中國財(cái)政預(yù)算軟約束問題研究

請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明宏觀經(jīng)濟(jì)研究1978年改革開放以來，我國創(chuàng)造了具本文通過測算實(shí)際的結(jié)構(gòu)性赤字和潛在的結(jié)構(gòu)性赤字之差作為政府超支的衡量指標(biāo)，來計(jì)算中國財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)。計(jì)算結(jié)果現(xiàn)實(shí)與工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率呈現(xiàn)一定負(fù)相關(guān)關(guān)系，與商業(yè)銀行不良率呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，說明了該指標(biāo)的合理性。同時(shí)通過比較預(yù)算軟約束指標(biāo)和市場化指標(biāo)，我們認(rèn)為2014年之后預(yù)算軟約束指標(biāo)的上升或是市場化指標(biāo)下降的原因之一。2023年預(yù)算軟約束大致幅度在8%左右，市場化偏離程度也在12%左右，經(jīng)濟(jì)效率具有很大提升空間。中國的市場化改革主要內(nèi)容之一就是硬化財(cái)政的預(yù)算軟約束，這是中國改革成功所需的條件之一。風(fēng)險(xiǎn)提示：國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策不及預(yù)期；數(shù)據(jù)提取不及時(shí)；財(cái)政政策、貨幣政策超預(yù)期；財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)測算過程、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑誤差導(dǎo)致的與實(shí)際情況偏差；指標(biāo)測算較現(xiàn)實(shí)條件更嚴(yán)格；指標(biāo)本身與真實(shí)世界存在偏差的風(fēng)險(xiǎn)。作者分析師蔣飛郵箱：jiangfei@相關(guān)研究P.2請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明 3 6 7 4 4 4 5 5 6 6P.3請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明地方政府扮演了非常重要的角色。分稅制下，各地政府在“賽馬機(jī)制”下爭先恐后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，成為中國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要因素，但長期積攢下來的弊病也在粗放式發(fā)展中逐對中國特色的財(cái)政預(yù)算軟約束問題的研究已經(jīng)汗牛充棟，自從匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈（2004）分析了我國政府預(yù)算軟約束的原因，方紅生、張軍政府無論在衰退期還是繁榮期都實(shí)施“擴(kuò)張偏向型”的財(cái)政政策，而主要原因就是地方郭月梅等（2017）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的預(yù)算軟約束程度與非稅收入增長之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，揭示了財(cái)政透明度對預(yù)算軟約束的作用；張曉使用BGG模型研究債務(wù)形成機(jī)制中發(fā)現(xiàn)，地方政府的預(yù)算軟約束是債對國際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊而出臺的一項(xiàng)信貸監(jiān)管放松政策緊密相關(guān)，因此提出化解地提出的財(cái)政擴(kuò)張指數(shù)來構(gòu)建中國的財(cái)政預(yù)算約束指數(shù)，這一方法的原理是財(cái)政支出和財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長有著顯著的穩(wěn)定關(guān)系，經(jīng)過周期調(diào)整后超過合理赤字率水平的部分就體現(xiàn)為地方預(yù)算軟約束導(dǎo)致的財(cái)政超支。這個(gè)超支的部分囊括在結(jié)構(gòu)性赤字中，我們在《中國周期性赤字和結(jié)構(gòu)性赤字估算》中已經(jīng)測算出了結(jié)構(gòu)性赤字，本文也根據(jù)相應(yīng)理Expendt=a0+a1Trend1+a2Trend2+a3Growt?t+εtExpendt(growt?t?1)=a0+a1Trend1+a2Trend2+a3Growt?t?1+εtBFI=(Expendt(growt?t?1)?revenuet)?(Expendt?1?revenuet?1)其中，Expendt為當(dāng)年政府支出占GDP比例，Growt?t為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長率，revenuet為展中國家，經(jīng)濟(jì)增速從高速階段到中速階段發(fā)展是必然的，經(jīng)濟(jì)增速的下降并不代表需P.4請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明我們認(rèn)為結(jié)構(gòu)性赤字與潛在產(chǎn)出之間也存在穩(wěn)定關(guān)系，瓦格納法則認(rèn)為隨著國家擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政支出會相應(yīng)增加，即隨著人均收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也會提高。但財(cái)政支出的增加不一定出現(xiàn)赤字，中國的結(jié)構(gòu)性赤字主要來自于財(cái)政支出中的投資支出，這與經(jīng)濟(jì)活動緊密相關(guān)。所以合理的結(jié)構(gòu)性赤字應(yīng)該與潛在產(chǎn)出而實(shí)際的結(jié)構(gòu)性赤字與潛在的結(jié)構(gòu)性赤字之間存在的缺口即為超支，這個(gè)超支fiscal?str=?194.55+0.0000003?(Y?)2+0.0127?Y?+ε其中，fiscal?str為潛在結(jié)構(gòu)性赤字，Y?為潛在產(chǎn)出，BFI為預(yù)算軟約束指數(shù)。圖表1：潛在產(chǎn)出與結(jié)構(gòu)性赤字（億元）圖表2：實(shí)際結(jié)構(gòu)性赤字和潛在結(jié)構(gòu)性赤字（億元）0結(jié)構(gòu)性赤字結(jié)構(gòu)性赤字yy=-3E-07x2+0.0127x-194.55潛在產(chǎn)出結(jié)構(gòu)性赤字潛在結(jié)構(gòu)性赤字2,0000 (4,000) (6,000) (8,000)從測算的結(jié)果來看，改革開放初始到1992年地方政府很少存在財(cái)政軟約束問題圖表3：中國財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)（%）軟約束指標(biāo)BFI700%600%500%400%300%200%100% 0%P.5請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明財(cái)政預(yù)算軟約束最直接的結(jié)果就是投資效率不高，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)能利用率低。統(tǒng)計(jì)圖表4：軟約束指標(biāo)與工業(yè)產(chǎn)能利用率（%）軟約束指標(biāo)BFI工業(yè)產(chǎn)能利用率（%，右軸）軟約束指標(biāo)和工業(yè)產(chǎn)能利用率呈現(xiàn)一定負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明財(cái)政預(yù)算軟約束越高，產(chǎn)財(cái)政預(yù)算軟約束會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，由此引發(fā)盈利下降和信貸違約風(fēng)險(xiǎn)，最后會產(chǎn)生貸款不良。所以財(cái)政預(yù)算軟約束與商業(yè)銀行的不良率之間也存在相關(guān)關(guān)系，我們用軟約束指圖表5：軟約束指標(biāo)與商業(yè)銀行不良率（%）741(1)(2)軟約束指標(biāo)BFI銀行不良率（%，右軸）50(5)P.6請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明我國地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了重要的位置。地方政府為獲取政治利益和經(jīng)標(biāo)，往往采取各種財(cái)政工具進(jìn)行資源競爭，經(jīng)常會突破預(yù)算約束，追求短期利益而忽視普遍觀點(diǎn)認(rèn)為市場機(jī)制可以糾正預(yù)算軟約束問題，市場化程度高的地方政府，其財(cái)政硬約束程度較高。實(shí)際情況并非如此，通過觀察改革開放以來軟約束指標(biāo)和市場化圖表6：軟約束指標(biāo)與市場化指數(shù)圖表7：軟約束指標(biāo)與市場化指數(shù)（2014年之后）86420軟約束指標(biāo)BFI市場化指數(shù)（右軸）1.000.950.900.850.930.910.890.870.85軟約束指標(biāo)0.930.910.890.870.852000年之后的國有企業(yè)改革以及中國加入WTO場化程度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，地方政府的預(yù)算軟約束問題大幅減輕，產(chǎn)能不足的狀況讓地束狀況，可以觀察到兩者之間基本呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，這與2000年之前的狀而且市場化改革所指的就是減少政府的不當(dāng)干預(yù)。我們測算這一階段的軟約束為27%，也即結(jié)構(gòu)性赤字中的27%是超支的。2023年預(yù)算軟約束大致幅度在8%左右，市場化偏離程度也在12%左右，經(jīng)濟(jì)效率具有很大提升空間。如果減掉這部分低效投資，對財(cái)政預(yù)算軟約束是中國經(jīng)濟(jì)改革中的一個(gè)核心問題，對改革進(jìn)程具有重要意義。國有企業(yè)和地方政府如果長期依賴政府補(bǔ)貼和銀行貸款，會導(dǎo)致資源配置效率低下、產(chǎn)能過剩和金融風(fēng)險(xiǎn)累積。預(yù)算軟約束的存在削弱了市場機(jī)制的作用，使企業(yè)缺乏提高效率和創(chuàng)P.7請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明解決預(yù)算軟約束問題是深化市場化改革的關(guān)鍵。通過硬化預(yù)算約束，推動國有企業(yè)真正融入市場競爭，從而提高經(jīng)濟(jì)效率。此外，硬化預(yù)算約束有助于優(yōu)化資源配置，減少低效企業(yè)的生存空間，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在金融領(lǐng)域，硬化預(yù)算約束能夠降低銀行不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)金融體系的穩(wěn)定性。總之，解決財(cái)政預(yù)算軟約束問題不僅是經(jīng)濟(jì)改革的核心任務(wù)之一，也是實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提之一。通過市場化改風(fēng)險(xiǎn)提示P.8請仔細(xì)閱讀本報(bào)告末頁聲明免責(zé)聲明銀行業(yè)務(wù)在內(nèi)的服務(wù)或業(yè)務(wù)支持。長城證券可特別聲明分析師聲明