)收.......................................................................78

四十二、采購文件保存...................................................................79

四十三、政府采購合同的法律適用........................................................82

四十五、政府采購合同的必備條款........................................................84

1

四十六、簽訂政府采購合同的期限........................................................85

四十七、政府采購合同的備案............................................................87

四十八、政府采購合同的分包履行........................................................88

四十九、政府采購補(bǔ)充合同...............................................................89

五十、政府采購合同的變更、中止或者終止................................................90

五十一、政府采購活動(dòng)事項(xiàng)的詢問........................................................92

五十二、政府采購活動(dòng)事項(xiàng)質(zhì)疑的提出....................................................93

五十三、對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑的答復(fù)............................................................95

五十四、采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商詢問和質(zhì)疑的處理.........................................96

五十六、投訴的處理.....................................................................98

五十七、投訴處理期間采購活動(dòng)的暫停....................................................99

五十八、供應(yīng)商不服投訴處理決定的救濟(jì).................................................100

五十九、政府采購監(jiān)督管理部門監(jiān)督檢查的職責(zé)和主要內(nèi)容................................101

六十、集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置要求以及采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系界定....................103

六十一、集中采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理...................................................105

六十二、集中采購機(jī)構(gòu)采購人員的任職要求以及培訓(xùn)與考核................................107

六十三、政府采購項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果的公開.........................................108

六十四、采購人選擇采購方式和采購程序的法定要求.......................................109

六十五、政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購項(xiàng)目采購活動(dòng)的檢查............................111

六十六、政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的考核....................................112

六十七、依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門的監(jiān)督....113

六十八、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督................................................................115

六十九、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督................................................................116

七十、政府采購活動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督..........................................................117

七十一、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)一般違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任..........................118

七十二、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任..........................120

七十三、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的違法行為影響中標(biāo)、成交結(jié)果的處理辦法.................122

七十四、采購人對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購的政府采購項(xiàng)目不委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任..123

七十五、采購人未依法公布政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任.........125

七十六、融入、知艱翱的頡蛹罐搬S當(dāng)幡怫蚊件或都造婕融件所瞬郵溜朝壬.......126

七十七、供應(yīng)商違法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任.................................................127

七十八、采購代理機(jī)構(gòu)在代理政府采購業(yè)務(wù)中違法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任.....................129

七十九、政府采購當(dāng)事人的違法行為給他人造成損失所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任...................130

八十、政府采購監(jiān)督管理部門工作人員在實(shí)施監(jiān)督檢查中違法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任..........131

八十一、政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)供應(yīng)商投訴逾期未作處理所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任............132

八十二、政府采購監(jiān)督管理部門、集中采購機(jī)構(gòu)在業(yè)績考核中違法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任......133

八十三、阻撓和限制供應(yīng)商進(jìn)入本地區(qū)或者本行業(yè)政府采購市場(chǎng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任........134

八十四、關(guān)于使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行政府采購的問題............................135

八十五、關(guān)于自然災(zāi)害和其他不可抗力事件等因素所實(shí)施的采購問題........................136

八十六、關(guān)于軍事采購問題..............................................................137

八十七、本法實(shí)施具體步驟和辦法的制定.................................................137

八十八、本法的施行日期................................................................138

2

一\立法宗旨

本法第一條對(duì)此作出了規(guī)定，即為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用

效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè),

制定本法。

立法目的

明確制定本法的目的。

規(guī)定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采購因其

采購主體和采購資金來源都具有特殊性，采購主體的行為對(duì)采購資金的使用狀況以及政

府采購現(xiàn)象等方面都具有強(qiáng)烈的影響，因此，必須從法律上予以規(guī)范。

政府采購制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政支出管理、規(guī)范政府機(jī)構(gòu)采購行為、發(fā)揮

對(duì)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作用的一項(xiàng)制度。從國際上看，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政

府采購的歷史就比較悠久，法律和制度就比較完善。雖然在政府采購立法宗旨的表述上

不盡相同，但基本精神和內(nèi)容是一致的。主要有：加強(qiáng)對(duì)政府采購行為的規(guī)范化管理，

提高政府采購活動(dòng)的透明度，努力節(jié)約采購支出，提高效率；鼓勵(lì)供應(yīng)商參與采購活動(dòng),

促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)；保證給予供應(yīng)商公平和平等的待遇，政府采購要保護(hù)社會(huì)公共利益，做

到誠實(shí)守信，提高公眾對(duì)采購活動(dòng)的信任度。

當(dāng)前，政府采購法的出臺(tái)和實(shí)施將有效推動(dòng)政府采購制度向廣度和深度發(fā)展。我國

與世界其他各國一樣，歷來就存在政府采購行為。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府采購是通過

計(jì)劃進(jìn)行管理。改革開放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不斷改革，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立,

但由于沒有及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的政府采購制度改革，政府采

購行為缺乏相應(yīng)的約束，采購活動(dòng)基本處于分散、自由狀態(tài)，政策目標(biāo)單一，采購資金

使用效益不高，采購活動(dòng)中行為不規(guī)范甚至行賄索賄等腐敗現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。隨著我國社

會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制改革的不斷深入，迫切需要國家加強(qiáng)財(cái)政支出管理，規(guī)

范政府采購行為，并在此基礎(chǔ)上，建立和實(shí)行政府采購制度。為此，從1996年起，一

些地區(qū)開始按照國際上通行做法開展政府采購試點(diǎn)工作，財(cái)政部也陸續(xù)頒布了《政府采

購管理暫行辦法》等規(guī)章制度，以推動(dòng)和規(guī)范政府采購試點(diǎn)工作。實(shí)踐表明，推行政府

采購制度在提高財(cái)政支出管理水平、節(jié)約財(cái)政資金、規(guī)范政府采購行為、促進(jìn)廉政建設(shè)

等方面效果比較顯著。隨著政府采購工作的深入開展，政府部門的規(guī)章制度層次較低、

約束力不強(qiáng)，再加上制度本身也存在許多不完善的地方，政府采購工作遇到了許多難以

有效克服和解決的困難和問題，在一定程度上阻礙了政府采購制度的進(jìn)一步發(fā)展。與此

同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，我國所面臨的開放政府采購市場(chǎng)的壓力越來越大，必

須盡快建立起與國際慣例接軌的政府采購制度。因此，迫切需要加強(qiáng)我國政府采購的立

法工作。

我國要通過政府采購的立法，將政府采購納入法制化管理，維護(hù)政府采購市場(chǎng)的競(jìng)

爭(zhēng)秩序，并依法實(shí)現(xiàn)政府采購的各項(xiàng)目標(biāo)，最終建立起適應(yīng)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

需要并與國際慣例接軌的政府采購制度。

3

本法規(guī)定的含義

本法第一條規(guī)定是整個(gè)法律的綱，法律的所有條款都是圍繞著這個(gè)綱制定的。本法

第一條從五個(gè)方面提出了立法目的。

1、規(guī)范政府采購行為。

規(guī)范政府采購行為是建立我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法行政機(jī)制的需要。市場(chǎng)

經(jīng)濟(jì)的基本特征之一是公平競(jìng)爭(zhēng)，通過公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和依法行政。在政

府采購制度運(yùn)行中，政府行為具有雙重性。政府從事管理時(shí)，是代表國家履行管理職責(zé),

而在采購交易時(shí)，作為采購的一方，又是市場(chǎng)的參與者。如果缺乏法律規(guī)范和剛性約束,

則這種雙重性在實(shí)際采購中常常被混淆，所以出現(xiàn)了一些部門憑借手中的權(quán)利，凌駕于

市場(chǎng)規(guī)則之上，從而損害了正常的市場(chǎng)秩序和政府采購制度。正因如此，政府的采購行

為對(duì)市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著舉足輕重的影響，與單純的商業(yè)行為是有本質(zhì)區(qū)別的。政

府采購法的建立，可以明晰管理職能與采購職能，一方面要使政府采購受市場(chǎng)規(guī)則和法

律的約束，實(shí)現(xiàn)交易行為平等；另一方面又要保證政府通過采購政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市

場(chǎng)秩序，真正形成管理職能與采購職能相分離的管理機(jī)制。

規(guī)范政府采購行為也是提高依法理財(cái)水平的客觀要求。政府采購資金都是財(cái)政性資

金，采購過程實(shí)際上是財(cái)政支出的使用過程，從硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提

高財(cái)政資金使用效益的要求出發(fā)，必然要求采購行為規(guī)范。采購行為規(guī)范化管理，體現(xiàn)

了依法理財(cái)?shù)囊?，有利于依法理?cái)水平的提高。

本法將規(guī)范政府采購行為作為立法的首要目標(biāo)，目的是要求適用本法調(diào)整范圍的政

府采購主體在采購貨物、工程和服務(wù)時(shí)，必須按照本法制定的規(guī)則，即政府采購應(yīng)當(dāng)遵

循的基本原則、采購方式、采購程序等開展采購活動(dòng)。要通過這些規(guī)則，將政府采購納

入法制化軌道，實(shí)行政府采購的法制化和規(guī)范化管理，改變?cè)瓉碚少徯袨闊o法可依、

自由、分散、隨意采購的局面，有效解決或抑制現(xiàn)行采購中存在的各種問題和弊端，維

護(hù)政府形象。

2、提高政府采購資金的使用效益。

政府采購資金主要是指財(cái)政性資金，通俗地講就是預(yù)算資金。長期以來我國受傳統(tǒng)

經(jīng)濟(jì)體制制約，在財(cái)政管理中存在重預(yù)算安排、輕支出管理，重貨幣分配、輕實(shí)物購買

等問題，嚴(yán)重影響了財(cái)政管理的均衡發(fā)展。推行政府采購制度，制定法律規(guī)范，就是使

財(cái)政管理不僅重預(yù)算，也要重視支出分配及其使用，將財(cái)政監(jiān)督管理延伸到使用環(huán)節(jié)，

從貨幣形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，增強(qiáng)財(cái)政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購資金

按預(yù)算目標(biāo)使用，做到少花錢，多辦事，辦好事，從而降低采購成本，提高財(cái)政資金的

使用效益。國際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行政府采購后，采購資金的節(jié)約率一般都在10%以上，其

中工程項(xiàng)目的節(jié)支幅度最高，有的項(xiàng)目達(dá)到了50虬2001年全國政府采購預(yù)算資金為731

億元，實(shí)際采購資金為653億元，資金節(jié)約率為11%左右，基本上與國際經(jīng)驗(yàn)吻合。如

果按照國際上政府采購一般占GDP10%的口徑計(jì)算，2001年我國政府采購規(guī)模應(yīng)該達(dá)到

9000多億元。因此可見，我國政府采購的潛力非常大，建立健全政府采購法制，可以充

分發(fā)揮政府采購的積極效應(yīng)，有利于提高財(cái)政資金的使用效益。

4

3、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

政府采購的一個(gè)重要特征，就是它不同于一般商業(yè)采購活動(dòng)，也不同于企業(yè)和個(gè)人

采購，是政府行為，要體現(xiàn)國家利益和政策要求；同時(shí)，一個(gè)國家和政府可以通過政府

采購制度的實(shí)施，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。換句話說，就是政府采購有著維護(hù)國家利益和社

會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，其行為要符合人民大眾的意愿，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國家利益和和社

會(huì)公共利益方面作出貢獻(xiàn)。因此，要通過制定本法，將政府采購的政策性作用法律化，

為政府發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益提供法律依據(jù)和保

障。

4、政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益。

按照本法規(guī)定，政府采購的當(dāng)事人包括各級(jí)政府的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織、

供應(yīng)商以及采購代理機(jī)構(gòu)（集中采購機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理公司等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）。政府采購

活動(dòng)在進(jìn)入采購交易時(shí)，政府和供應(yīng)商都是市場(chǎng)參與者，其行為屬于商業(yè)性行為，并且

各當(dāng)事人之間是平等的。但是，在實(shí)際工作中，由于采購人都是政府采購單位，處于強(qiáng)

勢(shì)，容易出現(xiàn)政府采購人將政府行為和行政權(quán)限帶到交易活動(dòng)中，個(gè)別采購人甚至受利

益的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)欺詐、錢權(quán)交易、不按合同履約等行為，給一方或多方當(dāng)事人造成損失,

造成事實(shí)上的不平等。而其他當(dāng)事人因有求于采購機(jī)構(gòu)，處于被動(dòng)地位。制定本法的目

的之一，就是要規(guī)定政府采購必須遵循公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠實(shí)信用原則，建

立政府采購各當(dāng)事人之間平等互利的關(guān)系和按規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)參加政府采購活動(dòng)的

規(guī)則。從保護(hù)弱者角度考慮，還特別賦予供應(yīng)商對(duì)采購機(jī)構(gòu)和采購活動(dòng)投訴的權(quán)利，加

強(qiáng)監(jiān)督和制約，在保護(hù)采購機(jī)構(gòu)合法權(quán)益的同時(shí)，也要保護(hù)供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)的合法權(quán)

血。

5、促進(jìn)廉政建設(shè)。

由于政府采購項(xiàng)目多，規(guī)模大，其采購合同成為各供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，所以，在具

體采購活動(dòng)中，經(jīng)常出現(xiàn)采購人將政府行為與商業(yè)行為混淆的現(xiàn)象。如果缺乏完善的監(jiān)

督機(jī)制，就極容易出現(xiàn)索賄、行賄、錢權(quán)交易等貪污腐敗問題。從1999年開始，中央

紀(jì)委就把推行政府采購制度作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施之一加以執(zhí)行，黨

的十五屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中明確提出，

推行政府采購制度是黨風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府采購納入法制范圍內(nèi)后，強(qiáng)化了對(duì)

采購行為的約束力，增強(qiáng)了有效地抑制政府采購中各種腐敗現(xiàn)象滋生的可行性，進(jìn)而有

助于上述措施和決定的落實(shí)，凈化交易環(huán)境，使政府采購成為名副其實(shí)的“陽光下的交

易”，從源頭上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)廉政建設(shè)。同時(shí)，為懲處腐敗提供了法律依

據(jù)和手段。

執(zhí)行中應(yīng)注意的問題

立法宗旨看似比較原則，但其內(nèi)涵非常豐富，每一條立法宗旨的重要性與本法中其

他任何條款都同等重要。它簡(jiǎn)明扼要地闡述了本法立法的原因和目的，指出了建立我國

政府采購制度的方向，其他各條款都是圍繞實(shí)現(xiàn)這些目的而制定。在實(shí)踐中，各個(gè)方面

5

的行為必須做到有利于立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，本法中有規(guī)定的要按照規(guī)定執(zhí)行，本法中沒有

規(guī)定或者規(guī)定不夠明確的，在采取具體措施時(shí)不得違背立法宗旨的規(guī)定。

二、適用范圍

本法第二條對(duì)此作出了規(guī)定，即在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。

本法所稱政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法

制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府集

中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)依照本法規(guī)定的權(quán)限制定。本法所稱采購，是指以合同方式

有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，

是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指

建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱

服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。

立法目的

規(guī)定本法的適用范圍。

明確法律的調(diào)整范圍，是本法最基本、最重要，也是最核心的內(nèi)容，它直接涉及本

法的適用范圍和管理力度。

在立法期間，政府采購范圍始終是重點(diǎn)研究和討論的問題之一。各有關(guān)方面從不同

角度對(duì)政府采購范圍提出了各種建議和意見，有的提出，工程不應(yīng)當(dāng)納入政府采購范圍；

還有的提出，應(yīng)當(dāng)以資金性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，只要是使用財(cái)政性資金，不管采購主體是誰，

都要進(jìn)行政府采購?？偟膩砜矗@些意見分為兩種情況：一種是適用范圍要寬；另一種

是適用范圍要小。持寬范圍的意見是，不僅包括貨物和服務(wù)采購，還要包括工程采購。

認(rèn)為本法的適用范圍寬，規(guī)范面越廣，發(fā)揮政府采購政策性作用的力度就越大，在加入

WTO《政府采購協(xié)議》談判時(shí)也更加有利。如果適用范圍小，大量應(yīng)當(dāng)受到約束的采購

行為就得不到規(guī)范，國內(nèi)企業(yè)也得不到應(yīng)有保護(hù)。本法適用范圍定寬一些，可以全面封

閉國內(nèi)政府采購市場(chǎng)，增加談判籌碼，爭(zhēng)取主動(dòng)。同時(shí)可以延長利用采購手段保護(hù)國內(nèi)

企業(yè)的時(shí)間。這是國際上通行的談判策略。持小范圍的意見是，在我國目前市場(chǎng)條件不

成熟、管理環(huán)境還未完全改善的條件下，范圍不宜過寬，應(yīng)當(dāng)先小后大，逐步實(shí)施，隨

著改革的深入，逐步放寬采購范圍；適用范圍小容易實(shí)施。

國際法及有關(guān)國家和地區(qū)對(duì)采購范圍的規(guī)定。從國際通行規(guī)定看，對(duì)政府采購一直

沒有一個(gè)通用的定義，通常是用法律形式確定依法規(guī)范的范圍。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)的

《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》中規(guī)定，采購是以任何方式獲得貨物、工程和服務(wù)的

行為。而采購實(shí)體一是本國從事采購的任何政府部門、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)或其他單位或其他任

何下屬機(jī)構(gòu)；二是本國認(rèn)為有必要，也可以增加企業(yè)等其他類別的實(shí)體。WTO《政府采

購協(xié)議》規(guī)定的適用范圍是通過列出清單的方式確定的，其采購不僅指購買，還包括租

賃、委托、雇用等。歐盟《政府采購指令》規(guī)定的適用實(shí)體范圍是指各成員的政府機(jī)構(gòu)

和公用事業(yè)公司。臺(tái)灣省《政府采購法》規(guī)定，政府采購的范圍為政府機(jī)關(guān)、公立學(xué)校、

公營事業(yè)辦理的采購。上述這些法律對(duì)政府采購范圍的建議或規(guī)定有兩個(gè)共同特點(diǎn)：一

6

是在確定政府采購的范圍時(shí)都未涉及資金問題，也就是說，只要屬于政府采購事權(quán)范圍

內(nèi)的采購，不論資金和來源，一律實(shí)行政府采購。二是政府采購的范圍由三個(gè)要素構(gòu)成:

采購實(shí)體范圍、采購行為范圍及采購對(duì)象范圍。采購實(shí)體范圍主要指公共部門，這是確

定政府采購范圍的前提條件。采購實(shí)體既有政府機(jī)構(gòu)又有公用事業(yè)單位；采購行為既包

括購買，還有租賃等方式；采購對(duì)象既有貨物和服務(wù)，也包括工程。國外法律不涉及資

金來源的主要原因：一是政府采購是財(cái)政支出管理范圍，政府采購機(jī)構(gòu)主要是公共部門，

而公共部門的資金主要來源于財(cái)政撥款，不需要另行規(guī)定。二是有時(shí)公共部門雖然不直

接使用財(cái)政性資金而獲得采購對(duì)象，但其途徑是行使政府特權(quán)，如特許權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、

政府擔(dān)保等，目的是履行政府職能，權(quán)利也是政府的間接支出，其形成的采購活動(dòng)自然

要受到法律約束。

本法在確定適用范圍時(shí)，充分借鑒了國際法有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合我國實(shí)際作了研究。

如果完全按照國際通行做法，將凡是用政府財(cái)政支出中的政府消費(fèi)支出和投資支出項(xiàng)

目，具體地講，就是用財(cái)政性資金安排或者含部分財(cái)政性資金的所有采購項(xiàng)目，無論采

購機(jī)構(gòu)是政府單位還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入本法適用范圍，開展政府采購

活動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致政府采購范圍定得過寬。尤其是將企業(yè)等市場(chǎng)主體的采購行為納入政府采

購，在現(xiàn)階段不利于企業(yè)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。再有，政府采購制度在

西方國家已經(jīng)有200多年的歷史，而在我國是一項(xiàng)新制度，適用范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國目前

的條件，按照循序漸進(jìn)、逐步規(guī)范的原則確定。本法適用范圍排除了企業(yè)采購，但今后

的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是與國際慣例相銜接。

本法規(guī)定的含義

本法第二條從地域、采購人、采購資金、采購形式、采購項(xiàng)目以及采購對(duì)象等方面,

確定了本法的適用范圍。凡是同時(shí)符合這些要素的采購項(xiàng)目，都屬于政府采購項(xiàng)目，必

須依照本法開展采購活動(dòng)。

1、地域范圍。

根據(jù)第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)生的政府采購活動(dòng)，統(tǒng)一按照本法規(guī)定

進(jìn)行。

除此之外，本條還有一個(gè)含義，就是在全國境內(nèi)政府采購政策和市場(chǎng)是統(tǒng)一的。在

本法起草期間，社會(huì)上有一種意見認(rèn)為，政府采購資金來源于各級(jí)政府的預(yù)算資金，主

張分級(jí)立法，但這種意見最終被建立全國統(tǒng)一政府采購市場(chǎng)和政策的意見所取代。主要

原因：一是政府采購市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是全國統(tǒng)一的，分級(jí)立法容易造成市場(chǎng)分割，不利于生產(chǎn)

要素的自由流動(dòng)，障礙了全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。二是政府采購政策必須統(tǒng)一。政府采購

是一種宏觀調(diào)控手段，各級(jí)政府都必須圍繞調(diào)控對(duì)象通力合作，實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。如果分

級(jí)立法，不僅難以形成合力，而且造成政策不統(tǒng)一、政出多門，降低政府采購制度效力。

三是我國政府采購市場(chǎng)遲早要開放，而且開放是以全國為基礎(chǔ)的，不可能以地區(qū)為單位

開放。所以，一旦開放，其影響是全國性的，因此，必須統(tǒng)一規(guī)則，并適用于各級(jí)政府

的政府采購當(dāng)事人。但統(tǒng)一立法并不是搞一刀切，既要有統(tǒng)一性，還要有靈活性。根據(jù)

本法規(guī)定，政府采購的目標(biāo)、范圍、政策、方式、程序等都是統(tǒng)一的，但有關(guān)的具體實(shí)

7

施方法如限額標(biāo)準(zhǔn)的制定、集中采購目錄的確定等，由不同級(jí)次的政府因地制宜地作出

規(guī)定。當(dāng)然，地方政府在作出這些規(guī)定時(shí)，不能與本法的有關(guān)規(guī)定相違背。

2、例外規(guī)定

鑒于政府采購客觀上存在一些特殊情況，本法在確定適用范圍時(shí)，在其他條款中作

了必要的例外規(guī)定。一是軍事采購。按照有關(guān)規(guī)定，軍隊(duì)也屬于國家機(jī)關(guān)，但本法考慮

到我國軍事采購的特殊性，在附則中規(guī)定，“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制

定”，表明軍事采購要根據(jù)本法有關(guān)原則性規(guī)定另行制定管理和實(shí)施辦法。二是采購人

使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行的政府采購，貸款方、資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議

對(duì)采購的具體條件另有規(guī)定的，可以適用其規(guī)定。三是對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗

力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。四是我國的香港、

澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的政府采購不適用本法。由于我國的香港和澳門地區(qū)實(shí)行的是“一

國兩制”，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第十八條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第十

八條規(guī)定，全國性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特別行政區(qū)實(shí)施。

3、采購人范圍。

本法規(guī)定的采購人是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，不包括國有企業(yè)。根

據(jù)我國憲法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢

察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。事業(yè)單位是指政府為實(shí)現(xiàn)特定目的而批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)法人。團(tuán)體

組織是指各黨派及政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體。本法規(guī)定的采購人不包括國有企業(yè)，主要是考

慮到企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營性單位，其購買行為在某種意義上屬于生產(chǎn)行為（為制造某產(chǎn)品而

購買，不是消費(fèi)性的），其資金來源多元化，企業(yè)作為市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律自主

經(jīng)營，所以，無論從理論上還是實(shí)際操作上都不宜將企業(yè)納入政府采購范圍。同時(shí)，我

國政府采購工作還處于起步階段，將企業(yè)公益性采購和投資性采購全面納入政府采購范

圍的條件還不成熟。因此，本法確定的采購人，都是采購資金主要來源于財(cái)政性資金的

預(yù)算單位。

4、采購資金范圍

明確采購人，并非說明只要是采購人，其采購活動(dòng)都要執(zhí)行本法，是否適用本法還

要看采購項(xiàng)目的資金來源。按照本法規(guī)定，采購人按照本法規(guī)定開展采購活動(dòng)的采購項(xiàng)

目，其項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)為財(cái)政性資金。

根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政管理制度，財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財(cái)政預(yù)算資

金是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財(cái)政追加的資金。預(yù)算外資金是指政府批準(zhǔn)的

各類收費(fèi)或基金等。本法所稱的使用財(cái)政性資金的含義是“全部或部分用財(cái)政性資金進(jìn)

行采購的”，即采購人的采購項(xiàng)目只要含財(cái)政性資金，都要執(zhí)行本法規(guī)定。采購人全部

用非財(cái)政性資金開展的采購活動(dòng)，不受本法約束。非財(cái)政性資金主要是指事業(yè)單位和團(tuán)

體組織的自有收入，包括經(jīng)營收入、捐助收入、不用財(cái)政性資金償還的借款等。

5^采購項(xiàng)目范圍。

8

按照本法規(guī)定，采購人用財(cái)政性資金組織采購活動(dòng)，是否適用本法，還要視具體項(xiàng)

目而定。只有納入了集中采購目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，才要求按照本法規(guī)定

執(zhí)行。

由于政府購買的項(xiàng)目品種很多，性質(zhì)各異，數(shù)額大到工程項(xiàng)目，小到鉛筆，既有采

購公務(wù)用車，又有因公臨時(shí)和隨時(shí)購買支出，在當(dāng)前情況下，本法不可能將所有購買性

支出項(xiàng)目列入政府采購法適用范圍，要通過設(shè)定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)予以界定。本法規(guī)定了兩個(gè)標(biāo)

準(zhǔn)；一是納入集中采購目錄的采購項(xiàng)目；二是排除在集中采購目錄之外，但在規(guī)定的采

購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目。前者實(shí)行集中采購，后者實(shí)行分散采購。集中采購目錄的

確定方法在本法第七條中作了規(guī)定，其中，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購

目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購預(yù)算項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、

自治區(qū)和直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。本法第八條規(guī)定了限額標(biāo)準(zhǔn)的

確定方法，即屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院確定并頒布；屬于地方預(yù)算的政

府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。

按照本條規(guī)定，采購人用財(cái)政性資金采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目，可以不執(zhí)行本

法規(guī)定。

6、采購形式范圍。

本法所稱采購是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、

委托、雇用等。此規(guī)定有三個(gè)要點(diǎn)：一是采購活動(dòng)必須是能夠以簽訂的合同形式來體現(xiàn)。

二是采購活動(dòng)必須是有償?shù)?，確切地講就是實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換原則的所有方式，不包括贈(zèng)送、

采購人之間無償調(diào)劑等行為。三是采購的方式不僅是購買，還包括租賃、委托、雇用等。

按照本法規(guī)定，采購人接受贈(zèng)送、采購人之間無償調(diào)劑等無償獲得貨物、工程和服

務(wù)的行為，不受本法規(guī)范。

7、采購對(duì)象范圍

采購對(duì)象是指采購人無論是采購貨物還是工程或者是服務(wù)，都要執(zhí)行本法規(guī)定。也

就是說，符合本法規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)都是該法的采購對(duì)象范圍。

本條所稱貨物，是指各種形態(tài)和各種類型的物品，包括有形和無形物品（如專利），

固體、液體或氣體物體，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。

本法所稱工程，是指建設(shè)工程，專指由財(cái)政性資金安排的建設(shè)工程，不包括網(wǎng)絡(luò)工

程、信息工程等與土建無關(guān)的工程項(xiàng)目。工程的范圍很廣，涉及采購人因自身工作以及

提供社會(huì)公共服務(wù)需要而采購的各類建設(shè)工程，包括適合人類居住的工程項(xiàng)目，即建筑

物，以及非人類居住需要而建造的公共工程項(xiàng)目，即構(gòu)筑物。工程的采購行為不僅僅指

新建，還包括改建、擴(kuò)建、裝修、撤出、修繕以及環(huán)境改造等。

本法所稱服務(wù)，是指貨物和工程之外的采購項(xiàng)目。其范圍的規(guī)定采用了排除法的方

式，主要考慮到服務(wù)的內(nèi)容繁多，很難用簡(jiǎn)要的法律語句表述，這是國際通行做法。按

本法規(guī)定，采購人采購的服務(wù)包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、課題研究、運(yùn)輸、

維修、培訓(xùn)、勞力等。

9

執(zhí)行中應(yīng)注意的問題

本法關(guān)于適用范圍的規(guī)定，在理論上、認(rèn)識(shí)上至今尚未達(dá)成共識(shí)。由于我國還處于

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)完善階段，政府職能事權(quán)劃分尚不清晰，政府行為和市場(chǎng)行為界定不清，

適用范圍也就難以明確界定。因此，在執(zhí)行中肯定會(huì)遇到這樣或者那樣的問題。為了更

好地依法開展政府采購活動(dòng)，各有關(guān)方面在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

1、要注意本法規(guī)定的適用范圍與國際慣例的區(qū)別。

⑴資金來源是界定政府采購項(xiàng)目的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。國際慣例中資金來源不作為標(biāo)

準(zhǔn)。之所以要把資金作為標(biāo)準(zhǔn)之一，主要考慮是，實(shí)行政府采購制度的國家，尤其是發(fā)

達(dá)國家，市場(chǎng)發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場(chǎng)行為界定嚴(yán)格，財(cái)政

資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對(duì)應(yīng)緊密。因此，只對(duì)采購主體作出規(guī)定，也就對(duì)資金

作了規(guī)定，不需要再強(qiáng)調(diào)資金來源。我國情況則不一樣。

⑵采購項(xiàng)目的金額是界定政府采購項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)之一。國際慣例在確定政府采購適用

范圍時(shí)不涉及金額大小，而是確定采購人，無論采購項(xiàng)目大小都要按政府采購法的規(guī)定

開展采購活動(dòng)，同時(shí)對(duì)小額采購項(xiàng)目的采購方式及要求作出規(guī)定。本法中提出了金額要

求，主要是考慮到這次立法的總體思路是抓大放小，逐步規(guī)范。隨著政府采購工作的深

入開展，逐步進(jìn)行全面規(guī)范。

⑶在國際慣例中，限額標(biāo)準(zhǔn)的功能不是確定法律適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)，通常是用來區(qū)分

招標(biāo)與不招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。本法規(guī)定符合我國現(xiàn)行管理水平和體制，便于理解和操作。

⑷合同方式作為界定政府采購項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)之一。在國際慣例中，合同不作為采購方

式，而是視為采購方式執(zhí)行的結(jié)果，并且，也不規(guī)定“有償問題”。國際慣例中的采購

方式更為豐富，包括BOT等。

⑸對(duì)復(fù)合型采購項(xiàng)目沒有作出規(guī)定。在國際慣例中，對(duì)復(fù)合型采購項(xiàng)目，即一個(gè)采

購項(xiàng)目中同時(shí)含貨物、工程和服務(wù)兩個(gè)或者三個(gè)對(duì)象時(shí)，通常是以所占資金比重最大的

對(duì)象，確定其對(duì)象屬性。本法對(duì)此沒有作出規(guī)定，但在實(shí)施中可以通過具體辦法加以明

確。

2、要依法界定政府采購項(xiàng)目。

按照本法規(guī)定，政府采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照第二條規(guī)定予以界定。但在實(shí)踐中，政府采

購的形式是多種多樣的，有的是由采購人直接組織采購活動(dòng)，有的是由采購人委托其他

機(jī)構(gòu)承辦等。無論是哪種形式，其項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)按照本法規(guī)定進(jìn)行判別。如政府采購工程,

原來都是由有關(guān)部門自行采購，自規(guī)定工程項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人制后，大多數(shù)政府工程項(xiàng)

目改由法人承辦。例如，國家大劇院，屬于文化部的工程，工程預(yù)算列在文化部的部門

預(yù)算中，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)都要實(shí)行法人制，于是文化部不能直接開展建設(shè)

活動(dòng)，而是委托給企業(yè)承建，承建企業(yè)要向文化部負(fù)責(zé)。這類形式的政府工程建設(shè)項(xiàng)目，

雖然具體承建單位發(fā)生了變化，但工程建設(shè)資金主要來源于財(cái)政性資金，工程的所有權(quán)

沒有變，采購主體仍然是建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)單位。因此，政府采購工程項(xiàng)目不能因?yàn)閷?shí)行

10

法人制改變實(shí)施主體從而改變政府采購的性質(zhì)。還有些項(xiàng)目如課題研究等，采購主體是

政府機(jī)構(gòu)，但由企業(yè)承辦，也應(yīng)當(dāng)受本法規(guī)范。

3、各級(jí)人民政府及財(cái)政部門的政府采購管理機(jī)構(gòu)要對(duì)有關(guān)問題作具體研究和處理。

一是列入政府序列的行政機(jī)構(gòu)，但采購資金全部為自籌資金時(shí)，原則上也應(yīng)按本法

有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，具體規(guī)定由省級(jí)以上人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定。二是本法對(duì)財(cái)政性資

金的具體內(nèi)容沒有作出具體規(guī)定，雖然主要是預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，但還有一些其他資

金也屬于財(cái)政性資金。因此，除預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金外，還有哪些資金屬于財(cái)政性資金,

可由省級(jí)以上財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和財(cái)政管理體制作出具體規(guī)定。

4、發(fā)揮政府采購的示范作用，擴(kuò)大政府采購范圍。

各級(jí)財(cái)政部門要依法推動(dòng)政府采購工作，加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理。各級(jí)采

購人要依法開展采購活動(dòng)，充分體現(xiàn)政府采購的優(yōu)越性。要通過實(shí)際效果，增強(qiáng)推行政

府采購的吸引力，帶動(dòng)其他采購機(jī)構(gòu)尤其是國有企業(yè)自覺按照本法精神開展采購活動(dòng)，

為盡快修改本法、全面規(guī)范政府采購行為創(chuàng)造條件。

三、政府采購的原則

本法第三條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、

公正原則和誠實(shí)信用原則。

立法目的

明確政府采購應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，是立法宗旨的具體體現(xiàn)方式。

在法律中明確政府采購的原則是國際慣例。在國際上，政府采購的原則表述方式很

多，大致分為三個(gè)方面：一是核心原則，即公平競(jìng)爭(zhēng)，它是建立政府采購制度的基石。

二是通用原則，主要是透明度原則、公平交易原則、物有所值原則、公正原則等。三是

涉外原則，即開放政府采購市場(chǎng)后應(yīng)當(dāng)遵循的原則，主要是國民待遇和非歧視性原則。

其中，國民待遇原則是指締約國之間相互保證給以對(duì)方的自然人（公民）、法人（企業(yè)）

在本國境內(nèi)享有與本國自然人、法人同等的待遇。通俗地講，就是外國供應(yīng)商與本國供

應(yīng)商享受同等待遇，即把外國的商品當(dāng)作本國商品對(duì)待，把外國企業(yè)當(dāng)作本國企業(yè)對(duì)待。

非歧視性原則，也就是無歧視待遇原則。

政府采購的涉外性原則，只有在本國政府采購市場(chǎng)開放后才應(yīng)當(dāng)遵循。目前我國尚

未簽署WTO《政府采購協(xié)議》，也未與其他任何國際組織或國家簽署有關(guān)政府采購市場(chǎng)

開放的多邊或雙邊協(xié)議、協(xié)定或條約。因此，本法是在我國政府采購市場(chǎng)尚未對(duì)外開放

的形勢(shì)下制定的，其立法思路是以封閉政府采購市場(chǎng)為前提確定我國政府采購工作應(yīng)當(dāng)

遵循的基本原則，因此，沒有規(guī)定涉外原則。這樣規(guī)定符合WTO規(guī)則，符合國際通行做

法。

11

本法規(guī)定的含義

本法第三條規(guī)定了政府采購應(yīng)當(dāng)遵循的四項(xiàng)基本原則，是本法的重要內(nèi)容，其精神

貫穿全法。在這些原則中，公平競(jìng)爭(zhēng)是核心，公開透明是體現(xiàn)，公正和誠實(shí)信用是保障。

1、公開透明原則。

公開透明是政府采購必須遵循的基本原則之一，政府采購被譽(yù)為〃陽光下的交易〃，

即源于此。政府采購的資金來源于納稅人繳納的各種稅金，只有堅(jiān)持公開透明，才能為

供應(yīng)商參加政府采購提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，為公眾對(duì)政府采購資金的使用情況進(jìn)行有效

的監(jiān)督創(chuàng)造條件。公開透明要求政府采購的信息和行為不僅要全面公開，而且要完全透

明。僅公開信息但仍搞暗箱操作屬于違法行為。依本法精神，公開透明要求做到政府采

購的法規(guī)和規(guī)章制度要公開，招標(biāo)信息及中標(biāo)或成交結(jié)果要公開，開標(biāo)活動(dòng)要公開，投

訴處理結(jié)果或司法裁減決定等都要公開，使政府采購活動(dòng)在完全透明的狀態(tài)下運(yùn)作，全

面、廣泛地接受監(jiān)督。

2、公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

公平原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法則，是政府采購的基本規(guī)則。公平競(jìng)爭(zhēng)要求在競(jìng)

爭(zhēng)的前提下公平地開展政府采購活動(dòng)。首先，要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入采購活動(dòng)中，實(shí)行優(yōu)勝

劣汰，讓采購人通過優(yōu)中選優(yōu)的方式，獲得價(jià)廉物美的貨物、工程或者服務(wù)，提高財(cái)政

性資金的使用效益。其次，競(jìng)爭(zhēng)必須公平，不能設(shè)置妨礙充分競(jìng)爭(zhēng)的不正當(dāng)條件。公平

競(jìng)爭(zhēng)是指政府采購的競(jìng)爭(zhēng)是有序競(jìng)爭(zhēng)，要公平地對(duì)待每一個(gè)供應(yīng)商，不能有歧視某些潛

在的符合條件的供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)的現(xiàn)象，而且采購信息要在政府采購監(jiān)督管理

部門指定的媒體上公平地披露。本法有關(guān)這方面的規(guī)定將推進(jìn)我國政府采購市場(chǎng)向競(jìng)爭(zhēng)

更為充分、運(yùn)行更為規(guī)范、交易更為公平的方向發(fā)展，不僅使采購人獲得價(jià)格低廉、質(zhì)

量有保證的貨物、工程和服務(wù)，同時(shí)還有利于提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和自我發(fā)展能力。

3、公正原則。

公正原則是為采購人與供應(yīng)商之間在政府采購活動(dòng)中處于平等地位而確立的。公正

原則要求政府采購要按照事先約定的條件和程序進(jìn)行，對(duì)所有供應(yīng)商一視同仁，不得有

歧視條件和行為，任何單位或個(gè)人無權(quán)干預(yù)采購活動(dòng)的正常開展。尤其是在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中，

要嚴(yán)格按照統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，不得存在任何主觀傾向。為了實(shí)現(xiàn)

公正，本法提出了評(píng)標(biāo)委員會(huì)以及有關(guān)的小組人員必須要有一定數(shù)量的要求，要有各方

面代表，而且人數(shù)必須為單數(shù)，相關(guān)人員要回避，同時(shí)規(guī)定了保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益及方

式。這些規(guī)定都有利于實(shí)現(xiàn)公正原則。

4、誠實(shí)信用原則。

誠實(shí)信用原則是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期向成熟時(shí)期過渡階

段，尤其要大力推崇這一原則。誠實(shí)信用原則要求政府采購當(dāng)事人在政府采購活動(dòng)中，

本著誠實(shí)、守信的態(tài)度履行各自的權(quán)利和義務(wù)，講究信譽(yù)，兌現(xiàn)承諾，不得散布虛假信

息，不得有欺詐、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變?cè)?、隱匿、銷毀需要依法保存的文

12

件，不得規(guī)避法律法規(guī)，不得損害第三人的利益。本法對(duì)此以及違法后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律

責(zé)任作了相應(yīng)規(guī)定。堅(jiān)持誠實(shí)信用原則，能夠增強(qiáng)公眾對(duì)采購過程的信任。

執(zhí)行中應(yīng)注意的問題

本法規(guī)定的政府采購原則，除涉外性原則外，基本上涵蓋了國際上通行的基本原則，

充分體現(xiàn)了本法立法宗旨的要求，在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循。

總結(jié)我國政府采購試點(diǎn)情況的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在本法執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面

的問題：

1、不得擅自使用涉外性原則。

如前所述，政府采購的涉外性原則，是政府采購市場(chǎng)開放后應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)基本原

則。根據(jù)WTO的規(guī)則以及國際慣例，政府采購市場(chǎng)開放是對(duì)等的，不是單邊開放。由于

社會(huì)各界對(duì)政府采購的國際規(guī)則了解不夠，造成了我國政府采購市場(chǎng)的單邊開放，采購

人采購?fù)鈬a(chǎn)品的現(xiàn)象非常普遍，外國產(chǎn)品和外國供應(yīng)商大量進(jìn)入了我國的政府采購市

場(chǎng)，而我國的產(chǎn)品和供應(yīng)商卻無法也無權(quán)進(jìn)入外國政府采購市場(chǎng)。這種現(xiàn)象擠占了我國

產(chǎn)品和供應(yīng)商應(yīng)有的市場(chǎng)，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和國家利益。

按照本法的規(guī)定，政府采購的公平競(jìng)爭(zhēng)是指國內(nèi)產(chǎn)品和國內(nèi)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，公

正是指采購人與國內(nèi)供應(yīng)商之間的交易要做到公正，都不涉及外國產(chǎn)品和外國供應(yīng)商。

本法實(shí)施后，采購人要嚴(yán)格按照本法規(guī)定，采購國內(nèi)貨物、工程和服務(wù)。否則，擅自采

購?fù)鈬浳?、工程和服?wù)的行為，屬于違法行為，要受到嚴(yán)肅處理。

2、要消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)。

目前，地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷現(xiàn)象較為普遍，分割了政府采購市場(chǎng)，阻礙了生產(chǎn)要素

的自由流動(dòng)。這種格局難以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，也妨礙了充分競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了全國政府采購大

市場(chǎng)的形成和發(fā)展，限制了政府采購制度優(yōu)越性的發(fā)揮。因此，要從全局和大局出發(fā)，

破除壁壘，為政府采購營造充分競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。

3、要提高政府采購的透明度。

政府采購信息必須按照本法規(guī)定，在財(cái)政部指定的媒體上全面、及時(shí)地公布。要將

公開招標(biāo)作為主要采購方式，采購過程和各項(xiàng)采購決定都要做到公開透明，從根本上消

除暗箱操作行為。

4、要抑制個(gè)人偏好，避免因干預(yù)正常采購活動(dòng)而影響政府采購原則貫徹落實(shí)。

四、政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)適用招標(biāo)投標(biāo)法

本法第四條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。

13

立法目的

按照本法規(guī)定，工程屬于政府采購范圍，但已經(jīng)頒布實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)法又對(duì)工程實(shí)

行招標(biāo)投標(biāo)作了具體規(guī)定，所以，政府采購工程將受到招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法的雙重

約束。為了避免在招標(biāo)投標(biāo)上發(fā)生矛盾和不銜接，有必要在本法中對(duì)此作出專門規(guī)定。

在本法起草期間，本條原本是要解決政府采購貨物、工程和服務(wù)采取招標(biāo)采購方式

時(shí)，如何與招標(biāo)投標(biāo)法銜接的問題?？紤]到招標(biāo)投標(biāo)法主要是適用工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),

沒有將貨物和服務(wù)納入強(qiáng)制招投標(biāo)范圍。而且，政府采購工程只有在采取招標(biāo)投標(biāo)方式

時(shí)，才涉及招標(biāo)投標(biāo)法。因此，本條的立法目的是專門解決政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)與招

標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系。

在本法起草和審議期間，關(guān)于政府采購工程應(yīng)當(dāng)受本法還是受招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范的問

題，始終是討論的焦點(diǎn)之一。一種意見認(rèn)為，工程已由招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范，不應(yīng)當(dāng)再納入

本法調(diào)整范圍，否則會(huì)導(dǎo)致對(duì)工程的重復(fù)管理.，造成管理上的混亂。一種意見認(rèn)為，招

標(biāo)投標(biāo)法不能對(duì)政府采購工程實(shí)行全過程的規(guī)范，將工程納入本法適用范圍，有助于加

強(qiáng)工程采購管理。按照我國的立法慣例，關(guān)于政府采購工程，本法有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本

法規(guī)定，本法沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定。本法規(guī)定采納了后一種意見。

本法規(guī)定的含義

本法第四條的主要含義是，只有達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的招標(biāo)限額以上的工程項(xiàng)目在采取

招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)，才執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，同時(shí)，本法對(duì)工程采購有規(guī)定的，還要執(zhí)行

本法規(guī)定。對(duì)于招標(biāo)限額以下的工程項(xiàng)目，本身不適用招標(biāo)投標(biāo)法，應(yīng)當(dāng)按照本法有關(guān)

規(guī)定開展采購活動(dòng)。具體含義如下：

1、政府采購工程首先要執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定。

為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，我國于1999年8月頒布了招標(biāo)投標(biāo)法。招標(biāo)投標(biāo)法的適

用范圍原則上是中華人民共和國境內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)行為，強(qiáng)制適用范圍是建設(shè)工程。由于

建設(shè)工程既有政府采購工程又有民間工程，其中的政府采購工程采取招標(biāo)投標(biāo)方式的，

也要執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。

2、政府采購工程還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定。

政府采購工程達(dá)到國務(wù)院招標(biāo)限額的，只有在采用招標(biāo)方式時(shí)，按招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定

執(zhí)行，除此之外，本法有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定。

招標(biāo)投標(biāo)是一種采購方法，是工程實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的具體形式之一，政府采購工程在

執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定，如編制政府采購預(yù)算、采購資金實(shí)

行財(cái)政直接撥付等。另外，不適用招標(biāo)投標(biāo)法的政府采購工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本法規(guī)定

執(zhí)行。

14

按照政府采購制度的要求，對(duì)政府采購工程的規(guī)范，還要考慮到下列情況：一是工

程采購項(xiàng)目全部采用招標(biāo)方式有困難，客觀上存在不必要招標(biāo)、來不及招標(biāo)、不能招標(biāo)

等情況，但同樣應(yīng)有相應(yīng)的采購方式予以規(guī)范。二是招標(biāo)投標(biāo)流程只是采購流程中的一

個(gè)環(huán)節(jié)。招標(biāo)投標(biāo)流程始于招標(biāo)文件的制作，止于中標(biāo)供應(yīng)商的確定。采購流程始于采

購預(yù)算的編制，止于采購資金的支付，比招標(biāo)投標(biāo)流程長得多。招標(biāo)投標(biāo)法只能規(guī)范部

分采購流程，不能規(guī)范其余環(huán)節(jié)，而其余環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。三是招標(biāo)投標(biāo)法屬于程

序法，只能對(duì)招標(biāo)和投標(biāo)程序作出規(guī)范。要全面規(guī)范政府采購工程的采購行為，不僅要

明確采購方式和程序，還要從實(shí)體上予以規(guī)范，包括工程項(xiàng)目采購預(yù)算編制要求、采購

過程中應(yīng)當(dāng)接受的監(jiān)督管理、采購活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的政策取向、采購合同的訂立、采購

資金的撥付等。本法延伸了工程采購流程，強(qiáng)化了工程采購項(xiàng)目的監(jiān)督管理，為實(shí)體法。

因此，工程采購在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的同時(shí)，還要按本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3、貨物和服務(wù)采購采取招標(biāo)投標(biāo)方式的，是否執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法不是強(qiáng)制性的。

這是本法第四條規(guī)定的派生含義，但本法第三章包含了這一含義。

結(jié)合第三章的有關(guān)規(guī)定，表明招標(biāo)投標(biāo)是政府采購的方式，并且只有應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工

程適用招標(biāo)投標(biāo)法，并未規(guī)定貨物和服務(wù)采購在采用招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)也要適用招標(biāo)投標(biāo)

法。這些規(guī)定說明，貨物和服務(wù)采用招標(biāo)采購方式的，可以執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，但

不是強(qiáng)制性的。主要考慮是，招標(biāo)投標(biāo)法主要是針對(duì)工程采購要求制定的，其許多規(guī)定

不適合貨物和服務(wù)項(xiàng)目。貨物和服務(wù)采購的招投標(biāo)辦法，留待立法解釋或國務(wù)院制定辦

法，或者在財(cái)政部有關(guān)規(guī)章中明確。針對(duì)工程、貨物和服務(wù)的特點(diǎn)制定不同的招標(biāo)投標(biāo)

方法，也有國際慣例可循，如歐盟的《政府采購指令》就是分門別類確定招投標(biāo)方式的。

執(zhí)行中應(yīng)注意的問題

自我國政府采購開始試點(diǎn)工作以來，政府采購工程在推行政府采購時(shí)，由于與招標(biāo)

投標(biāo)法以及現(xiàn)行管理體制缺乏必要銜接，遇到的困難和問題很多，工作難以開展。本法

實(shí)施后，如果有關(guān)方面處理不當(dāng)，本法的有關(guān)規(guī)定也難以得到貫徹實(shí)施。為了避免這類

問題的發(fā)生，在執(zhí)行中應(yīng)注意好以下幾個(gè)方面的問題：

1、應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程項(xiàng)目適用招標(biāo)投標(biāo)法并不意味著不執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。

政府采購工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，要按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)，還要執(zhí)行本法

有關(guān)規(guī)定。具體講，政府采購工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的同時(shí)，要

按照本法規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)信息管理，如在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體

上公告有關(guān)信息，落實(shí)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，采購國內(nèi)貨物、工程和服務(wù)，加

強(qiáng)采購合同管理，如采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接

受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。此外，供應(yīng)商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)

督管理部門應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)處理。

2、實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)不等于就實(shí)行了政府采購。

15

政府采購是對(duì)政府采購活動(dòng)中預(yù)算編制、采購方式、簽訂合同、資金支付、驗(yàn)收等

整個(gè)管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購管理環(huán)節(jié)中采購方式里的一種，具體規(guī)范

招標(biāo)投標(biāo)行為。政府采購的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標(biāo)投標(biāo)。

3、有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)共同加強(qiáng)對(duì)政府采購工程的采購管理。

政府采購工程的采購管理涉及多個(gè)部門，但在管理上各有側(cè)重，不可相互替代。國

家計(jì)劃部門要把項(xiàng)目審批和投資計(jì)劃關(guān)。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)資金使用的管理，

要利用預(yù)算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購工程采用招標(biāo)投標(biāo)方式，促進(jìn)招

標(biāo)投標(biāo)法的貫徹實(shí)施。建設(shè)行政主管部門要在施工市場(chǎng)管理以及質(zhì)量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)

督作用。概括起來就是立好項(xiàng)，辦好事，管好錢。

4、財(cái)政部門要積極配合有關(guān)部門，明確政府采購工程中采取非招標(biāo)采購方式的條

件。

可比照本法規(guī)定的貨物和服務(wù)的非招標(biāo)采購方式，規(guī)定政府采購工程實(shí)行非招標(biāo)的

采購方式、程序及管理要求，全面規(guī)范政府采購工程的采購行為。

5、在我國尚未明確貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)辦法之前，貨物和服務(wù)采購在采用招標(biāo)

投標(biāo)方式時(shí)，可按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定或其精神執(zhí)行。

五、供應(yīng)商自由進(jìn)入政府采購市場(chǎng)

本法第五條對(duì)此作出了規(guī)定，即任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供

應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)。

立法目的

給予供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場(chǎng)的權(quán)利，消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟

斷，促進(jìn)全國統(tǒng)一政府采購市場(chǎng)的形成。

要理解本條的立法目的，首先要明確政府采購市場(chǎng)的含義。政府采購市場(chǎng)是指因政

府消費(fèi)而形成的一個(gè)特殊市場(chǎng)，是國內(nèi)市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。政府采購市場(chǎng)的規(guī)模

為政府財(cái)政支出中政府消費(fèi)和政府投資的總和，通常占一個(gè)國家或地區(qū)年度GDP的10強(qiáng)

以上，發(fā)展中國家規(guī)模還要大一些，一般為2096-30%。政府采購市場(chǎng)不同于民間市場(chǎng)，

有特定的采購主體，采購資金為政府財(cái)政性資金，采購的目的是為履行政府管理職能提

供消費(fèi)品或?yàn)樯鐣?huì)提供公共品，沒有營利動(dòng)機(jī)，不具有商業(yè)性。由于在這個(gè)市場(chǎng)里，采

購資金主要來自國家預(yù)算資金（納稅人繳納的稅金），按照財(cái)政收入取之于民、用之于

民的原則，政府采購活動(dòng)必須公開、公正、公平地開展，將政府采購形成的商業(yè)機(jī)會(huì)公

平地給予每一個(gè)納稅人（包括供應(yīng)商），不得采取歧視性措施，剝奪他們應(yīng)有的權(quán)利。

我國的政府采購市場(chǎng)還是一個(gè)新興市場(chǎng)，交易規(guī)則和管理體制尚不完善，市場(chǎng)意識(shí)

普遍不強(qiáng)，市場(chǎng)處于分割狀態(tài)。主要表現(xiàn)：一是搞地區(qū)封鎖。一些地區(qū)規(guī)定采購人必須

購買當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供的貨物，工程和服務(wù)項(xiàng)目要由當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供，將外地產(chǎn)品和供應(yīng)

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商排除在外。二是實(shí)行行業(yè)壟斷。一些行業(yè)主管部門對(duì)進(jìn)入本行業(yè)的產(chǎn)品或供應(yīng)商作出

限制性規(guī)定，限制其他產(chǎn)品和供應(yīng)商的進(jìn)入。三是人為干預(yù)。按照個(gè)人偏好確定產(chǎn)品或

供應(yīng)商。這種局面極不利于全國政府采購市場(chǎng)的形成，限制了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，不

能形成充分競(jìng)爭(zhēng)，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)行政府采購制度的目的。

本條規(guī)定旨在消除國內(nèi)有關(guān)政府采購的任何歧視行為，促進(jìn)依法采購，建立統(tǒng)一的

國內(nèi)政府采購大市場(chǎng)，創(chuàng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，保護(hù)采購人和廣大供應(yīng)商的合法權(quán)益。

本法規(guī)定的含義

主要包括三個(gè)方面：一是我國的政府采購市場(chǎng)是一個(gè)全國統(tǒng)一的市場(chǎng)，供應(yīng)商有權(quán)

利自由進(jìn)入。二是任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都無權(quán)阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入全國政府采購市

場(chǎng)。三是自本法實(shí)施后，要逐步打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，消除供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、

各行業(yè)政府采購市場(chǎng)的障礙。

執(zhí)行中應(yīng)注意的問題

本法賦予了供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場(chǎng)的權(quán)利，但沒有明確具體

措施。由于該條款政策性強(qiáng)，規(guī)定又比較原則，需要制定實(shí)施辦法，否則不利