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文檔簡介

政府財政運行綜合績效評價管理一、問題的提出財政運行綜合績效評價反映財政行為活動的范圍、方向及效果,是地方政府具體落實全面構(gòu)建預(yù)算績效管理體系的關(guān)鍵舉措。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布,要求建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系,明確指出各級財政部門要“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”。自此,?。ㄖ陛犑校⑹?、縣(區(qū))各級地方政府陸續(xù)開始探索基層政府財政運行綜合績效評價工作。2022年,黨的二十大報告進一步提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”,為中國式現(xiàn)代化背景下財政預(yù)算管理工作提供了根本遵循。財政運行綜合績效評價作為政府預(yù)算績效管理的核心,以地方政府財政行為為評價內(nèi)容,又直接影響財政行為主導(dǎo)下的財政資金使用效益與財政政策有效性。特別是在財政管理框架下,助推形成積極的財政行為,最終達到“以評促管”的效果是財政績效評價管理的重要目標。但目前我國地方政府財政運行綜合績效評價正處于初步探索和發(fā)展階段,尚未形成統(tǒng)一的管理范式。財政問題與政府、官員行為密切相關(guān)。如何利用好財政運行綜合績效評價機制設(shè)計與財政行為選擇之間的邏輯關(guān)系,尋求財政行為最優(yōu)解,是國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)背景下的重要議題。財政行為和財政運行綜合績效評價管理之間存在緊密的雙向互動關(guān)系。財政行為是政府在財政預(yù)算編制、財政資金管理、稅收政策制定、支出政策執(zhí)行等方面的具體行動和決策,具體涵蓋財政收入、財政支出、預(yù)算管理、財政調(diào)節(jié)和風(fēng)險防控等方面。地方政府財政運行綜合績效評價則是各級財政部門圍繞下級政府財政運行的各個環(huán)節(jié),考察地方政府的財政行為與財政工作目標的契合程度。財政運行綜合績效評價管理以財政行為為評價對象,作為一種工具和手段,可以用來衡量財政運行效果,但其關(guān)鍵目的是將績效評價指標和財政運行聯(lián)系起來,并影響財政行為,最終促進提升地方政府財政資金配置效率和使用效益。因此,財政行為和財政運行綜合績效評價管理共同構(gòu)成財政管理閉環(huán)?;谶@種閉環(huán)系統(tǒng),既有助于評估現(xiàn)行的財政行為,又可以對未來的財政行為形成反饋,構(gòu)成持續(xù)改進的良性循環(huán),從而確保財政管理的高效性和科學(xué)性,更好地實現(xiàn)政府的財政目標。盡管目前行為研究方法被更廣泛地用于心理學(xué)、社會學(xué)以及經(jīng)濟學(xué),但從行為視角分析財政績效管理具有深厚的研究基礎(chǔ)。國內(nèi)與財政運行綜合績效評價緊密相關(guān)的研究集中在財政支出績效評價、財政能力評估和預(yù)算績效管理等方面,學(xué)者們對財政運行的具體環(huán)節(jié)和特定層面進行了重點研究。但財政運行綜合績效評價有其自身的特征與管理重點。此外,在“全覆蓋、全方位、全過程”預(yù)算績效管理體系的要求下,更需要聚焦財政行為的廣度、深度和參與度提升對績效評價管理的要求,密切聯(lián)系財政行為全過程,對財政運行的各個環(huán)節(jié)進行全面、實時和綜合性考察。基于此,(2022)聚焦于財政運行綜合績效評價,提出了“財政運行行為—政府預(yù)算功能”分析框架,強調(diào)財政行為是財政運行績效評價的基礎(chǔ)內(nèi)容,預(yù)算功能是財政運行綜合績效評價的目標和標準。也有學(xué)者基于案例分析,總結(jié)了現(xiàn)有典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政運行綜合績效評價的經(jīng)驗和思路。但整體上看,目前關(guān)于財政運行綜合績效評價的實踐還處于探索和創(chuàng)新階段,各地根據(jù)地區(qū)財政運行“個性化”特征逐步建立起了評價指標框架,在整體層面尚未形成統(tǒng)一的理論指導(dǎo)框架和邏輯體系。一般認為,公共決策主體往往具有專業(yè)、經(jīng)驗和數(shù)據(jù)等方面的優(yōu)勢,不會存在個體可能具有的認知非理性問題。已有的行為財政學(xué)研究也主要關(guān)注公民個體的非理性行為,較少考慮財政行為決策和執(zhí)行中的認知局限。因此,基于財政行為與財政運行綜合績效評價管理之間的關(guān)系,本文旨在將行為財政學(xué)理論引入財政運行綜合績效評價體系,結(jié)合地方政府在實際政策環(huán)境中的行為動機和有限理性特征,考察當前我國地方財政運行綜合績效評價管理中的行為缺失。本文的邊際貢獻主要體現(xiàn)為:一是從財政行為與財政運行綜合績效評價的關(guān)系出發(fā),構(gòu)建財政運行綜合績效評價的行為分析邏輯,為深化對財政運行綜合績效評價的認知奠定基礎(chǔ)。二是基于行為財政學(xué)研究框架和基本理論,考察財政行為中的有限理性因素以及財政運行綜合績效評價的有效性。三是以提升績效評價質(zhì)量和結(jié)果運用效果為目標,為完善地方政府財政運行綜合績效評價提供理論支撐和方法論支持。二、財政運行綜合績效評價的行為分析邏輯財政行為與財政運行綜合績效評價之間具有相互促進、相輔相成的關(guān)系。財政行為是實現(xiàn)績效的基礎(chǔ),財政運行綜合績效評價是規(guī)制和引導(dǎo)財政行為的關(guān)鍵手段,從而構(gòu)成財政運行綜合績效評價的行為分析邏輯起點。地方政府在財政資源配置、財政管理、財政收支、財政風(fēng)險管理等方面的財政行為是財政運行的重要基礎(chǔ),對地方政府在公共服務(wù)水平、社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的績效表現(xiàn)具有重要的塑造作用。從地方政府的財政行為分析出發(fā),有助于深化對財政運行綜合績效評價的理解,提升績效評價的有效性。(一)財政行為是財政運行綜合績效評價的具體行動選擇財政行為是地方政府在財政領(lǐng)域的實際行動和決策,直接決定財政運行綜合績效的達成。財政行為包括地方政府在財政預(yù)算管理、資金管理、稅收政策、支出執(zhí)行和風(fēng)險防控等方面作出的財政決策與財政工作。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》強調(diào)了“講求績效”的基本原則;2020年《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》將績效管理要求進一步細化。在績效管理理念和財政運行績效評價管理框架下,財政行為具體可以理解為以下五個方面:一是在財政預(yù)算管理上,地方政府確定各項支出計劃和資金分配,通過財政資源分配實現(xiàn)既定的經(jīng)濟和社會目標。二是在財政資金管理上,政府的投資決策和資金運作方式直接關(guān)系資金的安全性、流動性和收益性,從而影響財政資金的使用效益。三是在稅收政策的制定和執(zhí)行上,財政行為決策通過影響納稅人行為組織財政收入,是政府財力的重要保障。四是在支出政策的制定和執(zhí)行上,財政行為不僅關(guān)系到公共服務(wù)的提供,還涉及社會公平和福利水平的改善。五是在財政風(fēng)險防控管理方面,地方政府需要通過債務(wù)管理、財政儲備建設(shè)等手段來應(yīng)對財政風(fēng)險和不確定性,以確??冃У目沙掷m(xù)性和前瞻合理性。因此,財政行為決策涉及資源分配、資金效益、社會福利、財源建設(shè)、風(fēng)險應(yīng)對五個方面,是財政運行綜合績效評價的核心內(nèi)容。(二)財政運行綜合績效評價是財政行為規(guī)制的主要手段本質(zhì)上,財政運行綜合績效評價是不斷修正財政行為、追求財政行為最優(yōu)化的過程。財政運行綜合績效評價是對地方政府財政行為系統(tǒng)性評估和監(jiān)督的工具,其作用機制具體可以劃分為兩個階段:第一階段是財政行為評估,財政運行綜合績效評價提供了財政行為合理性、效率和效果評判的重要標準,通過對財政行為各個環(huán)節(jié)指標及其績效的定量和定性分析,提供了地方政府財政行為全面的績效信息。第二階段是財政行為反饋,通過財政運行綜合績效評價結(jié)果,分析財政行為和財政目標的差距,幫助地方政府認識自身財政行為的優(yōu)勢與不足,為優(yōu)化財政行為提供了重要參考。因此,財政運行綜合績效評價強調(diào)了通過量化和標準化的手段對財政行為進行全過程監(jiān)控和規(guī)制,確保財政行為在合規(guī)性和效益性上的充分考量。同時,過去的績效評價結(jié)果可以為未來的財政行為提供有效的信息反饋,使地方政府能夠識別出存在問題的領(lǐng)域,并及時調(diào)整策略和行為,通過不斷修正和優(yōu)化,地方政府可以在財政資源有限的情況下更有效地配置和使用資金,以最大程度地滿足社會需求、實現(xiàn)政府的財政目標。(三)財政行為選擇與財政運行綜合績效評價構(gòu)成地方財政管理閉環(huán)財政運行綜合績效評價管理是一個具有動態(tài)反饋機制的閉環(huán)系統(tǒng)。從管理、運行和成效等多個角度全面考量下級政府的政策制定和執(zhí)行效果,有助于增強政府履職和政策實施的成效。一方面,上級政府對下級政府財政運行綜合績效評價的結(jié)果,可以作為上級財政部門安排對下預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付以及財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的重要依據(jù),同時也是上級政府從宏觀層面制定政策、推動改革的重要參考。另一方面,財政運行綜合績效評價結(jié)果也是下級政府和財政部門改進管理、推動工作的重要遵循,通過借鑒績效評價信息反饋,全面落實整改措施,達到財政行為提質(zhì)增效的目標。因此,地方政府通過財政運行綜合績效評價督促下級政府進行問題整改與政策落實、推動上級政府調(diào)整預(yù)算與決策,有效規(guī)制和引導(dǎo)財政行為,調(diào)整后的財政行為再次反映到下一年度的財政運行綜合績效評價結(jié)果上。由此形成的良性循環(huán)有助于確保財政資源的合理配置和使用,推動財政管理體制優(yōu)化,持續(xù)推動財政運行朝著更高效、透明、可持續(xù)的方向發(fā)展。三、財政運行綜合績效評價的行為財政學(xué)研究框架與理論分析如何理解地方政府財政行為在社會經(jīng)濟環(huán)境、制度與有限理性約束下的行為動機和行為結(jié)果,是財政運行綜合績效評價需要考慮的重要方面。但是,基于“理性經(jīng)濟人”假設(shè)建立起來的傳統(tǒng)財政學(xué)對解釋現(xiàn)實財政現(xiàn)象中非理性行為存在一定局限性,這引發(fā)了學(xué)者們對行為財政學(xué)的思考。因此,基于財政行為在財政運行綜合績效評價管理中的核心地位以及兩者之間的密切聯(lián)系,本部分從財政行為分析入手,將行為財政學(xué)研究框架和理論引入財政運行綜合績效評價管理,以期推動改善我國地方政府財政運行綜合績效評價管理體系的有效性。(一)財政運行綜合績效評價的行為財政學(xué)研究框架基于形式、時間和合規(guī)三個要素提出行為財政學(xué)的研究框架。行為財政學(xué)突破了完全理性的傳統(tǒng)分析范式,重點關(guān)注個人和政府的行為研究,分析財政領(lǐng)域中的非理性因素,為應(yīng)該如何進行財政行為選擇和實際財政行為選擇之間的差距提供了解釋,有助于將財政行為理論與實踐更好地聯(lián)系起來,從而明確財政運行綜合績效評價管理的著力點。1、形式要素:框架效應(yīng)與認知偏差框架效應(yīng)主要受認知偏差影響。面對相互平行且獨立的信息,行為個體很難進行信息整合并形成一致的全局性判斷。因此,形式往往會影響實質(zhì)性結(jié)果。這種形式包括信息的不同表達方式、參照基線水平的設(shè)置、不同的資金來源等多個方面。但同時,框架效應(yīng)也存在一定的負面影響,諸如過于重視形式會導(dǎo)致對財政行為實質(zhì)的忽視、不同的框架選擇造成了財政的不確定性、最優(yōu)的偏好形式可能不是社會福利最大化的解等問題?;诖?,可以通過加深對財政問題的理解、建立套利機制、規(guī)范財政決策過程來修正財政政策制定、執(zhí)行、落實中存在的認知偏差問題。財政運行綜合績效評價對財政行為的規(guī)制和引導(dǎo),是修正財政行為決策認知偏差的重要手段。受到信息過載或片面選擇的影響,財政行為決策可能會忽視財政行為的全局影響。一方面,財政運行綜合績效評價本身作為一種框架選擇,不同的評價指標、標準和機制設(shè)計可能影響政府對待財政問題的方式和優(yōu)先級,從而導(dǎo)致財政行為的變化。另一方面,通過財政運行綜合績效評價不僅有助于修正潛在的財政行為認知偏差,幫助政府更準確地把握財政問題的本質(zhì),提高財政決策的理性水平,還能夠規(guī)范框架選擇,減少不必要的財政不確定性,確保政府在制定財政政策時更加客觀、綜合地考慮各種因素。2、時間要素:跨期選擇與時間不一致跨期行為選擇與時間的不一致密切相關(guān)。行為個人的時間貼現(xiàn)率并非一成不變的,貼現(xiàn)率通常表現(xiàn)為隨時間遞減的趨勢。個體往往更傾向于作出具有短期利益但長期成本更大的行為選擇,而且個體可能會錯誤地預(yù)測未來偏好。財政行為的跨期選擇問題是財政運行綜合績效評價關(guān)注的重點方面。受跨期偏好的影響,政府財政行為決策可能更偏向于追求短期內(nèi)的政績或滿足短期需求,而忽視了中長期的社會效益。因此,時間要素的跨期選擇問題在財政運行綜合績效評價中具有重要的影響,涉及對短期和中長期效應(yīng)的平衡考量。此外,時間不一致性可能導(dǎo)致政府對未來財政行為預(yù)測時產(chǎn)生偏差,即可能會低估未來的長期成本,高估短期利益,從而影響財政行為決策的理性。因此,財政運行綜合績效評價需要引入中長期績效評估和預(yù)測審查,引導(dǎo)政府財政行為將中長期風(fēng)險和影響納入考量。3、合規(guī)要素:遵從問題與內(nèi)在動機形式和時間要素的考量是行為財政學(xué)研究框架中的理論分析層面。合規(guī)要素則屬于在此基礎(chǔ)上的實際應(yīng)用分析層面。重點考察了公民納稅合規(guī)性,即納稅人的稅收遵從問題,傳統(tǒng)的稅收遵從研究主要是從A-S(Allingham-Sandmo)模型出發(fā),認為稅收遵從行為是理性人在衡量逃稅的收益和成本之后作出的一個理性選擇,純粹出于私利的納稅人不會自愿為公共利益作出貢獻,需要通過懲罰性手段對逃稅行為進行約束。行為財政學(xué)理論認為,在這一標準的理性選擇模型之外,個體的遵從行為選擇還會受動機、意圖等多種因素的影響,納稅人會出于利他和互惠等內(nèi)在動機,放棄自身的一些潛在利益,選擇稅收遵從。但這種內(nèi)在動機發(fā)揮作用的前提是,政府行為符合公民利益且公民認為政府程序公平。因此,個體對政策的行為反應(yīng)可能取決于其如何看待政策目的。基于合規(guī)要素,財政運行綜合績效評價的核心主題應(yīng)該是如何理解財政行為決策主體的行為動機以及如何設(shè)計激發(fā)和強化積極的內(nèi)在心理動機,從而促進財政行為符合財政目標、防止財政行為偏離財政目標。因此,要從心理因素、社會規(guī)范等多個維度了解決策主體的心理和行為模式,以及對財政目標的認知和態(tài)度,并在此基礎(chǔ)上推動提升財政行為與財政目標的一致性。(二)財政運行綜合績效評價的理論分析1、心理賬戶理論與財政運行綜合績效評價指標心理賬戶(MentalAccounting)理論由查德·塞勒(RichardThaler)在1985年提出,該理論認為,對于個體而言,金錢是相互獨立且具有非替代性的。根據(jù)資金獲取所需的努力程度、資金存儲方式以及資金支出用途的不同,行為主體會將資金分類記賬,將資金劃入不同心理賬戶進行編碼和評估,并可能在不同賬戶之間進行轉(zhuǎn)移。具體于財政行為場景,不同來源、不同形式、不同用途的財政收入和財政資源也可能歸屬于地方政府不同的心理賬戶,影響地方政府的認知結(jié)果與行為動機,進而對財政行為決策產(chǎn)生影響。因此,在財政行為選擇問題中,財政資源的分配可能受到地方政府和官員心理賬戶的影響。按照財政資金的用途,財政支出可以分為以提供公共服務(wù)為主的公共性支出和以實現(xiàn)經(jīng)濟目標為主的投資性支出。一般來說,公共性支出影響地方公共產(chǎn)品供給,投資性支出是決定地方經(jīng)濟增長的重要動力,二者是地方財政支出的不同重點。但在實際財政運行過程中,地方政府可能在投資性支出方面更加積極,對公共性支出則可能會出現(xiàn)缺乏重視的問題。對比這兩類財政資金所屬的心理賬戶可以發(fā)現(xiàn),投資性支出收益可以在短期內(nèi)實現(xiàn)且可視性強,可能會被納入高邊際支出傾向的心理賬戶;而公共性支出往往回報周期長,可能會被納入邊際支出傾向較低的心理賬戶。因此,通過財政運行綜合績效評價指標權(quán)重干預(yù)政府心理賬戶邊際支出傾向,可以在一定程度上糾正心理賬戶所導(dǎo)致財政行為偏差。2、前景理論與財政運行綜合績效評價標準針對期望效用理論在解釋個體真實決策行為過程中的不足,心理學(xué)家丹尼爾·卡內(nèi)曼(DanielKahneman)1979年開創(chuàng)性地提出前景理論(ProspectTheory),將心理學(xué)中的參照點依賴和損失厭惡概念引入經(jīng)濟學(xué)。前景理論的核心是定義了S型的價值函數(shù)曲線,說明了風(fēng)險決策中的損失規(guī)避現(xiàn)象。該理論認為,個體本質(zhì)上是損失厭惡者,且在決策上存在參照點依賴偏好(Tversky&Kahneman,1991)。在參照點O以上,個體處于獲益情景,行為決策體現(xiàn)為凹的價值函數(shù),更加注重風(fēng)險規(guī)避,屬于風(fēng)險厭惡者;在參照點以下,個體屬于損失情景,行為決策體現(xiàn)為凸的價值函數(shù),更加關(guān)注如何規(guī)避既定的損失,并愿意承擔(dān)風(fēng)險,屬于風(fēng)險偏好者。即相對于為了獲得收益,個體更關(guān)心如何規(guī)避同等的“損失”。因此,個體的價值感知影響行動選擇,而價值感知則取決于個體實際情況與參照點的偏離程度。參照點提供了判斷的比較基準,參照點的選取將成為影響最終決策結(jié)果的關(guān)鍵因素。一般情況下,參照點的確定主要有三種來源:個體與他人的橫向?qū)Ρ?、個體與自己過去經(jīng)驗的縱向?qū)Ρ纫约罢邩藴省T谪斦袨閷嵺`中,財政運行綜合績效評價標準為財政行為選擇提供了一個重要的參照點。按照前景理論的基本內(nèi)涵,當財政運行績效低于參照點時,政府是問題的解決者,傾向于承擔(dān)更大的風(fēng)險也要解決問題,進而改善績效;而當財政運行績效高于期望時,政府是問題的回避者,即便是財政行為尚存在不足或者改善的空間,政府也會傾向于維持現(xiàn)狀,以避免冒險。因此,財政運行績效評價標準的設(shè)定能夠通過改變政府對風(fēng)險的偏好和感知,進而影響財政行為決策。3、認知偏差理論與財政運行綜合績效評價機制在傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論框架下,個人是追求最優(yōu)化的行為主體。但是越來越多的實驗和實際證據(jù)表明,個人的判斷和行為決策往往是偏離理性的。20世紀70年代初,AmosTversky和DanielKahneman引入了“認知偏見(cognitivebias)”,用以描述人們判斷和決策非完全理性的反應(yīng)模式。該理論認為,個體只有有限的時間、信息和認知能力來作出行為決策,受制于人的感知、記憶、思維等能力的局限性,個體在決策過程中往往由于沒有考慮到重要信息、信息處理偏誤或受到無關(guān)因素的影響,從而產(chǎn)生偏離理性規(guī)范的行為,甚至在同類型的問題中產(chǎn)生重復(fù)失誤或失敗。財政行為決策往往是由一系列復(fù)雜因素驅(qū)動形成的,尤其是面對不斷變化的社會經(jīng)濟環(huán)境以及信息時代背景下的大量信息數(shù)據(jù)資源,地方政府的財政行為決策不僅必須克服環(huán)境的復(fù)雜性因素,還需要克服其自身的認知局限及道德障礙。認知偏見系統(tǒng)地影響財政行為,而科學(xué)的財政運行綜合績效評價管理機制可以通過認知矯正和啟發(fā)式方法糾正財政行為的認知偏見。財政運行綜合績效評價結(jié)果反映的績效信息可以更好地預(yù)測財政行為將如何出現(xiàn)偏差,從而通過進一步機制設(shè)計影響財政行為決策。即通過積極影響認知偏見的方式,構(gòu)建可能緩和財政部門環(huán)境的復(fù)雜性、糾正財政行為主體認知局限的機制路徑,達到改善財政運行質(zhì)量的目標。因此,從實踐的角度來看,這種績效反饋機制一方面有助于厘清財政環(huán)境和因素如何以可預(yù)測的方式影響財政行為決策,另一方面還有助于基于這種認知偏見糾正,來影響地方財政行為的決策過程,從而推動財政行為朝著提高財政績效的方向發(fā)展。所以,在使用財政運行績效評價管理這一工具時,關(guān)注如何科學(xué)地進行績效評價的同時,更要關(guān)注產(chǎn)出的評價結(jié)果如何應(yīng)用到前期預(yù)警、同期控制和后期反饋等重要財政運行環(huán)節(jié),從而不斷推進財政績效結(jié)果持續(xù)改善。4、跨期選擇理論與財政運行綜合績效評價質(zhì)效防范和化解公共風(fēng)險是財政行為的基本功能,也是財政運行綜合績效評價效果的重要體現(xiàn)。這要求財政運行綜合績效評價應(yīng)立足長遠視角,將財政行為能夠在多大程度上預(yù)防中長期公共風(fēng)險納入績效評價范圍。行為經(jīng)濟學(xué)的跨期選擇理論認為,與理性決策者追求跨期效用最大化不同,跨期決策具有時間偏好不一致的特征,決策者在進行跨期選擇時會存在當期偏向問題,即行為主體在進行跨期選擇時存在“短視”,會過度重視即期收益、短期收益和短期目標,可能會較少考慮跨期收益、長期目標和長期后果??缙谶x擇問題是財政行為決策的重要組成部分。從這一視角來看,由于不完全理性因素的存在,財政行為決策滿足了短期目標,但可能損害長期收益。因此,如何幫助地方政府權(quán)衡短期最佳選擇與長期最優(yōu)方案,防范中長期財政風(fēng)險,是財政運行綜合績效評價管理需要考量的重要方面。財政行為可以被認為是在直接影響財政運行活動和長期影響財政運行活動之間分配的努力。在績效評價管理中引入跨期決策指標,有助于形成針對偏好動態(tài)不一致的防范機制,助推地方政府和官員從中長期的角度考慮財政行為選擇的成本和收益,將中期財政規(guī)劃中的跨期項目的效用納入考量,防范因時間改變而帶來的偏好反轉(zhuǎn),最大化績效評價管理效果。因此,財政運行綜合績效評價管理面臨的問題則是如何選擇績效指標,以最大限度減少跨期決策問題,激勵財政行為在短期和長期價值活動中合理分配,提升財政中長期風(fēng)險的應(yīng)對能力。四、我國地方政府財政運行綜合績效評價特征與行為缺失(一)我國地方政府財政運行綜合績效評價的特征2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》首次明確提出“財政運行綜合績效評價”,要求“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”??傮w來看,相對于已經(jīng)相對成熟的項目支出績效評價、專項資金績效評價,地方政府財政運行綜合績效評價具有明顯的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性特點,在評價主體、評價內(nèi)容、評價重點和評價應(yīng)用上具有其特殊性。1、評價主體:“自上而下”的財政部門內(nèi)部績效評價財政運行綜合績效評價是上級財政部門對下級財政部門開展的評價,包括省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個層面,是財政部門內(nèi)部“自上而下”、逐步深入基層財政的績效評價管理體系。在橫向上,體現(xiàn)為財政部門內(nèi)部績效評價。這有助于整個財政體系的高效運作和資源的合理配置?;诘胤截斦赡艽嬖谑杖氲臀贿\行、收支矛盾突出等情況,以及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、績效精細化管理的需要,上級財政部門對基層政府財政運行情況進行深入摸底,可以針對性地進行資源支持,從而實現(xiàn)更精細化的管理。在縱向上,體現(xiàn)為層層管理的協(xié)同關(guān)聯(lián)特征。評價主體的層級關(guān)系決定了上下級之間的協(xié)同管理,即上級部門對下級的評價不僅僅是為了考核,更是為了促進財政系統(tǒng)內(nèi)各級政府之間的合作與協(xié)調(diào)。這對于解決地方財政問題、推動基層經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用。通過強調(diào)績效評價、協(xié)同管理特征,有助于建立一個全面、協(xié)調(diào)、精細的財政管理體系,推動地方政府更好地履行財政職責(zé)。2、評價內(nèi)容:綜合性的全方位財政行為評價地方政府財政運行綜合績效評價的廣泛范圍確保了對一級政府全部財政活動和各個環(huán)節(jié)的全面審查,績效評價管理的系統(tǒng)性、綜合性、整體性更強。圍繞下級政府財政預(yù)算科學(xué)性、財政管理規(guī)范性、財力充足性、支出合理性以及發(fā)展可持續(xù)性進行客觀、公正的評判和分析。這樣一套綜合性的評價體系,體現(xiàn)了對財政管理的全局性把控,有助于政府更全面、深入地了解自身的財政運行狀況,及時發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)的政策措施,進一步提升各級政府財政保障能力,促進基層財力協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展,有助于更好地促進政府財政運行與發(fā)展的良性循環(huán)。3、評價重點:區(qū)域性的個性化財政行為績效評價評價指標與地方政府層級、地方經(jīng)濟發(fā)展水平、地方資源特征等要素“個性化”結(jié)合是財政運行綜合績效評價的重要特征。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排下,各地積極開展的試點一方面全面參考財政部制定的相關(guān)要求指引,涵蓋了財政基本履職考核,另一方面也結(jié)合了地方發(fā)展核心規(guī)劃,財政運行績效評價體系具有明顯的區(qū)域特征。例如,北京市圍繞保障能力、成本節(jié)約、運行成效、財源建設(shè)、規(guī)范管理,突出強調(diào)財政成本控制和管理閉環(huán);山東省針對“動能轉(zhuǎn)換”工作、威?!熬鲁鞘小苯ㄔO(shè)工作和葛家鎮(zhèn)“農(nóng)林水特色鎮(zhèn)”工作進行適當?shù)臋?quán)重調(diào)整和傾斜;江西省贛州市贛縣區(qū)綜合績效評價則重點考察財政投入在基本公共服務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)濟社會發(fā)展中的效果。4、評價應(yīng)用:反饋性的系統(tǒng)化財政行為績效評價地方政府財政運行綜合績效評價強調(diào)結(jié)果運用和績效評價反饋,將評價結(jié)果與財政政策調(diào)整、財政管理改善、轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤,促進地方政府財政效能持續(xù)提升,是財政運行綜合績效評價的重要目標。評價結(jié)果與具體的整改和調(diào)整舉措相結(jié)合,實現(xiàn)了績效評價與財政行為的有機銜接。通過對基層政府財政運行情況進行全面分析和評價,綜合考察基層財政運行的組織效能、產(chǎn)出質(zhì)量和可持續(xù)性,查找基層政府財政收入、財政支出、管理規(guī)范性等方面的問題,有利于推動基層政府不斷改善財政運行狀況,提升公共服務(wù)質(zhì)量,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展,對于優(yōu)化資源配置、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。(二)我國財政運行綜合績效評價中的行為缺失1、心理賬戶激勵不足,評價指標體系存在失衡作為財政運行綜合績效評價對象,地方政府同樣存在“不可替代”的心理賬戶,一個是指向公共服務(wù)的“公共”賬戶,另一個是指向經(jīng)濟發(fā)展的“投資”賬戶。財政運行績效評價是針對省以下地方政府的財政行為,而基層財政行為與群眾聯(lián)系更為密切,這就使得“公共”賬戶效益發(fā)揮更為重要。但是當前各地財政運行績效評價指標在一定程度上存在沿用上級政府評價指標的問題,或是存在不同層級政府共用同一套指標體系的問題。不同層次的政府在績效管理目標和要求上存在差異,現(xiàn)有的、較為完善的績效評價指標往往更側(cè)重財政管理的規(guī)范性和效率,可能不足以反映基層政府在緊密聯(lián)系群眾、直接服務(wù)社會公眾等方面的表現(xiàn)。因此,這種簡單的指標套用可能會導(dǎo)致單一反向激勵,對公共性心理賬戶引導(dǎo)和公共責(zé)任導(dǎo)向的缺失可能會消解基層政府的社會責(zé)任擔(dān)當意識。2、參照點管理意識薄弱,績效評價標準尚不健全績效標準是衡量財政行為的重要標尺,同時也為財政行為決策提供了重要的參照點。表面看來,財政運行綜合績效評價標準可以不斷激勵地方政府規(guī)范財政行為,提高財政質(zhì)量和效益。但是從參照依賴視角來看,財政運行綜合績效評價標準實際上是為地方政府設(shè)立的財政行為參照點,當政府財政績效處于標準之下時,地方政府處于“損失”情景,將愿意承擔(dān)更高的風(fēng)險主動作為,尋找提升財政績效的解決方案;超出績效標準以上,政府將處于“收益”情景,成為問題的回避者。因此,合理的財政運行綜合績效評價標準,不僅能夠提供財政績效信息,還需要最大程度地調(diào)動地方政府財政行為積極性,推動其主動作為。但是,目前我國財政運行綜合績效評價正處于起步階段,評價指標的目標值域尚未依據(jù)政策標準、行業(yè)標準、地區(qū)標準進行全面設(shè)定,大多指標還沒有合理的標桿值,很大程度上制約了績效評價作用的發(fā)揮。同時,部分已有指標值的時效性、科學(xué)性也缺乏充分評估,尤其是以歷史標準進行評分,很有可能因為標準過低而不足以調(diào)動地方政府的財政積極性。此外,若是評價標準設(shè)置過高,可能又不利于地方政府財政自信的形成,或是導(dǎo)致地方政府過度關(guān)注“數(shù)值”而非自身財政能力的實質(zhì)性提升。3、認知偏差修正有限,績效評價機制有待完善缺乏暢通的評價反饋機制,將制約財政運行績效評價矯正財政行為認知的功能發(fā)揮。以往項目支出績效評價、專項資金績效評價的經(jīng)驗都表明,“以評促管”“以評促建”是財政預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是同項目和部門整體績效評價相比,目前我國財政運行綜合績效評價結(jié)果運行的范圍和深度均有待進一步提升,現(xiàn)行財政運行績效評價結(jié)果對地方財政政策調(diào)整、財政預(yù)算安排以及財政運行改善的影響還不夠。主要體現(xiàn)為“評價+反饋”的績效評價管理完整機制尚未形成,評價結(jié)果往往未能及時反饋給政府部門,無法對財政行為進行及時調(diào)整和改進。此外,評價機制也缺乏獨立性和公正性,容易受到政府干預(yù)和利益影響,難以保證評價結(jié)果的應(yīng)用。因此,目前通過績效評價修正地方政府財政行為的作用發(fā)揮還不明顯,亟需以績效評價為核心,往前端延伸加強績效目標管理、往中間加強財政執(zhí)行過程監(jiān)控、往后端拓展加強結(jié)果運用和激勵約束。4、跨期決策導(dǎo)向較弱,中長期風(fēng)險防范受限在缺乏跨期決策引導(dǎo)的情況下,地方政府可能更偏向于短期的目標和績效,追求實現(xiàn)短期內(nèi)顯著的經(jīng)濟和財政成果,對未來的財政責(zé)任以及中長期內(nèi)可能產(chǎn)生的財政風(fēng)險的考量不足。目前,大部分地區(qū)的財政運行綜合績效評價對于中長期財政運行績效的考量只包含了可持續(xù)性指標,如財政供養(yǎng)能力、財政運行成本、政府債務(wù)率等,是對地方政府當前財政健康狀況的評估。但是有效的財政規(guī)劃應(yīng)該不僅僅是對當前情況的反映,還應(yīng)該具備前瞻性,能夠預(yù)見并應(yīng)對當前財政行為的中長期影響,以及未來可能發(fā)生的財政壓力和挑戰(zhàn),需要對于地方財政運行的前瞻性進行合理關(guān)切,尚未考察地方政府是否將中長期財政風(fēng)險因素納入工作規(guī)劃。五、行為財政視角下地方政府財政運行綜合績效評價的優(yōu)化路徑(一)關(guān)注評價指標結(jié)構(gòu)平衡,建立綜合性績效指標體系針對當前財政運行綜合績效指標可能存在的失衡問題,需要進一步從“心理賬戶”視角審視地方政府財政行為實際特征和績效評價指標,統(tǒng)籌建立符合地方政府財政運行要求的綜合性指標框架。一是匹配本地財政實際需求進行指標構(gòu)建,避免單一心理賬戶的滿足。將不同領(lǐng)域、不同階段、不同層次的指標進行聯(lián)系,并合理分配權(quán)重,促進地方政府“心理賬戶”平衡;二是進一步凸顯財政運行綜合績效評價對“公共性”支出的認可度。地方政府除了承

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