電子政務教程（第三版）課件 第9章 電子政務法制建設；第10章 政府流程的設計與優(yōu)化

第9章

電子政務法制建設電子政務法律法規(guī)政策的基本概念國際電子政務法制建設的經驗我國在電子政務法制建設方面的成果及存在的問題我國電子政務法制體系的建設9.1電子政務法制概述電子政務法制是一個包含多個層次內容的復合概念，包括與電子政務建設有關的法律、法規(guī)和政策。電子政務法律法規(guī)政策是電子政務發(fā)展的基本動力，也是一個國家或地區(qū)依法管理和規(guī)范電子政務發(fā)展的具體依據(jù)。9.1.1法律、法規(guī)、政策和標準法律是指由立法機關制定、國家政權保證執(zhí)行的行為準則。一般來說，一個國家的法律具有如下的層次：憲法、基本法律和一般法律。法規(guī)是指由國務院、地方人大及其常委會、民族自治機關和經濟特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件。我國的法律體系中包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章三種。標準是對重復性事務和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定。為在一定的范圍內獲得最佳秩序，對活動或其結果規(guī)定共同的和重復使用的規(guī)則、導則或特性的文件。該文件經協(xié)商一致制定并經一個公認機構的批準。標準化是指為在一定的范圍內獲得最佳秩序，對實際的或潛在的問題制定共同的和重復使用的規(guī)則的活動。9.1.2電子政務法律體系框架電子政務法律法規(guī)是以行政法規(guī)為基礎的跨部門的領域，包括如下三個層次的法律法規(guī)。首先是實施電子政務的基礎性法律法規(guī)，主要是與政府一般信息行為有關的法律法規(guī)，用來規(guī)范電子政務實施主體及實施行為的程序。其中，最重要的是信息公開和信息資源開發(fā)方面的。此外，還有實施電子政務的核心性法律法規(guī)，主要是直接規(guī)范電子政務活動的法律法規(guī)。最后，還有涉及電子政務具體運作的法律法規(guī)，主要涉及電子簽名、網(wǎng)上采購、網(wǎng)上申報等活動。9.1.3電子政務立法的重要性首先，信息技術尤其是網(wǎng)絡技術的普及給人類社會帶來了深刻的社會變革，各國的信息化建設有了不同程度的進展，與此同時，信息社會也面臨著網(wǎng)絡安全、信息安全、個人隱私、國家安全等方面的新問題，這些問題給電子政務的發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。另外，依法行政是現(xiàn)代行政法的核心與首要原則。電子政務比其他信息化領域更加依賴于優(yōu)化的法制環(huán)境。9.2國際電子政務法制建設概況電子政務是首先在歐、美、日等發(fā)達國家和地區(qū)發(fā)展起來的。這些國家和地區(qū)從20世紀90年代開始著手建立電子政務法律法規(guī)體系，它們大多具有良好的法治傳統(tǒng)，對相應的法制建設給予高度關注，注重完善電子政務發(fā)展所需要的法治環(huán)境，促進電子政務的順利發(fā)展，形成了若干工作重點和工作經驗，具有較強的示范意義。9.2.1美國美國是世界上電子政務建設最為發(fā)達的國家，連續(xù)幾年在聯(lián)合國的電子政府準備度排名中位居第一位。同時，美國又是一個法治高度發(fā)達的國家，美國電子政務的快速發(fā)展與其強調法律法規(guī)的責任的傳統(tǒng)不可分割。1993年，新組建的克林頓政府提出了美國信息高速公路計劃(NII)，開展了“重塑政府”的運動，旨在把官僚行政型政府轉變?yōu)楦咝?、?jié)約、以任務和公民為導向的政府。2009年，奧巴馬總統(tǒng)就任后，提出電子政務應當圍繞“開放政府”的戰(zhàn)略規(guī)劃開展建設。9.2.1美國隨著電子政務建設的不斷推進，相關的法律法規(guī)政策及規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，美國的電子政務法律體系不斷豐富和完善。綜觀這些法律法規(guī)，除了基礎性的法律法規(guī)，還有促進信息化發(fā)展和維護計算機與網(wǎng)絡安全、競爭力等的，加快政府信息公開和保護私人權益的，加強知識產權保護和IT創(chuàng)新的，推動與電子政務相適應的政府管理機制創(chuàng)新的，與電子商務有關的各種法律法規(guī)。此外，美國還制定了大量的與電子商務有關的法律法規(guī)，這些政策也與電子政務活動有著千絲萬縷的聯(lián)系，為規(guī)范電子商務活動和完善電子政務應用環(huán)境發(fā)揮了有力的保障作用。9.2.2歐盟歐盟在2000年4月的里斯本會議上提出了“電子歐洲”的口號。歐盟制定了信息社會行動綱領，各成員國也分別制定了本國的信息社會行動計劃和電子政務規(guī)劃。由于受到歐盟成員國政府管理體制和科技水平的差異的制約，在歐盟層面推動電子政務法律法規(guī)面臨著許多障礙。對比歐盟各成員國與電子政務有關的立法覆蓋范圍的情況，可以看到各國的明顯差別，尤其在電子政務專項立法和政府信息復用方面有更為顯著的差異。但是，各成員國為著共同的目標和一致的利益開展合作協(xié)作，不斷推動電子政務法律法規(guī)的發(fā)展。在歐盟范圍內，許多關于電子政務的政策性文件、規(guī)范性文件已陸續(xù)出臺。其中2004年制定的Decision2004/387/EC具有重要的意義。與美國相比，歐盟的電子政務法律法規(guī)具有注重歐盟整體推進的特點。利用歐盟一體化的優(yōu)勢，協(xié)調各國的步伐，為信息化與貿易、交流等創(chuàng)造無障礙的法治環(huán)境。根據(jù)法律法規(guī)的性質和重點調整對象的不同，可以把歐盟電子政務法律法規(guī)分為五類：政策性文件、規(guī)范性文件、規(guī)劃及行動計劃、為規(guī)范和指導各國信息化發(fā)展的“指令”、促進本國信息化發(fā)展的法律規(guī)范體系。9.2.3亞洲在亞洲，日本、新加坡、韓國的電子政務的建設也取得了令人矚目的進步。日本的電子政務可以追溯到1993年10月制定的《行政信息化推進基本計劃》，其目標是在國家行政機關搭建基礎信息環(huán)境。2000年3月，電子政務工程啟動。2000年11月，日本政府公布了《日本國家信息技術戰(zhàn)略(草案)》，提出了在五年內把日本建設為世界上IT最先進的國家的目標。在多年的電子政務建設中，日本出臺了大約30多項電子政務相關法律法規(guī)，其中最重要的是《IT基本法》(2000)、《E-Japan戰(zhàn)略》(2001)、《IT新改革戰(zhàn)略》(2006)。新加坡是全世界最早推行政務信息化的國家之一，其電子政務建設也為其他國家所借鑒。早在1980年，新加坡就提出了全國計算機化計劃，1986年實行國家IT計劃，并一直保持著快速的步伐。1989年開始建設科技島，1992年提出IT2000計劃，明確了建設智能島的目標，實施網(wǎng)絡化計劃，并于2000年和2003年分別出臺了“資訊通信21藍圖”和“全聯(lián)新加坡計劃”，確定了實現(xiàn)全面的政府服務電子化的目標。為配合這些計劃的實施，新加坡出臺了一系列與電子政務密切相關的法律法規(guī)，如《政府采購法案》《濫用計算機法》《電子政務行動計劃》《新加坡當局電信法》《網(wǎng)絡行為法》《全面電子商務法》《信息安全指南》《電子認證安全指南》《電子交易法》《知識產權綜合法案》《網(wǎng)絡內容指導原則》和《反垃圾郵件法》等。在韓國，早在1987年，政府就選擇行政、金融、教育研究、國防、公安五大領域重點推進政務信息化。2001年1月，政府與民間企業(yè)和團體聯(lián)合成立了“電子政府特別委員會”，共同制定和推進有關電子政府建設的計劃。2001年2月，韓國國會討論通過了《關于實現(xiàn)電子政府和促進行政業(yè)務電子化的法律》，該法于同年7月正式實施。此后，陸續(xù)出臺了《電子商務用戶保護法》和《電子商務用戶保護指南》，以提高市場可靠性和維護市場秩序，保護在線交易用戶的基本權益。近年來韓國頒布的相關法規(guī)還有《網(wǎng)絡信息服務業(yè)促進法》《信息、通信網(wǎng)絡、信息安全促進法》《計算機程序保護法》《電子單證法》《電子化學習產業(yè)促進法》《關于建立信息系統(tǒng)安全與保護個人信息隱私的條例》《縮小數(shù)字鴻溝條例》《保護主要信息基礎設施條例》《關于推進行政部門的信息化以實現(xiàn)電子政府的條例》等。9.2.4小結分析各國的電子政務立法方法，可以歸納為以下幾種：制定專門的電子政府法，制定與電子政府尤其政務管理創(chuàng)新相關的法律法規(guī)，制定或修改行政程序法，制定或修改其他法律，使用其他政策工具等。綜觀在電子政務法制建設方面比較先進的國家，其普遍重視法律的作用，具有悠久的法治傳統(tǒng)和治理結構，并通過大量的立法與修法活動為電子政府的發(fā)展提供法律保障。我們歸納出在電子政務法制建設和發(fā)展趨勢方面的若干經驗與啟示。加強立法觀念，培育法治環(huán)境，為電子政務發(fā)展提供良好的法治基礎。加強統(tǒng)籌規(guī)劃，頒布綱領性法律，促進電子政務法律體系逐步成熟。完善立法體系。從技術立法轉向政務立法，推動政府管理創(chuàng)新，關注個人隱私和保護個人權益。9.3我國電子政務法制建設的進展盡管我國在法制基礎方面略顯薄弱，但電子政務法制建設工作已經引起了中央和各級政府的高度重視。2002年，《關于我國電子政務建設的指導意見》(中辦發(fā)〔2002〕17號)提出加快推進電子政務法制建設的要求，強調“適時提出比較成熟的立法建議，推動相關配套法律法規(guī)的制定和完善”。目前我國已經出臺了百余部與電子政務相關的法規(guī)政策、行動計劃和意見，電子政務法規(guī)政策初具規(guī)模。9.3.1現(xiàn)有法律法規(guī)根據(jù)電子政務在我國的不同發(fā)展階段，可相應地對法制建設過程進行劃分。20世紀80年代末，我國進入國家信息化政策法規(guī)建設的初始階段，從90年代末開始制定和實施電子商務政策法規(guī)，進入21世紀，以2001年8月國務院信息化工作辦公室的成立為標志，開始制定和實施我國電子政務法律法規(guī)。我國在信息化、計算機、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領域的法律法規(guī)已經初具規(guī)模，相關法律法規(guī)已經覆蓋信息基礎建設、計算機和網(wǎng)絡安全等多個方面，并在網(wǎng)絡服務和信息服務領域建立了較為完備的管理體系。近年來，我國在信息資源的共享與開發(fā)利用、政府信息公開、電子簽名、社會信息化、電子商務等領域加大了投入。信息公開大環(huán)境下的個人信息保護也得到了重視?？v觀我國電子政務立法的各個發(fā)展階段，可以發(fā)現(xiàn)電子政務法律法規(guī)的位階有所提升。隨著我國電子政務建設的不斷深化，電子政務相關法規(guī)主要是由國務院及其部委、地方人大和政府提出，旨在用較高位階的立法保障電子政務的發(fā)展。但我國電子政務的立法仍呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，這種不平衡表現(xiàn)在，在信息化、計算機、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領域，相關法律法規(guī)已經初具規(guī)模，而在政府信息公開、信息共享、公民隱私保護等方面，盡管已經制定了法律或者中央文件，但在部門規(guī)章或地方法規(guī)層面上仍有待完善。9.3.2發(fā)展路徑電子政務這種分散啟動的特點決定了不可能一開始就會有相應的系統(tǒng)立法跟進，在這里，再一次印證了立法是落后于技術發(fā)展與制度演進的規(guī)律。綜觀率先發(fā)展電子政務的國家和地區(qū)，大多是由不同級別的政府部門為應對社會與政策的變化而啟動的，這是一種自發(fā)的過程，并不是來自自上而下的推動，可以認為是一種分散式立法。從制度變革的路徑來看，電子政務的初級階段體現(xiàn)了典型的誘致性制度變遷——靈活運用各種政策工具，針對具體問題制定相關法律，或對其他法律進行調整和修改，等等。對于信息化后發(fā)展的國家而言，完全沒有必要從頭重復先發(fā)展國家、地區(qū)的自發(fā)過程，可以借鑒信息化先發(fā)國家和地區(qū)的經驗，直接采用強制性制度變遷的方式，引入有效率的經濟組織和交易制度，以信息化帶動工業(yè)化，以政府改革帶動社會進步，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。9.3.3存在的問題立法環(huán)境不完善法律體系不完備法規(guī)缺失執(zhí)法困難9.4國電子政務法制建設中亟待解決的重要問題9.4.1宗旨和原則電子政務立法的宗旨是推動政府信息公開、提高政務辦公效率。原則以用戶為中心突出重點、層層推進立足現(xiàn)實需求，保持前瞻性9.4.2體系構建構建電子政務法律體系，應當從如下幾個方面入手，并保證各類法律之間相互支撐，實現(xiàn)協(xié)調和統(tǒng)一。制定以信息公開及隱私保護為核心的信息法。建成標準統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的政務信息網(wǎng)絡平臺，逐步實現(xiàn)同級和上下級政府機構之間的信息交換和信息共享。健全信息安全保護的法律。建立電子政務的監(jiān)督與保障機制。9.4.3具體立法方面的思考關于網(wǎng)絡信息安全關于個人信息和隱私保護關于政府信息公開本章小結本章討論了電子政務法制建設問題。從電子政務法律法規(guī)政策的基本概念入手，介紹了國際上各主要國家和地區(qū)的電子政務法制建設概況，總結了其經驗和啟示。結合我國電子政務法制建設實踐，指出了我國在電子政務立法方面的成果和存在的問題，進而對我國電子政務法制建設問題提出了若干設想。電子政務法律體系

分散式立法

政府信息公開個人信息保護

隱私權子電政務發(fā)達國家的電子政務法制建設有哪些趨勢？我國在電子政務法制建設中面臨著哪些問題？如何構建我國電子政務法制體系？張銳昕.電子政府與電子政務.北京：中國人民大學出版社，2011馬海群，宗誠.電子政務的立法狀況、法律框架及核心問題.中國圖書館學報，2006(2)電子政務法研究課題組.國外電子政府立法總結與分析報告——“電子政務法研究”課題專題報告之一.電子政務，2009(7)陳德權，畢雪娟，閆麗.電子政務法規(guī)政策建設：國外啟示與中國狀況.電子政務，2011(5)楊建生，廖明嵐.美國電子政務立法及啟示.社科縱橫，2007(3)李廣乾.論電子政務的法治職能——中國電子政務法律框架的邏輯結構與構建.電子政務，2012(5)葉海平，朱琳，王丹丹.我國電子政務政策法規(guī)建設述評——基于中美比較的視角.學術界，2009(2)第10章

政府流程的設計與優(yōu)化政府流程與電子政務的密切關聯(lián)政府流程設計的基本規(guī)則政府流程優(yōu)化的方法技巧流程圖的繪制方法10.1政府流程10.1.1政府流程及其特性如果我們一定要概括出政府流程的定義，可以嘗試著作出這樣的結論：政府流程是指政府在實施管理時，為達成特定目標所經歷的、體現(xiàn)工作規(guī)律的穩(wěn)定的活動步驟的集合。這樣一個概念可以告訴我們如下信息：政府流程是工作活動的集合。工作單元間有時間順序的規(guī)定性。要針對每個單元指明具體的工作方法和途徑(為與不為的標準、具體操作的方式手段等)。政府流程具有一系列特殊的屬性，了解這些特性有助于我們更好地掌握和順應客觀規(guī)律，充分發(fā)揮它的有利作用。政府流程最為重要的屬性是：約束性確定性穩(wěn)定性可操作性10.1.2政府流程的功能政府流程的功能我們知道，在政府管理領域，業(yè)務流程、管理流程的存在是客觀現(xiàn)實，它們構成流程里一系列相互關聯(lián)的行為，使政府的各種輸入轉化為輸出，使政府實現(xiàn)著自己的價值。這就是說，現(xiàn)代政府管理對流程，特別是確定化的流程(也就是管理程序)有著特殊的依賴性。現(xiàn)代世界各國的政府無不注重管理程序的建設。一方面，這是依法治國特別是依法行政所必需的。另一方面，則在于流程，特別是確定化的流程對保證政府管理自身的效率和質量都具有不可替代的重要作用。10.1.3政府流程的種類依照不同的標準，政府流程可以被劃分為若干種類，其中比較有實際應用價值的劃分包括如下幾種：依照其法定的效用，可分為強制性與選擇性兩種依照其效力范圍，可分為內部流程與外部流程兩種依照工作行為的性質，可分為立法性、執(zhí)法性、司法性流程三種依照其精細的程度，可分為一般流程、作業(yè)流程、動作流程三種依照工作內容性質，可分為文件流程、檔案流程、會議流程、信訪流程、基建管理流程、物材采購供應流程、服務流程等依照各步驟運行的路線形式，可分為串聯(lián)型、并聯(lián)型、復合型三種流程圖10—1串聯(lián)型政府管理流程圖10—2并聯(lián)型政府管理流程圖10—3復合型政府管理流程10.2政府流程與電子政務10.2.1傳統(tǒng)職能管理模式難以適應現(xiàn)代政府管理發(fā)展的需求迄今為止，絕大多數(shù)社會組織，特別是政府組織的管理模式基本上屬于職能管理模式，它的基本特征是：以職能為建立組織的依據(jù)。主要以職能目標為管理目標。組織主要按職能實行縱向和橫向的分解，從而劃分出不同層級和各個不同層級的職能部門，各個層級的組織、各個層級的部門實際分割了整個組織的職能。以控制、協(xié)調為主要職能形式，實行層級節(jié)制，管理體系基本上是上一級節(jié)制下一級的控制命令體系。信息溝通以逐級傳遞為主。應當說，職能管理模式是有其優(yōu)勢的，比如：權力完整，指揮靈便，易于統(tǒng)籌兼顧；分級治事，分層負責，有利于發(fā)揮各級積極性……也正因此，這種管理模式長期以來一直是管理的基本模式，企業(yè)也好，政府也罷，大都以職能管理為主。當然，職能管理模式的弊端也是十分明顯的，就政府組織而言，這種職能管理模式已經和現(xiàn)代政府管理的需求之間形成了深刻的矛盾?，F(xiàn)代政府需要強化社會管理職能，在對更加紛繁多樣的社會事務進行管理時，特別需要強調政府管理職能的整體性，但在職能管理模式下，對整個政府組織職能的分割使政府管理職能的整體性受到損害，各個職能部門的職能行為往往缺少完整有機的聯(lián)系，職能部門之間經常出現(xiàn)職能重疊、管理空白；現(xiàn)代政府管理追求行政效能，強調做正確的事情，強調對正確的管理目標進行嚴格把控，但職能管理模式是以凸顯部門目標為特征的，政府系統(tǒng)內部各個不同的政府職能部門之間，經常出現(xiàn)失去共同目標的現(xiàn)象，多元的目標追求不僅會使政府難以真正做正確的事情，而且常常因分散了各種資源的使用方向，使政府管理效能無法完全彰顯；現(xiàn)代政府面對的是社會生活節(jié)奏越來越快、各種社會事物的變化發(fā)展日新月異的新形勢，但在職能管理模式下，政府部門職能是獨立的，它們之間的工作銜接大都要通過上一層級來安排、協(xié)調，因而管理成本高，費時、費力，工作時效性差，工作效能低；現(xiàn)代政府管理是一種依托信息資源的新型形態(tài)，政府管理對信息的依賴程度前所未有，但在職能管理模式下，政府組織構成重疊、交叉的層級體系，這種體系非常容易導致信息流通不暢、信息失真嚴重；現(xiàn)代政府管理是一種更加凸顯政府社會責任的管理形態(tài)，需要政府完成從以管制為主到以服務為主的職能實現(xiàn)方式的根本性轉變，但在職能管理模式下，政府部門的管理者最關注的是不出現(xiàn)自己必須承擔責任的結果，對那些決定著結果的過程往往視而不見，或者根本無力顧及，這會使得政府組織忽視“顧客”的存在，看不到現(xiàn)代政府管理不僅僅是管制，更重要和更主要的是公共服務，從而失去正確的目標方向。10.2.2流程管理模式及其在電子政務環(huán)境中的應用10.2.2.1流程管理模式近些年來，一部分有識之士開始嘗試實行一種流程管理模式。這種管理模式就是基于流程進行管理。與職能管理模式相比，這種管理模式具有如下特點：組織結構優(yōu)化注重過程效率注重過程控制突出管理的服務本質建立新型內部關系強調明確管理目標強調信息工具的重要性10.2.2.2流程管理模式在電子政務環(huán)境中的應用在管理目標方面在管理思想方面在部門間的關系模式方面在管理機制方面在管理的重心方面10.2.3電子政務對政府流程有著特殊的依賴性其實，以上的簡單介紹和分析已經表明，電子政務更加需要以確定化的流程作為自己存在和健康發(fā)展的前提條件之一。正是由于確定化流程的存在，才有了信息技術的應用空間有確定化流程的存在，電子政務才能產生真正的效益10.3政府流程設計的原則與方法步驟10.3.1政府流程設計的基本原則政府流程的設計，實際上就是對政府流程的籌劃和確定化處置。由于政府流程的設計是一項有著特定內容、特定功能、特定規(guī)律性的活動，因此，需要遵行特定的規(guī)則，其中最為重要的方面包括：1合法2合理3適應4協(xié)調5簡便6有效10.3.2政府流程設計的主要任務政府流程設計的主要任務就是為特定的工作過程或工作環(huán)節(jié)規(guī)劃和建立工作步驟集合，其主要內容包括：明確具體對象，明確具體目標。明確有關過程與環(huán)節(jié)（流程對象）的目標與任務。確定有效完成任務所需要的工作步驟的內容與數(shù)量。確定各工作步驟間合理的最佳次序。10.3.2政府流程設計的主要任務確定每個工作步驟應采用的方式、方法、技術手段；明確每個工作步驟所處的時間、空間條件；規(guī)定從事這些活動的工作人員應具備的素質和資格方面的條件。以文字、圖表等形式準確地表述上述分析規(guī)劃的結果，形成流程說明、程序手冊、流程圖、決策表等文件。10.3.3政府流程設計的程序明確目的、任務，制訂計劃認真調查研究分析評價既有流程規(guī)劃新流程實驗評價審批新流程方案正式確定新流程10.4政府流程優(yōu)化的方法技巧政府流程優(yōu)化是指對既有流程的分析與改進。流程優(yōu)化既是流程設計的重要組成部分，又是對流程設計的發(fā)展。不管我們是需要重新規(guī)劃一個全新的流程，還是對一個既有流程進行調整和更新，實際上都會有一個基礎，所做的設計工作基本上都是對自己既有流程或“慣例”或他人既有流程的分析改進，我們需要通過分析找出不足，通過改進來獲得效果更好的新方案。在這個意義上，流程優(yōu)化是建立流程的關鍵，問題由其發(fā)現(xiàn)，方法由其而產生。進行流程分析改進需要掌握如下具體方法要點：政府流程優(yōu)化前的準備工作政府流程優(yōu)化中認識改進必要性的方法技巧政府流程優(yōu)化中觀察分析問題的方法技巧政府流程優(yōu)化中解決問題的基本方法10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是進行流程測試、分析、設計與優(yōu)化的重要工具之一。它能以簡單直觀的圖解表示流程工作任務和流程要素構成及固有順序，既可用于幫助我們了解和分析既有流程的實際面貌，更可以幫助我們改進既有流程和實施新流程。10.5.1流程圖的功能與種類流程圖是一種表示業(yè)務順序和信息流程的圖解，它以統(tǒng)一的符號來表示原理或概念，用連接線表示其相互間的關系，為此，它能把比較復雜的聯(lián)系與過程用簡單直觀的形式表示出來，幫助人們認識并解決問題。在流程設計與優(yōu)化過程中，流程圖可用于對各種流程的分析、規(guī)劃與改進。它可以記錄分析、設計的結果，為管理者之間以及管理者與專家之間的溝通聯(lián)系提供一種共同理解的簡便“語言”，同時還可以為有效監(jiān)督控制流程提供必要條件。10.5.1流程圖的功能與種類流程圖的級別與種類按其內容、制法、具體功能的不同，流程圖可分為四個級別，每個級別又各自劃分出不同的種類。第一級流程圖為代碼圖，其功用在于表明信息系統(tǒng)中計算機程序的指示順序。第二級流程圖為計算機程序流程圖(又稱詳細程序流程圖)，它主要用來表示信息系統(tǒng)中計算機系統(tǒng)的邏輯性。第三級流程圖為規(guī)劃流程圖，它可以用來規(guī)劃、描述信息的流程和業(yè)務順序、工作程序。第四級流程圖為系統(tǒng)流程圖，它可以把組成一個過程的各個部分合并連接起來，著重說明其系統(tǒng)的結構以及各個組成部分的地位作用，描述它們之間的相互關系。上述四個級別的流程圖，從第四級到第一級，一個級別比另一個級別對客觀對象描述得更詳細，在政府管理實踐中各有一定的具體功用。系統(tǒng)流程圖是總體規(guī)劃、概要設計的產物，規(guī)劃流程圖則是對工作流程、信息流程詳細設計的結果，計算機程序流程圖、代碼圖則是以計算機技術等現(xiàn)代信息手段的運用為特征的自動化系統(tǒng)研制工作的成果和技術前提。各等級流程圖的具體種類有很多，比較常見的有：程序流程圖(表)、工作活動流程圖、文件流程圖、信息流程圖、計算機程序圖(表)、計算機編碼圖(表)等。10.5.1流程圖的功能與種類政府管理常用流程圖在政府管理實踐中，經常使用的流程圖，主要是幾種對工作流程分析與設計以及業(yè)務工作規(guī)劃更有價值的圖表，如系統(tǒng)流程圖、工作活動流程圖、程序流程圖、事務分析流程圖、情報資料或文件流程圖等。需要方基礎建設服務結果研究開發(fā)服務提要規(guī)劃設計質量改進范規(guī)理管社會需求管理制度實施自我評定對象評定提供方提供方需要方圖10—4系統(tǒng)流程圖示例圖10—5工作活動流程圖示例選擇對象組織準備分裂步驟確認目標確認部門確認起止點確認輸入輸出加入說明正式定稿形成草圖數(shù)據(jù)采集修改核實不符合要求10.5.2流程圖繪制步驟流程圖的繪制工作一般由三個階段，總計12個步驟組成。第一階段：準備階段這個階段包括選擇繪制對象、組織準備、數(shù)據(jù)采集、分列步驟四個具體步驟。選擇繪制對象——確定繪制哪個流程的流程圖，什么類型的流程圖。組織準備——組成專門小組，對小組成員進行流程圖相關基本知識與技能的培訓。數(shù)據(jù)采集——收集所有相關的資料和信息。分列步驟——列舉流程所涉及的工作內容。第二階段：識別階段這個階段包括確認目標、確認部門、確認起止點、確認輸入輸出四個具體步驟。確認目標——明確流程設計或優(yōu)化的具體目標。確認部門——識別流程所涉及的全部部門（或崗位），把步驟安排在這些部門（崗位）之下。確認起止點——尋找流程的起始點與終結點。確認輸入輸出——確定各個節(jié)點上信息資料的輸入輸出，即需要引入什么文件資料，需要形成什么文件資料。第三階段：繪制階段這個階段包括：形成草圖、修改核實、加入說明、正式定稿四個具體步驟。形成草圖——動筆繪制圖形，填寫相應文字標記等。修改核實——反復征求方方面面的意見和反映，反復修改、補充和完善，消除一切可能的錯漏。加入說明——形成有助于正確閱讀理解流程圖圖示的文字說明。正式定稿——經反復征求各方面意見反映，特別是經有關責任者批準后，流程圖正式定稿。10.5.3流程圖繪制要點作為新流程設計成果的流程圖應從系統(tǒng)流程圖的繪制開始，并首先從主要子系統(tǒng)（流程中的主要步驟）入手規(guī)劃，這些主要子系統(tǒng)或主要步驟即指必然出現(xiàn)的，起關鍵性作用的組成部分。各種流程圖的流程方向應在頁面上呈現(xiàn)由高至低、由左至右的一致性。使用在一定范圍內通用、統(tǒng)一的符號標記，圖形盡可能簡單，圖形中的文字務必簡要、明確。一般情況下，一個處理框應當是一件獨立的工作或者事件。流程圖的結構應完整，除表格圖形外，還應完整、準確地標明：標題(即圖名)、作者、日期、文字說明、頁數(shù)、編號等。關注流程起始點與終結點。應當警惕起始點過早出現(xiàn)，因為這種情況的發(fā)生會使流程中的非關鍵步驟過細、過多，人為造成流程的不必要復雜性，妨礙人們對關鍵步驟的關注和正確認識。還應當注意避免終結點的過早或者過晚出現(xiàn)，因為終結點過早出現(xiàn)意味著丟掉了關鍵步驟，過晚出現(xiàn)則意味著流程中出現(xiàn)冗余的活動，這兩種情況都是有害的。盡量避免出現(xiàn)交叉的流動線路。以連接線等形式減少線路的數(shù)量。盡最大可能使流程圖便于讀者閱讀。10.5.4流程圖的常用符號標記10.5.4流程圖的常用符號標記本章小結本章討論了與電子政務建設息息相關的政府流程設計與優(yōu)化問題。雖然我們現(xiàn)在還不能絕對肯定地說，電子政務的發(fā)展要求政府管理必須實現(xiàn)從職能管理向流程管理的轉變，但電子政務對政府流程的極大依賴卻是一種真真切切的客觀事實。電子政務可以說就是一種基于流程的政府管理形態(tài)，因此電子政務需要流程，沒有流程也就沒有電子政務。實踐告訴我們，沒有政府流程，沒有真正優(yōu)化的政府流程，電子政務將難以實現(xiàn)，更談不上發(fā)展。為此，了解電子政務與政府流程建設的關系，掌握政府流程設計與優(yōu)化的基本方法是非常重要的。流程

政府流程

職能管理模式

流程管理模式

自由裁量權工作活動單元

時間順序的規(guī)定性

強制性流程

選擇性流程內部流程

外部流程

立法性流程

執(zhí)法性流程

司法性流程

一般流程

作業(yè)流程

動作流程

串聯(lián)型流程

并聯(lián)型流程

復合型流程

政府