宏觀經(jīng)濟(jì)治理視角下的增值稅改革：目標(biāo)、問(wèn)題與路徑

增值稅是我國(guó)第一大稅種，2023增值稅幾乎覆蓋所有行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有廣泛影響。因此，增值稅改革不能僅從短期逆周期宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，更要站在國(guó)家治理的高度，從健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系和落實(shí)國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)的全局出發(fā)，系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)。這對(duì)增值稅影響和改革方向等還存在較多分歧，甚至出現(xiàn)截然相反的觀點(diǎn)。題。其一，的，但從中長(zhǎng)期看引發(fā)了宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、政府債務(wù)攀升及多檔稅率并存等問(wèn)題。二，有鑒于此，本文從宏觀經(jīng)濟(jì)治理的視角出發(fā)，探討增值稅改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、當(dāng)前制度設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題與改革的實(shí)施路徑。從宏觀經(jīng)濟(jì)治理視角討論增值稅改革問(wèn)題，具有三方面重要意義。其一，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系不僅要完善宏觀調(diào)控政策，而且要健全體制機(jī)制、提高政府治理能力，有助于推動(dòng)增值稅政策和制度的系統(tǒng)性完善。其二，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系不僅要著眼于短期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，還要立足于長(zhǎng)期國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)，有助于厘清增值稅改革的短期與中長(zhǎng)期目標(biāo)，準(zhǔn)確把握增值稅改革要解決的問(wèn)題。其三，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系不僅要完善局部制度設(shè)計(jì)，還要從宏觀經(jīng)濟(jì)治理全局思考制度的合理性與協(xié)調(diào)性，有助于跳出煩瑣的技術(shù)細(xì)節(jié)，從全局角度厘清增值稅改革方向，增強(qiáng)改革的針對(duì)性和有效性。一、宏觀經(jīng)濟(jì)治理視角下增值稅改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)宏觀經(jīng)濟(jì)治理基于傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控實(shí)踐，但又超越了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控范疇；宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系不僅包括一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策，而且包含系統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制（黃群慧等，202；劉偉，22其一，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控層面，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。一方面，短期內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于疫和財(cái)政不可持續(xù)，因此有必要維持增值稅當(dāng)前的財(cái)政汲取能力，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。面，預(yù)期管理在宏觀調(diào)控中的作用愈加凸顯。其二，國(guó)家治理層面，要為國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)落地提供制度支持和財(cái)力保障。重大戰(zhàn)略任務(wù)是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的根本指南（劉金全等，221。黨的十八屆三中全會(huì)提綜上所述，從宏觀經(jīng)濟(jì)治理的視角出發(fā)，增值稅改革要實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、穩(wěn)定預(yù)期、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一。（一）穩(wěn)定宏觀稅負(fù)穩(wěn)定宏觀稅負(fù)是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和各種外部沖擊、實(shí)施社會(huì)管理、落實(shí)各項(xiàng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)。統(tǒng)計(jì)年鑒（2024）數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)增值稅收入占我國(guó)稅收總收入的比重2017—2023年處在36～0（02229.12～17（2022第一，從增值稅的職能定位看，稅基廣闊和稅收中性意味著籌集財(cái)政收入是增值稅最重要的職能。一方面，增值稅應(yīng)稅范圍覆蓋大部分商品和服務(wù)，通過(guò)抵扣機(jī)制在各個(gè)交易環(huán)節(jié)普遍征收，稅基廣闊，籌集財(cái)政收入的成本相對(duì)較低。另一方面，抵扣機(jī)制要求增值稅的抵扣鏈條盡可能地完整，才能保持稅收中性，這使得增值稅調(diào)節(jié)職能較為有限。增值稅流轉(zhuǎn)稅和價(jià)外稅的特點(diǎn)使其稅負(fù)相對(duì)容易轉(zhuǎn)嫁，理論上是最為接近稅收中性的稅種，但稅收調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮有賴(lài)于各類(lèi)稅收優(yōu)惠或差異化稅收待遇，這將破壞增值稅抵扣鏈條，帶來(lái)資源配置扭曲。不少?lài)?guó)家采取免稅或在標(biāo)準(zhǔn)稅率之外設(shè)置低稅率的方式，對(duì)生活必需品、教育、醫(yī)療等商品或服務(wù)進(jìn)行稅收優(yōu)惠，但增值稅促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)際效果存在爭(zhēng)議。其一，增值稅具有累退性，主要是因?yàn)樵鲋刀惖亩惢亲罱K消費(fèi)，而由于邊際消費(fèi)傾向遞減，低收入群體的消費(fèi)支出占比要高于高收入群體，這一點(diǎn)很難通過(guò)對(duì)部分商品或服務(wù)實(shí)施低稅率或免稅政策改變。其二，從總量上看，由于高收入家庭的消費(fèi)支出規(guī)模通常大于低收入家庭，高收入家庭享受稅收優(yōu)惠的消費(fèi)總量也通常高于低收入家庭，從而可能加劇增值稅的累退性。其三，設(shè)置較多稅收優(yōu)惠或多檔稅率增加了稅制的復(fù)雜程度，提高了稅收征管成本。第二，從政策效果看，經(jīng)濟(jì)下行期繼續(xù)實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)的作用有限。（二）穩(wěn)定預(yù)期當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)亟需穩(wěn)定企業(yè)和居民預(yù)期，增強(qiáng)微觀主體信心。健全預(yù)期管理機(jī)制也是健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重點(diǎn)。預(yù)期是微觀主體對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)前景等的整體看法，通過(guò)建立更加穩(wěn)定和成熟的增值稅制度來(lái)改善居民和企業(yè)的預(yù)期，可以更好地鞏固經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)。（三）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展第一，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率。質(zhì)量發(fā)展的重要途徑（龔六堂等，20第二，重塑地方政府激勵(lì)，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。了地方政府面臨的激勵(lì)形式，而激勵(lì)形式影響了地方政府促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式（怡等，20（四）促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一增值稅是全國(guó)各地普遍征收的稅種，也是各地區(qū)重要的收入來(lái)源，其改革對(duì)促進(jìn)區(qū)域公平與行業(yè)公平、促進(jìn)商品要素資源自由流通、打破地區(qū)間交易壁壘從而加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)具有重要作用。第一，通過(guò)增值稅改革促進(jìn)區(qū)域間稅負(fù)公平、縮小區(qū)域間財(cái)力差距。政府間的增值稅收入劃分原則對(duì)地區(qū)間稅負(fù)公平具有重要影響。若以生產(chǎn)地原則劃分增值稅收入，可能導(dǎo)致兩個(gè)方面的問(wèn)題。一方面，增值稅收入主要?dú)w生產(chǎn)地所有，而稅收反映的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共成本，消費(fèi)地居民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品或服務(wù)一定程度上負(fù)擔(dān)了生產(chǎn)地發(fā)展的部分公共服務(wù)成本，造成了區(qū)域間稅負(fù)不公平；另一方面，從實(shí)際地區(qū)間稅負(fù)轉(zhuǎn)移情況看，以生產(chǎn)地原則劃分增值稅收入具有“親富”屬性，即增值稅收入傾向于從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向生產(chǎn)鏈較為集中的發(fā)達(dá)地區(qū)，加劇區(qū)域財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。若以消費(fèi)地原則劃分增值稅收入，將很大程度上緩解上述問(wèn)題。產(chǎn)生影響。一是二是202022月之交易壁壘，有利于市場(chǎng)統(tǒng)一。三是二、宏觀經(jīng)濟(jì)治理視角下現(xiàn)行增值稅制度存在的問(wèn)題（一）職能定位不清，承載了過(guò)多的政策目標(biāo)近年來(lái)增值稅稅負(fù)下降過(guò)快，宏觀稅負(fù)水平下降幅度的五成以上來(lái)自增值稅。2013GDP）14.4%20134.3GDP2013年的7.8下降至2023年的552.353.0。我國(guó)增值稅稅負(fù)與開(kāi)征了增值稅的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)相比，處于較2020P5.較ED6.7）低1.1（20全。（二）立法進(jìn)展相對(duì)緩慢，影響微觀主體預(yù)期期。2024816001996（52年當(dāng)前，有觀點(diǎn)認(rèn)為，一旦完成立法，繼續(xù)推行增值稅改革則需要通過(guò)修改增值稅法來(lái)實(shí)（三）稅收中性仍顯薄弱，扭曲了資源配置，降低了經(jīng)濟(jì)效率（022022將小規(guī)模納稅人排除在了抵扣鏈條之外。兩類(lèi)納稅人、兩種計(jì)稅方式的存在，造成了不同類(lèi)型的納稅人稅負(fù)不均衡和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)扭曲。小規(guī)模納稅人數(shù)量龐大，占全部增值稅納稅人的80～0（等，2012024較多檔稅率并存。（13%）9和62022174）的國(guó)家數(shù)量合計(jì)占比78.2%17.8%。額退稅，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的稅收負(fù)擔(dān)（楊斌等，2024包括兩種：一是現(xiàn)行《增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的僅適用于個(gè)人（和其他個(gè)人）營(yíng)改增過(guò)程中先后出臺(tái)了多項(xiàng)簡(jiǎn)易計(jì)稅政策以及差額征稅（后的差額作為計(jì)稅銷(xiāo)售額）部分服務(wù)未納入抵扣范圍。目前，貸款服務(wù)、未載明身份的國(guó)內(nèi)旅客運(yùn)輸服務(wù)、企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)發(fā)生的業(yè)務(wù)招待等服務(wù)不允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)了部分增值稅AB（M級(jí)（四和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)?、宏觀經(jīng)濟(jì)治理視角下的增值稅改革實(shí)施路徑同一改革舉措若能同時(shí)達(dá)到多重目標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先推出。但不同目標(biāo)所蘊(yùn)含的解決方式可能互相沖突，此時(shí)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)改革目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡和排序。（一）優(yōu)化增值稅職能定位，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)穩(wěn)定宏觀稅負(fù)要求未來(lái)改革中要進(jìn)一步強(qiáng)化增值稅的財(cái)政收入籌集職能，不宜再推出大規(guī)模的增值稅減稅政策。要更加重視穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，尤其要避免長(zhǎng)期減稅降費(fèi)實(shí)踐產(chǎn)生的思維定式，避免增值稅改革停滯不前。保持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)稅率不變。13%17415.9%13%OECD19.2%前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)不具備提高增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率的條件，但有必要維持標(biāo)準(zhǔn)稅率不變，以保持整體增值稅稅負(fù)穩(wěn)定。站在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，未來(lái)整體增值稅稅負(fù)只減不增已不（二）加快增值稅立法進(jìn)程，穩(wěn)定微觀主體預(yù)期加快推動(dòng)增值稅立法進(jìn)程，先以稅收立法確認(rèn)前期增值稅改革的成果，這對(duì)穩(wěn)定當(dāng)前微觀主體的預(yù)期具有更積極的作用。（三）增強(qiáng)增值稅稅收中性，提高資源配置效率不斷完善增值稅抵扣鏈條、增強(qiáng)增值稅中性可以實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)，也是黨的二十屆三中全會(huì)明確提出的增值稅改革重點(diǎn)方向。和納稅申報(bào)等（萬(wàn)瑩等，2021（宮廷等，209%6%（8%）174121動(dòng)等22業(yè)等行業(yè)退還存量增值稅留抵稅額。二是留抵稅額不再區(qū)分存量和增量，統(tǒng)一進(jìn)行無(wú)差別的期末留抵退稅。三是留抵退稅政策范圍。四是進(jìn)項(xiàng)稅額大于當(dāng)期銷(xiāo)項(xiàng)稅額，允