二胎政策政策議程分析

“單獨二胎”政策進入官方議程參照文獻：吳陽熙.多源流理論視閾下“單獨二胎”的政策議程分析[J].理論與現(xiàn)代化,(4):30-36.

吳陽熙.多源流理論視閾下“單獨二胎”的政策議程分析[J].理論與現(xiàn)代化,(4):30-36.1.政策的出臺及問題的提出11月15日《中共中央有關全面深化改革若干重大問題的決定》提出--堅持計劃生育的基本國策，啟動實行一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐漸調整完善生育政策，增進人口長期均衡發(fā)展。”備受社會關注的“單獨二胎”終于正式走上政策層面?！皢为毝ァ闭吆我猿雠_？其中，“單獨二胎”政策議程是怎樣構建的？推進“單獨二胎”進入政策議程的關鍵力量有哪些？從多源流模型的視角切入，對這一現(xiàn)象進行分析。二、多源流模型分析框架及其在中國的合用性源流理論認為，在政策系統(tǒng)中存在三種不一樣的源流：問題源流、政策源流和政治源流。所謂問題源流，指的是問題怎樣被確認與界定，焦點事件、系統(tǒng)性的指標、對既有項目運行的反饋等均有也許引起政府對某一種問題的關注。政策源流是專家提出政策方案和政策主張的過程。政治源流重要包括國民情緒的變化、民意的反常、選舉成果、政府或國會的變動、利益集團的壓力運動等。這三條源流之間是彼此獨立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運作都不依賴于其他的源流。多源流模型的運用前提是具有一定開放性和多樣性的政治系統(tǒng)，通過三十余年的經(jīng)濟與政治體制改革，中國的民主化程度有了較大的提高，尤其是新媒體的普及極大地活躍了公眾政策參與，使得當下中國的公共政策過程不再純粹是“精英主導”模式。政策過程已展現(xiàn)出相稱的開放性，這使得以多源流模型為理論基礎剖析中國政策過程具有一定的基礎。近年來國內已經(jīng)有的研究成果表明，多源流模型總體上在中國具有合用性。三、“單獨二胎”政策過程的多源流模型分析（一）“單獨二胎”政策過程的問題源流

問題源流是人們在政策活動中對客觀存在的、已經(jīng)被察覺到的社會公共問題的識別與理解的過程。社會公共問題不會天然地成為政策議題，重要指標、重大突發(fā)事件或既有政策的反饋等有助于將某些狀況選擇性地被界定為問題。在“單獨二胎”政策出臺，問題源流重要源于嚴格控制生育的人口政策全面的負面效應以及人口形勢的變化，重要是由存在問題、重要指標以及焦點事件構成。? 1.存在問題及數(shù)據(jù)指標

第一，老齡化問題凸顯。自上世紀70年代末中國實行計劃生育政策以來，中國人口生育率和死亡率水平同步下降，人口年齡構造由年輕型向成年型轉變。屆時65歲及以上老年人口達8838萬人，占總人口的7.0%，標志著中國正式進入老齡化社會。人口普查數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上人口為11883萬人，占總人口比重的8.87%，同步老年人撫養(yǎng)系數(shù)也已經(jīng)提高到11.9%。據(jù)聯(lián)合國估計和預測的數(shù)據(jù)，中國65歲及以上人口占總人口的比重為13.6%，2030年將提高到18.7%，2040年是26.8%，2050年則高達30.8%。中國老齡化問題凸顯及較快的發(fā)展速度受到計劃生育政策的強烈影響，將給中國經(jīng)濟發(fā)展及養(yǎng)老保障體制帶來沉重的承擔和嚴峻的挑戰(zhàn)。?第二，勞動力資源萎縮。中國國家記錄局數(shù)據(jù)顯示，截至12月底，中國在15至59歲之間的勞動年齡人口為93727萬人，較減少了345萬人。勞動年齡人口的下降標志著中國人口構造變化新趨勢的開端，并且這一趨勢在此后二十年中還將加速推進。預測表明，18-64歲勞動年齡人口從2030年9.1億迅速萎縮到2050年的7.3億，然后繼續(xù)加速萎縮到2080年的4.7億；2030年后平均每十年減少勞力0.9億，[6]如此之快的下降將導致勞力嚴重短缺，影響經(jīng)濟的發(fā)展。? 第三，人口性別比例失調。根據(jù)自然規(guī)律，男女出生的正常比值應當在103-107之間。歷次人口普查和1%人口抽樣調查資料的數(shù)據(jù)顯示，1981年我國的出生性別比為108.5，1986年上升為110.9，1989年到達111.3%，1995、、更分別高達115.6、116.9、119.9。據(jù)第六次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，總人口性別比為118.06。出生人口性別比例失調是嚴格計劃生育政策下的生育空間狹小與人們生育上強烈男性偏好雙重擠壓的成果。? 第四，獨生子女家庭構造存在潛在風險。根據(jù)中國的生命表和生育年齡分布，母親在40至65歲之間孩子夭亡的概率是1/100左右，這樣二胎家庭孩子都夭亡的概率就只有萬分之一。相對于二胎家庭，“一胎化”把這個比例提高了一百倍，到達1/100左右。計劃生育政策使得獨生子女家庭構導致為中國家庭構造的主流，客觀上加大了其潛在風險。有學者估計，目前中國的“失獨”家庭已逾百萬，引起了社會的普遍不安。? 2.焦點事件

問題一般并不是因這些指標而自明的，它們需要某些推進力來引起政府內部及其周圍人們的關注，這些推進力就是由焦點事件所提供的。焦點事件可以強化對某一問題的某種預先存在的知覺，使人們的注意力集中到一種已經(jīng)“被人們忘到腦勺后邊去了”的問題上。同步，焦點事件可以與其他的類似事件配合起來影響政策問題的界定。某類焦點事件多次緊挨著一起發(fā)生則也許會使人們意識到某一普遍問題的存在。嚴格控制的計劃生育政策一直飽受詬病，近年來，有關焦點事件一直層出不窮。楊支柱二胎抗爭之路”“陜西鎮(zhèn)坪強制流產(chǎn)事件”《一種計生委主任的失獨之痛》的報道及“張藝謀超生門事件”都暴露了計劃生育政策推行中基層政策執(zhí)行者簡樸粗暴的工作措施，社會撫養(yǎng)費去向成謎，以及選擇性執(zhí)行計劃生育政策的特權問題。（二）“單獨二胎”出臺過程中的政策源流：政策提議怎樣漂進與漂出當問題被識別并得到社會中一部分人的關注時，圍繞這個問題的處理就會產(chǎn)生許多政策提議，這些政策提議就形成了政策源流。從人員的構成狀況看，單獨二胎的政策共同體的構成人員重要是學者，有關的政策提議最早也是由學者發(fā)起的。從時間上看，有關“單獨二胎”的政策提議早在就被提出，卻到才進入政策議程，十年的時間里政策提議在政策制定系統(tǒng)中歷經(jīng)了漂進與漂出的過程。? 1.“單獨二胎”的政策方案的提出

4月，18位人口專家歷時兩年完畢了一份調研匯報《有關調整我國生育政策的提議》，上書國家計生委。提議先放開“單獨二胎”，然后再逐漸過渡到“全面二胎”。這是初次提出單獨二胎的政策提議，有關政策方案形成的提議如田雪原的“三種‘著陸’方案”、陳友華的分“四步走”、曾毅的“二胎軟著陸”、[13]桂世勛的“雙軌制”、翟振武的“三步走”等。雖然不一樣政策領域的政策共同體在人員構成與分布上體現(xiàn)出差異性，但政策共同體中的組員都會圍繞政策問題提出主張，但愿自己的政策提議能得到重視。2.政策方案的選擇歷程衛(wèi)計委啟動調整生育政策始于，人口專家（王豐、顧寶昌、翟振武等）、法學專家（湛中樂等）、經(jīng)濟學家（梁建章、茅于軾、許小年等）、政協(xié)委員（葉廷芳、李崴、王名、劉大鈞等）、人大代表（賀優(yōu)琳、陳佳貴等）不停通過上書國家計生委、黨中央、國務院、全國人大、中國共產(chǎn)黨第十八屆政治局常委，在“兩會”提交議案等方式來呼吁放開“單獨二胎”政策。在政策企業(yè)家的持續(xù)努力下，衛(wèi)計委啟動調整生育的政策，并在初的全國人口計生工作會議上獲得了突破，國家人口計生委下發(fā)的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思緒（征求意見稿）》提到要穩(wěn)妥開展實行“夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子”的政策試點工作，這一方案曾得到原國家人口計生委重要領導的支持，在底通過修改微調后曾提交國務院。但之后一直沒有進展，“單獨二胎”漂出了決策者的視野?！皢为毝ァ闭叩尼j釀靠近成熟，國家人口計生委主任工作會議通過新的“單獨二胎”方案并上報國務院，然而政府內外都出現(xiàn)了反對放寬人口政策的聲音，如中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應當推行更為嚴厲的“獨生子女政策”；政府機構中的反對者緊張生育政策放寬會導致人口忽然增長，導致較為嚴重的社會問題。“單獨二胎”政策還遭到了幾種省份省委書記的反對。反對聲音一度占上風，加上之后計生系統(tǒng)重要人事的持續(xù)變更，以及十八大召開和隨即的國務院政府機構改革眾多原因，致使“單獨二胎”政策被擱置下來，“單獨二胎”又一次漂出。眾多學者再次施壓，但由于某些政府部門和學界一部分人的反對，生育政策的完善再次停滯不前。兩會上，許多代表委員再次提議分省放開二胎，并最終在十八屆三中全會上迎來了“單獨二胎”政策的出臺。3.政策方案的選擇原則政策方案的選擇歷程展現(xiàn)出“思想在政策源流中到處漂浮的畫面”，思想并不是簡樸漂浮，政策思想幸存的原則――技術可行性、價值可接受性、可承受的費用、預期的公眾默認以及在決策者中被接受的合理機會等原則極為相似，“假如一項政策提議一開始不能滿足這其中一種或更多種檢查原則的話，則它也許需要重新確定或者與別的東西結合起來，然后再漂浮。一項幸存下來的政策提議一般都可以滿足這些原則”。在“單獨二胎”的政策過程中，技術可行性和價值判斷的共識是政策出臺的衡量原則。技術可行性建立在對政策方案謹慎的調研和科學測算上，包括對生育成本、生育意愿、生育率、人口總量和構造、人口變動趨勢、以及政策試點成果的判斷和測算。不過僅在技術上具有可行性是不夠的，隱藏在技術可行性背后對政策出臺起著關鍵原因的是價值的可接受性。價值判斷的共識表目前生育政策的合適與適度，不能長期從宏觀人口控制出發(fā)就決定微觀生育政策的選擇，要考慮到對家庭發(fā)展的長期影響；另一方面是對人的權利與尊嚴的保護，容許人們在生育上有一定的選擇自由；再次是社會公平，生育政策不能在生育權利上制造不公平。（三）政治源流：政治環(huán)境有何變化政治源流是政策議程中的重要構成部分，由諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉成果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等原因構成?！皢为毝ァ闭咦h程的政治源流重要由國民情緒和管理權限劃分構成。1.國民情緒

金登專家認為“在一種國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思索，這種國民情緒以明顯的方式常常發(fā)生變化，并且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響”。國民情緒可以被視作一種較為普遍的價值取向與利益訴求，一般是以公眾輿論的形式體現(xiàn)出來。強大的公眾輿論會對政府公共決策外部形成強大的壓力群體，迫使政府不停地關注輿論和民情，尋找處理問題的新途徑。實際上，有關中國的生育政策與否應當松動一直是媒體和民眾關注的焦點話題，已經(jīng)持續(xù)了很長時間，適度放開二胎政策是諸多民眾的呼聲。3月8日，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室記錄數(shù)據(jù)顯示，“二胎放開”排在兩會話題熱榜第二位，紀寶成“調整獨生子女政策已經(jīng)刻不容緩”成為兩會代表話題熱榜的第一名。1月15日，國家人口和計劃生育委員會主任王俠在工作會議上“必須長期堅持計劃生育基本國策不動搖的言論”引起的公眾關注度也迫近“爆表”，記錄顯示，21萬網(wǎng)友參與討論和超過2.5萬條網(wǎng)友評論。8月媒體“單獨二胎”政策有望近期重啟的報道引起廣泛關注。而10月底，“衛(wèi)計委否認全面放開單獨二胎”的消息再次推進有關輿情熱度迅速升溫?！皢为毝ァ庇嘘P話題一直是媒體和公眾比較關注的熱點話題。? 2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

我國執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，因此黨的意識形態(tài)對公共政策影響是關鍵性的甚至是決定性的。無論是黨的“三個代表”重要思想還是“科學發(fā)展觀”、“友好社會”、“中國夢”都力圖通過建立以人為本、可持續(xù)發(fā)展的社會，使得大多數(shù)人可以分享改革發(fā)展帶來的成果。這種執(zhí)政理念必然規(guī)定在此后的政策制定過程中更重視社會公平、重視維護弱勢群體的利益和遵照法治原則。過去數(shù)年間，社會各界一直在呼吁中央政府反思調整這項政策，而中央政府俯聽民情，在政策表述上已經(jīng)有了明顯變化，預示未來政策的調整方向。“單獨二胎”的出臺，并不是政府向群眾“想多生孩子”的意愿妥協(xié)，而是秉持以人為本的理念采用的政策措施，反應了我國在調整人口構造上的努力和與時俱進。? 3.管理權限的變更：政策調整的主導職能的歸屬調整

3月，國務院進行新一輪政府機構改革，國家人口計生委與衛(wèi)生部合并成立國家衛(wèi)計委。新華社授權公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，有“將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責劃入國家發(fā)展和改革委員會”的表述。在國務院辦公廳公布的國家衛(wèi)計委“三定”方案中，明確“負責完善生育政策”屬于衛(wèi)計委的重要職能之一。中國人口學者何亞福表達：“在部門重組之后，計劃生育部門的權力會被減弱，它將不再有制定政策的能力，在中國人口戰(zhàn)略上的發(fā)言權也會減少”--透露出政府進行計劃生育調整的信號和契機。? （四）三源流耦合的實現(xiàn)

從以上分析來看，問題、政策和政治三大源流都發(fā)生了明顯變化，然而三流并不會自動實現(xiàn)匯合，匯合的實現(xiàn)還需要合適的時機和政策行動者的推進。? 1.政策窗口的啟動：十八屆三中全會

金登認為在關鍵的時間點，問題源流、政策源流和政治源流匯合在一起，問題就會被提上議事日程，這樣的關鍵時間點就是政策之窗。政策之窗之因此啟動是由于緊迫的問題或政治源流中的重大事件，于是就有了問題之窗和政治之窗的區(qū)別。問題之窗不可預測，例如地震等突發(fā)事件等；政治之窗大部分可以預測，例如年度預算安排、常規(guī)例會等。十八屆三中全會政治之窗的啟動實現(xiàn)了“單獨二胎”政策議程問題源流、政策源流和政治源流的匯合。從1978年