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《規(guī)定》認(rèn)定行政協(xié)議時(shí)存在的不足分析綜述(一)存在擴(kuò)張行政協(xié)議范圍的可能性行政協(xié)議作為行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目的而與行政相對(duì)人就特定事項(xiàng)達(dá)成一致的其目的在于履行公共管理,維持公共秩序的協(xié)議。但鑒于何為公益,對(duì)于公共利益的內(nèi)涵和外延在實(shí)務(wù)和理論上并沒(méi)有達(dá)成一致的認(rèn)識(shí),因此最高人民法院對(duì)行政協(xié)議的新規(guī)定中第一條對(duì)于行政協(xié)議的定義實(shí)際上隱含著如若行政協(xié)議被不當(dāng)?shù)倪m用那么將會(huì)導(dǎo)致其范圍擴(kuò)大的潛在可能因素。眾所周知,近代以來(lái)行政權(quán)具有膨脹的傾向,這將進(jìn)一步導(dǎo)致行政協(xié)議適用范圍的斷擴(kuò)大,將行政主體通過(guò)其它行政行為來(lái)進(jìn)行完成的目標(biāo)通過(guò)行政協(xié)議來(lái)替代,從而降低行政主體自身的法律風(fēng)險(xiǎn),加重相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)負(fù)擔(dān)。尤其是行政主體在行政協(xié)議中具有諸多優(yōu)先權(quán)利,行政相對(duì)人實(shí)質(zhì)上處于不平等地位,反而不利于行政管理和提供公共服務(wù)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(二)無(wú)名行政協(xié)議的規(guī)定可能引發(fā)與民事訴訟相混淆行政協(xié)議同時(shí)根據(jù)其自身的性質(zhì)而具有行政性與協(xié)議性兩種不同的屬性,在訴訟過(guò)程中,法官需要先對(duì)一個(gè)合同是否屬于行政協(xié)議進(jìn)行判斷,我國(guó)《行政訴訟法》已經(jīng)選擇了將行政協(xié)議的糾紛納入行政訴訟的救濟(jì)范疇而非民事訴訟,最高人民法院新《規(guī)定》中的典型的行政協(xié)議自然被《民法典》強(qiáng)行性規(guī)定適用規(guī)則予以排除,但是對(duì)于無(wú)名協(xié)議,即兜底性條款所覆蓋的行政協(xié)議而言則存在較大的模糊空間。雖然最高人民法院對(duì)行政協(xié)議的含義進(jìn)行了界定,但是其含義概念中的解析會(huì)不可避免的涉及到行政協(xié)議的多重特征,反而使行政協(xié)議的認(rèn)定失去了一定的可實(shí)踐性。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),行政協(xié)議訴訟的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)以其行政法中關(guān)于行政協(xié)議的規(guī)定為基準(zhǔn),即是否引起公法上法律關(guān)系的變動(dòng)。[[]韓錦霞.行政協(xié)議行為司法審查研究.西南政法大學(xué),2019.]如果能夠引起公法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變動(dòng),那么相關(guān)的協(xié)議糾紛則會(huì)被納入行政訴訟的受案范圍。[]韓錦霞.行政協(xié)議行為司法審查研究.西南政法大學(xué),2019.(三)部分典型行政協(xié)議的認(rèn)定存在爭(zhēng)議在社會(huì)生活實(shí)踐中,存在著多種多樣,以合同的形式為外形的契約。最為典型和常見(jiàn)的便是我們的民事合同。但隨著社會(huì)的進(jìn)步,行政協(xié)議乃至于公私交融的其他合同都在我們的社會(huì)生活中出現(xiàn)過(guò)。但是行政協(xié)議的判決如前文所述首先需要做的就是將行政協(xié)議從諸多的合同中區(qū)分開來(lái),其次是否所有的行政協(xié)議都需要納入人民法院行政訴訟的管轄同樣存在爭(zhēng)議。行政訴訟受案范圍將直接關(guān)系著司法資源的效用發(fā)揮和相對(duì)人的權(quán)益保障。行政協(xié)議的認(rèn)定識(shí)別方式是其在實(shí)踐上區(qū)別于民事合同的的方式,也決定著行政協(xié)議不同的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和渠道。[[]韓錦霞.行政協(xié)議行為司法審查研究.西南政法大學(xué),2019.]行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)從邏輯上而言仍然應(yīng)當(dāng)回歸到服務(wù)于程序中的訴訟問(wèn)題上來(lái),新《規(guī)定》第2條例舉了部分典型的行政協(xié)議同時(shí)還使用兜底性條款規(guī)定從而保持行政協(xié)議的范圍的開放性。因此,行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),從實(shí)用主義的角度而言需要與行政訴訟制度進(jìn)行一個(gè)良好的對(duì)接。對(duì)于目前我國(guó)行政訴訟而言一個(gè)重要的問(wèn)題是如何將行政訴訟的受案范圍適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展至行政協(xié)議,在實(shí)踐中能否納入行政訴訟的受案范圍是對(duì)一項(xiàng)糾紛是否能夠適用行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的先決條件。[]韓錦霞.行政協(xié)議行為司法審查研究.西南政法大學(xué),2019.在基于特別權(quán)力關(guān)系理論排除行政主體之間所訂立的協(xié)議的背景中,根據(jù)行政協(xié)議的內(nèi)容可以將行政協(xié)議分為作為行政替代手段的協(xié)議和國(guó)家作為公共財(cái)產(chǎn)所有者與管理者所簽訂的協(xié)議。[[]何海波.行政訴訟法.北京:法律出版社.2016:37]在行政主體的裁量范圍內(nèi),行政主體一定程度上選擇用行政協(xié)議替代傳統(tǒng)的單方行政行為,這樣采用行政協(xié)議的方式可以相互消除不確定性,特別是在涉及提供公共服務(wù)時(shí),行政主體通過(guò)與相對(duì)人的行政協(xié)議由相對(duì)人具體提供服務(wù)內(nèi)容,行政主體進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)的合同越來(lái)越多的進(jìn)入我們的視野。例如財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體,公共服務(wù)的內(nèi)容、績(jī)效管理和監(jiān)督都作出了規(guī)定;《公路安全保護(hù)條例》第37條中規(guī)定了對(duì)于貨車超過(guò)一定限度從事運(yùn)輸業(yè)務(wù)時(shí)可以與相應(yīng)的管理管理機(jī)構(gòu)達(dá)成相關(guān)的加固協(xié)議。不難看出,這類行政協(xié)議通過(guò)有效的回應(yīng)了行政發(fā)展過(guò)程中相對(duì)人的地位不再是簡(jiǎn)單的服從和被服從的關(guān)系,而是一定程度上參與了行政的過(guò)程之中,同時(shí)在行政事務(wù)不斷增多,行政權(quán)向社會(huì)群體進(jìn)行擴(kuò)散的背景之下更有利于建設(shè)有限政府和服務(wù)型政府。在行政訴訟中,這種以相對(duì)人替代為部分行政行為的行政協(xié)議納入行政訴訟作為一種合同糾紛幾乎不存在受案范圍的問(wèn)題,但是,對(duì)于此種行政協(xié)議,需要顧及考慮的是,行政主體對(duì)行政協(xié)議的濫用,將本應(yīng)當(dāng)由行政主體親自履行職責(zé)交由行政相對(duì)人以行政協(xié)議的方式去履行,從而將行政協(xié)議與其它行政行為相混淆,這種情形下,因?yàn)樾姓f(xié)議意思自由的受限制、行政優(yōu)益權(quán)對(duì)行政協(xié)議的變更、解除等,使相對(duì)人的合法權(quán)益很難得到充分的保護(hù),因此,對(duì)于行政協(xié)議的具體內(nèi)容所涉及的事項(xiàng)需要進(jìn)行一定的限制和規(guī)制,防止行政協(xié)議行為的濫用。[]何海波.行政訴訟法.北京:法律出版社.2016:37對(duì)于國(guó)家作為公共財(cái)產(chǎn)所有者與管理者所簽訂的協(xié)議,如最高人民法院發(fā)布的新《規(guī)定》第2條所例舉的礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等。主要是由《礦產(chǎn)資源法》的調(diào)整尤其是對(duì)探礦權(quán),采礦權(quán)的有償取得,往往是采用行政協(xié)議的方式來(lái)進(jìn)行管理。國(guó)家出讓新設(shè)探礦權(quán),采礦權(quán)可以采用行政協(xié)議的方式進(jìn)行管理。而對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同從現(xiàn)行的法律規(guī)范來(lái)看的話,對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的法律法規(guī)廣泛存在于私法領(lǐng)域和公法領(lǐng)域,比如《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》及《民法典》物權(quán)編都對(duì)此有所涉及。因此在實(shí)務(wù)中國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同究竟是屬于民事訴訟管轄亦或是行政訴訟進(jìn)行管轄存在著廣泛的爭(zhēng)議。最高人民法院行政庭法官梁鳳云認(rèn)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)納入到行政訴訟受案范圍。因
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