紅利政策、代理問題和國有企業(yè)稅收

從業(yè)二十年的老會計經(jīng)驗之談，如果覺得有幫助請您打賞支持，謝謝!紅利政策、代理問題和國有企業(yè)稅收【題記】國有企業(yè)和私營企業(yè)類似，管理層和股東之間也存在利益分歧，本文認為稅收正構(gòu)成了利潤強迫分配機制，這一定程度上彌補了公司治理的不足；但同時，通過所得稅強迫國企分配利潤對國企經(jīng)濟行為亦有影響；對稅收敏感的國企管理者會進行游說，以期得到稅收優(yōu)惠，該等行為會扭曲整個稅制。本文選自崔威老師刊載于《經(jīng)濟法研究》第12卷(2013年)的文章《國有企業(yè)稅收政策：理論及中國實證》，經(jīng)崔威老師授權(quán)，于此摘存。

考慮國企如何分配留存利潤，可能會對國企征稅問題帶來啟發(fā)。理論上講，利潤至上的國企的派息政策應(yīng)該與私企類似：兩者最終都取決于投資政策。對私企來說，如果企業(yè)投資利潤低于市場回報率，那么留存利潤就應(yīng)分配給股東（市場回報率也是企業(yè)增發(fā)新股的成本）。換言之，當股東比企業(yè)有更好的資金用途時，就應(yīng)當分配留存利潤。[25]對國企的股東（即政府）來說，資金的機會成本就是公共貼現(xiàn)率，這一比率的范圍大致能夠確定。如果國企的邊際投資機會回報率低于政府要求的比率，則應(yīng)對留存利潤進行分配，而不再進行投資。

在某些方面，國企確定派息政策要比私企容易。原因之一是沒有在股東層面征稅。傳統(tǒng)企業(yè)所得稅中對個人股東征收的股息稅會對企業(yè)的派息政策造成重大影響，[26]然而政府得到的紅利不用納稅。同樣，國企也無需考慮將股份回購作為另一種分紅方式：至少對國有獨資企業(yè)來說，股份回購毫無意義。

然而，人們很早就認識到，國企面臨著和私企一樣的公司治理問題。[27]在兩種企業(yè)中，企業(yè)管理者和股東在包括派息政策等問題上都有不同的偏好。管理者可能傾向于低回報的投資，因為這樣可以擴大他們的權(quán)限，以建立管理者自己的帝國。低回報投資可能表現(xiàn)為寵物項目（petproject）等形式。所有這些都使管理者能獲得超出股東決定給予的報酬之外的利益。盡管管理者在投資回報率上比股東有更多的信息，但他們卻是往往是被其他的目標所驅(qū)動，而不是保證投資回報率至少達到股東的機會成本。這就是派息政策的代理問題。[28]

對私企來說，一般有兩種辦法可以緩解這個問題：一是加強對管理者的監(jiān)督，二是通過股權(quán)激勵，使管理者成為企業(yè)的股東，也可以享受分紅派息。第二種方法相對直接，第一種方法則僅對大股東可行：因為小股東面臨著搭便車問題，即監(jiān)督成本大于監(jiān)督收益。最近的實證也表明，確實存在一種情況，即當企業(yè)所有權(quán)逾集中，管理者所有權(quán)越大的情況下，分紅越多。[29]

如果一家國企已被部分私有（或上市），那么與私企類似，可以使用股權(quán)激勵的方法以改善分紅水平。然而，對國有獨資企業(yè)來說，管理者對企業(yè)擁有部分所有權(quán)意味著部分私有化，因而這一方式很少僅為單純激勵管理者進行利潤分配之用。作為另一種選擇，企業(yè)股東會和管理者簽訂激勵協(xié)議，使管理者報酬水平不僅基于利潤，也基于分紅派息。但歷史經(jīng)驗卻對激勵協(xié)議對提高國有企業(yè)業(yè)績的有效性提出了質(zhì)疑。這些經(jīng)驗表明，試行這種激勵合同的國家未能解決管理者和政府所有者之間的信息不對稱問題，[30]結(jié)果是激勵合同對提高效益鮮有作用。因此，這種合同對提高分紅水平的有效性也應(yīng)受到質(zhì)疑。

再看加強監(jiān)督的辦法。對國有獨資企業(yè)或國有控股的企業(yè)，當然不存在搭便車問題。但政府對國企業(yè)績監(jiān)管不力卻是需要國家推行私有化的根本原因之一。[31]比如中國目前的經(jīng)濟秩序反對完全私有化并廣泛保留著國有體制，并為此設(shè)立了專門的政府部門擔當企業(yè)股東的角色，以期改善企業(yè)管理。但事實結(jié)果卻頗具爭議。許多國企連基本的監(jiān)督機制（如由有資質(zhì)的成員組成的董事會）都沒有建立起來。人們也擔心國資委這種負責代表政府行使股東權(quán)利的官方機構(gòu)僅僅會成為一個超級國企，與其管理的國企一樣存在代理問題。事實上，盡管政府已經(jīng)努力推動國企對其往年積累的高額利潤進行分配，這些資金基本都被國資委再次注入其擁有的國企，而幾乎沒有進入國家預(yù)算的部分。[32]

除了這些（有些僅在部分國家存在的）制度缺陷，國企的分紅派息政策制定還面臨著一個更為基本的障礙，這種障礙也加大了監(jiān)管的難度。與私企不同，國企必須向政府尋求資金。如果一個國家僅有幾個國企，那么政府在預(yù)算制定中過程中考慮為其注資還可以想象。但是當一個政府手中抓著成百上千家國企，那么很難想象每個企業(yè)的資金需求都會在預(yù)算制定過程中得到仔細考慮。更可能的情況是，眾多企業(yè)的資金需求將會被加總而在這個基礎(chǔ)上得到批準。在這樣的安排下，國企管理者可能會覺得他們在融資方面與私企相比，不具有靈活性，機會也少。因此他們在分紅上也會采取保守的姿態(tài)。換言之，很難分辨國企是對政府股東隱藏信息，還是他們由于對信息的有效傳送不抱希望，因而根本沒有提供相關(guān)信息。

當然，是否可能通過激勵手段讓國企管理者進行利潤分配，或者政府是否有更好的監(jiān)督機制能保證國企管理者不把留存利潤投向沒有前景的項目，這些問題還沒有定論。然而，如果一個國家的公共部門比較龐大，這些保證最佳派息政策的方案往往是很難實現(xiàn)的。近期世界銀行的報告顯示，具有較好的國企分紅派息政策的國家多是國企數(shù)量較少的國家（如北歐四國等）[33]由于缺乏市場機制以及國企規(guī)模巨大的原因，派息政策很難被制定出來，國企管理者和股東之間的利益分歧會導(dǎo)致次優(yōu)的低分紅水平。

以上對國企派息政策的反思最終要回歸到：對國企征稅，至少能夠設(shè)置一個底線，保證國企利潤中有一部分能夠定期流入公共財政。換言之，企業(yè)所得稅可被視為國企利潤分配的強制手段。有國外學者認為，對其他類型的企業(yè)（如合伙企業(yè)、房地產(chǎn)投資信托企業(yè)和受管投資公司等）實行強制利潤分配，減少了這些企業(yè)對企業(yè)管理機制的需要。[34]從這個角度講，在國企股東治理失靈（或幾乎缺失）的情況下，對國企征稅可能對提高社會效益發(fā)揮重要作用。

但這種思路會隨之引出另一個結(jié)論：國企或更準確地說，國企管理者會厭惡稅收。即使稅收和實際分紅作用相當，稅收和留存利潤卻是不同的。相反，對國企所有者和管理者而言，稅收和稅后利潤具有不同的價值。稅收是管理者無法控制的企業(yè)利潤，因此不會存在被投向低回報項目的危險（從政府角度看是好的），同時還會減少企業(yè)利潤為企業(yè)管理者自身帶來的好處（從管理者角度看是負面的）。不僅如此，由于稅收是強制性的，而分紅屬非強制，所以稅收和分紅對國企來說并非沒有差別。

當然，國企對所得稅的厭惡程度仍然可能沒有私企那么高。甚至如Gordon教授認為，