行政組織學(xué) 課件 第2章 行政組織理論

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材

第２章行政組織理論目錄2.1政治-行政范式A2.2理性-權(quán)變范式B2.3交易-制度范式C2.4系統(tǒng)-生態(tài)范式D2.1政治-行政范式2.1.1政治與行政的二分2.1.2統(tǒng)治的合法性2.1.3作為“統(tǒng)治階級”的官僚組織2.1.4官僚制“理想類型”2.1.5走向后官僚制2.1.1政治與行政的二分威爾遜認(rèn)為，如果權(quán)力被加以分解，使得許多人各享有一份，那么它就會變得模糊不清；如果權(quán)力是模糊不清的，那么它就是沒人負(fù)責(zé)的。威爾遜奠定了政治與行政二分的思想基礎(chǔ)。政治與行政的二分法有兩個長期影響：實踐性的和智識性的。20世紀(jì)40年代，政治與行政的二分法受到了批判，“行政”的事物與“政治”的事物實際上是很難分離的。人們越來越認(rèn)識到，政治與行政是一個連續(xù)體的兩個極端.面對學(xué)術(shù)界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學(xué)的范疇，也就是重新定位在政府官僚制之上，試圖重建政治科學(xué)與公共行政之間的關(guān)聯(lián)性。2.1.2統(tǒng)治的合法性早期的行政思想表達(dá)出合法權(quán)力的重要性，然而，自上而下的命令鏈條易于被批評為“權(quán)威主義”。馬克斯·韋伯提出了以合法理性為基礎(chǔ)的官僚主義模型。韋伯認(rèn)為合法權(quán)威包括三種理想類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威。A傳統(tǒng)型權(quán)威B魅力型權(quán)威C法理型權(quán)威傳統(tǒng)型權(quán)威的統(tǒng)治如果一種統(tǒng)治的合法性是建立在歷來就存在的制度和統(tǒng)治權(quán)力的神圣的基礎(chǔ)之上，并且也被相信是這樣的話，那么這種統(tǒng)治就是傳統(tǒng)型的。統(tǒng)治者與其行政團隊的關(guān)系不是由事務(wù)上的職務(wù)職責(zé)決定的，而且是由“臣仆”的個人忠誠決定的。隨著統(tǒng)治者個人的行政團隊的產(chǎn)生，任何傳統(tǒng)型的統(tǒng)治都傾向于世襲制度，并且在統(tǒng)治權(quán)力達(dá)到最高程度的情況下，走向蘇丹制度。它在事務(wù)方面不是合理化了，而是只能把專斷和恩賜的范圍推向極端。魅力型權(quán)威的統(tǒng)治關(guān)于魅力型統(tǒng)治的適用性完全是由被統(tǒng)治者的承認(rèn)來決定的，這種承認(rèn)是由實際的考驗來保障的，是自由的，它產(chǎn)生于對英雄的崇拜和對領(lǐng)袖的信賴。魅力型統(tǒng)治者都會遵循這樣的原則，他們都會依據(jù)默示、神諭、靈感或者創(chuàng)新的意志，來宣告、創(chuàng)立以及頒布新的規(guī)章.魅力型統(tǒng)治是一種“非經(jīng)濟性”的純粹（理想）類型。在魅力型統(tǒng)治出現(xiàn)的地方，就有一種著重強調(diào)“天職”、“使命”或“本分”的內(nèi)在氛圍。對統(tǒng)治者個人魅力的要求逐漸被對職務(wù)魅力的要求和對繼承魅力的要求取代，而這種取代也就是魅力的平凡化。法理型權(quán)威的統(tǒng)治法理型統(tǒng)治是建立在一些相互關(guān)聯(lián)的觀念基礎(chǔ)上的。這些觀念意味著，協(xié)議的或強加的任何法規(guī)都可能是以理性為取向的，即目的合乎理性，或者價值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型統(tǒng)治的基本范疇是：（１）一種官職事務(wù)的持續(xù)的、受規(guī)則約束的運作；（２）這種運作是在一定的權(quán)限（管轄范圍）之內(nèi)；（３）遵循職務(wù)等級原則，任何機構(gòu)都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，下級機構(gòu)有權(quán)向上級機構(gòu)投訴或提出異議；（４）只有通過專業(yè)培訓(xùn)，才能使議事的規(guī)則得到合理的應(yīng)用；（５）不存在任職人員把職位占為己有的可能性；（６）建立行政檔案制度，檔案與官員們的持續(xù)運作結(jié)合在一起，就使得辦公機關(guān)成為現(xiàn)代團體行為的核心。2.1.3作為“統(tǒng)治階級”的官僚組織根據(jù)莫斯卡的觀點，政府形態(tài)可以分為兩類：一是封建的，另一類是官僚的。在莫斯卡看來，如果官僚組織獨自占有國家的財富或軍事力量，便會出現(xiàn)所謂的“官僚專制主義”，這種統(tǒng)治形態(tài)只會導(dǎo)致?lián)碛懈鄼?quán)力的少數(shù)統(tǒng)治，對大眾的限制和干預(yù)將有增無減。莫斯卡的貢獻(xiàn)在于，使對官僚組織的研究從以往的政治爭論中擺脫出來，并將其作為一個獨特的組織研究類別。米歇爾斯承認(rèn)現(xiàn)代國家中官僚組織的必要性，認(rèn)為探索官僚組織的起源不應(yīng)將分析的視角局限在國家，而應(yīng)從組織的角度入手。米歇爾斯總結(jié)出著名的“寡頭統(tǒng)治鐵律”，也就是各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到后來一定會被少數(shù)領(lǐng)袖分子操縱，而失去原有的民主性質(zhì)和精神。2.1.4官僚制“理想類型”韋伯對以往的官僚組織形態(tài)和現(xiàn)行的官僚組織加以分析，進(jìn)而推斷未來的官僚制理想類型。所謂“理想類型”，完全是憑借一些經(jīng)驗的因素和邏輯推斷，再加上智慧的想象所形成的一種觀念結(jié)構(gòu)。理想類型的官僚制在實踐中，卻越來越多地表現(xiàn)出功能失調(diào)。托斯坦·凡勃倫認(rèn)為這是“訓(xùn)練造成的無能”，而約翰·杜威則將其界定為“職業(yè)精神病”。對于代議制能夠在官僚結(jié)構(gòu)中存在是有爭議的，這種爭議部分是由于對代議制概念本身理解的困難。代議官僚制擴大了決策意見的種類和數(shù)量，這不僅導(dǎo)致了更加民主的決策，而且也導(dǎo)致了更加合理（科學(xué)）的決策。2.1.5走向后官僚制對傳統(tǒng)官僚范式的最大挑戰(zhàn)始于２０世紀(jì)９０年代，其基本的理念就是政府組織應(yīng)該以用戶為驅(qū)動，并且應(yīng)該是服務(wù)性的。實際上，官僚組織的機構(gòu)與用戶驅(qū)動的機構(gòu)之間存在修辭上的分歧。一個可以得出的結(jié)論就是，傳統(tǒng)的官僚制范式正在走向后官僚制范式。從公共利益到公民認(rèn)為有價值的結(jié)果。改革官僚制的目的在于使政府更好地為公共利益服務(wù)。2.2理性-權(quán)變范式2.2.1泰勒的科學(xué)管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權(quán)變理論2.2.1泰勒的科學(xué)管理泰勒的管理學(xué)理念集中體現(xiàn)在其１９１１年的著作《科學(xué)管理原理》中。泰勒嘗試用一種更為科學(xué)的方法來取代陳舊而低效的生產(chǎn)方式。泰勒熱衷于用分析的、科學(xué)的方法來替代管理者專斷無常的行為，他指出，在科學(xué)管理方法下，專斷特權(quán)和專制命令將被取消，企業(yè)管理者也要受到規(guī)章和法律的約束，這些法規(guī)是通過無數(shù)具體的工作實驗得來的，由此發(fā)展出來的標(biāo)準(zhǔn)也是公平的?？茖W(xué)管理思想的支持者們認(rèn)為該原理同樣可以運用于公共部門。首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級制、過程和慣例；其次，標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最后，運用時間尺度進(jìn)行績效測量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。2.2.2法約爾的行政管理法約爾在1916年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構(gòu)來實現(xiàn)組織管理活動的理性化。法約爾及其后繼者認(rèn)為，對于組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導(dǎo)協(xié)調(diào)行為而產(chǎn)生的準(zhǔn)則主要包括：等級原則、指令單一原則、控制范圍原則、特例原則。專門化關(guān)注的是如何把各種行為分配給組織的各個職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。指導(dǎo)性原則包括：部門化原則、流水線作業(yè)原則。管理的一般原則法約爾1916年在其《工業(yè)管理與一般管理》一書中提出了14項管理的一般原則，它們是：（１）工作分工；（２）權(quán)威與責(zé)任；（３）紀(jì)律；（４）統(tǒng)一命令；（５）統(tǒng)一指揮；（６）個人利益服從一般利益；（７）人事薪酬；（８）集權(quán)；（９）權(quán)威鏈；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）穩(wěn)定的人事任期；（１３）創(chuàng)新；（１４）團隊精神。2.2.3韋伯的科層體制在韋伯著名的分類法中，權(quán)威可以分為三種：傳統(tǒng)型權(quán)威、法理型權(quán)威、魅力型權(quán)威?；诜ɡ硇蜋?quán)威的官僚制（科層體制），被認(rèn)為因紛繁復(fù)雜的規(guī)章制度而造成了效率低下、盲目服從以及拖沓的辦事程序。就韋伯而言，科層體制是一種特定的行政（管理）結(jié)構(gòu)，具有如下的行政特征：（１）參加者之間固定的勞動分工。（２）職員的等級制。（３）指導(dǎo)行為的一系列規(guī)章。（４）公私財產(chǎn)和權(quán)力的分離。（５）基于技術(shù)資格的人員選擇。（６）對參加者而言的職位聘用。2.2.4西蒙的管理行為西蒙１９４５年在其《管理行為》一書中，提出了更為人性的“行政人”（有限理性）假設(shè)。盡管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些選擇而不是全部，并且愿意做出一個滿意的但不一定是最好的決定。就西蒙而言，組織的存在不僅簡化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。具體來講，目標(biāo)只在行動者決定如何行動時才影響到行為，目標(biāo)提供了隱含于決策背后的價值前提。西蒙的決策模型認(rèn)為，就脫離社會的個體而言，他或她的行為要達(dá)到某種高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性與技術(shù)理性進(jìn)行了區(qū)分。2.2.5組織的權(quán)變理論保羅·Ｒ.勞倫斯和杰·Ｗ.洛爾施1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性-權(quán)變的組織觀念。他們認(rèn)為，不同的環(huán)境對組織有不同的要求，特別是環(huán)境的不確定性對組織結(jié)構(gòu)和行為的影響最大。組織面臨的環(huán)境類型越多，就越需要其結(jié)構(gòu)的分化。杰·Ｒ.加爾布雷思進(jìn)一步建構(gòu)了組織的權(quán)變理論。他認(rèn)為該理論的前提假設(shè)有兩個，一個是不存在最佳的組織方式，另一個是任何組織方式之間都不等效。組織的權(quán)變理論還有第三個假設(shè)，即最佳的組織方式有賴于組織的環(huán)境特征。理性的觀念加上權(quán)變的思想，就構(gòu)成了組織的理性-權(quán)變模型，也就是把組織行為看成是在一定環(huán)境條件的約束下，組織尋求一系列目標(biāo)實現(xiàn)的最優(yōu)化途徑。2.3交易-制度范式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行動模型2.3.3公共選擇模型2.3.4結(jié)構(gòu)洞模型2.3.5制度結(jié)構(gòu)模型2.3.1交易成本模型交易成本的組織模型來自奧利弗·Ｅ.威廉森的開創(chuàng)性研究。1975年在其《市場與層級制》一書中，威廉森把交易成本經(jīng)濟學(xué)描述成為：（１）不懈的比較，總是在比較中考察組織的替代形式。（２）微觀的分析，行動取決于對細(xì)節(jié)的關(guān)注。（３）分立的結(jié)構(gòu)，可抉擇的治理形式存在不同的類型。（４）專注于節(jié)約，主要涉及組織而不是技術(shù)。羅納德·Ｈ.科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中指出，新古典經(jīng)濟學(xué)的市場概念是零交易成本，這與實際的市場不同。在現(xiàn)實世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作為對市場的替代，企業(yè)以層級節(jié)制的方式來組織生產(chǎn)，其交易成本低于市場方式。2.3.2法人行動模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科爾曼在其《社會理論的基礎(chǔ)》一書中提出了法人行動理論。自然人將兩個自我包含在一個軀體之內(nèi)，它們是客體自我和行動自我，或稱委托人和代理人。當(dāng)委托人和代理人不是同一個人時，一個最基本的法人行動者便產(chǎn)生了.法人行動者作為結(jié)構(gòu)元素出現(xiàn)于社會系統(tǒng)，創(chuàng)造了具有特殊性質(zhì)的互動方式。在由兩方參與的互動中，兩種類型的行動者（法人行動者和自然人）可以按三種方式結(jié)合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行動者；（３）法人行動者和法人行動者。2.3.3公共選擇模型公共選擇經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，官僚在政策制定和執(zhí)行過程（公共服務(wù)供給）中是利己主義者，他們不是效率的追求者，而是預(yù)算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是這樣規(guī)定預(yù)算產(chǎn)出函數(shù)的:

ａ、ｂ是正的系數(shù)，Ｂ為最大預(yù)算，Ｑ為商品或勞務(wù)的產(chǎn)出水平如果忽略所謂的收入效應(yīng)，政客們在必要時愿意提供的預(yù)算與他們的總福利一致。尼斯坎南模型的本質(zhì)是政客與官僚的目標(biāo)函數(shù)是不一樣的。從政客角度來看，一項公共產(chǎn)品，當(dāng)產(chǎn)出與成本之間的差額最大時最具有吸引力。官僚們并不關(guān)心政客們?yōu)榱四軌蚪o他們提供預(yù)算會做出什么犧牲。他們腦中只有一個因素，即成本必須小于預(yù)算。2.3.4結(jié)構(gòu)洞模型羅納德·伯特在1992年出版的《結(jié)構(gòu)洞：競爭的社會結(jié)構(gòu)》一書中提出了結(jié)構(gòu)洞理論模型，探討人際網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)形態(tài)，分析怎樣的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠帶給網(wǎng)絡(luò)行動主體更多的利益或回報。如果兩個個體之間缺乏直接的聯(lián)系，而只有通過第三者才能形成聯(lián)系，那么行動的第三者就在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)了一個結(jié)構(gòu)洞。伯特認(rèn)為，個體在網(wǎng)絡(luò)的位置比關(guān)系的強弱更為重要。其在網(wǎng)絡(luò)中的位置決定了個體的信息、資源和權(quán)力。在結(jié)構(gòu)洞理論中，伯特強調(diào)兩種關(guān)系原則。其一為效率原則，另一個原則為有效原則。2.3.5制度結(jié)構(gòu)模型1949年，菲利普·塞爾茲尼克在其《田納西流域管理局與草根民主》一書中指出，對組織而言，最重要的不僅在于組織是一種工具和手段，更在于每一個組織都有自己的生命。組織的制度化是指一個價值中立的過程，從不穩(wěn)定的、組織松散的或有限的技術(shù)活動中產(chǎn)生出有序的、穩(wěn)定的和社會的整體模型。作為行動規(guī)則的制度不是作為行動主體的組織。一些制度被植入組織這一事實決定了制度很難被移植到其他組織環(huán)境中去。制度結(jié)構(gòu)模型認(rèn)為，組織是各種資源的結(jié)合體。它們具有一定的目的，并在相當(dāng)時期內(nèi)持續(xù)存在。2.4系統(tǒng)-生態(tài)范式2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.2種群-生態(tài)模型2.4.3資源-依賴模型2.4.4行政生態(tài)模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型羅伯特·Ｌ.司溫斯1974年在其《管理的組織系統(tǒng)：設(shè)計、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中，強調(diào)運作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統(tǒng)：決策中心為系統(tǒng)確定目標(biāo)，即應(yīng)對環(huán)境的需求或做出抉擇（流程１）一些環(huán)境的需要也可能采用來自如顧客或更高層次組織系統(tǒng)的指令形式（流程２）決策中心將目標(biāo)或行為的準(zhǔn)則傳遞到控制中心（流程３）控制中心把自己的程序運用到操作層次（流程４）在那里將原材料轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)（流程５和流程６）控制中心還要監(jiān)測產(chǎn)出，將其質(zhì)量或數(shù)量與決策中心確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較（流程７）在該控制系統(tǒng)模型中，還有第二個反饋回路（流程８）2.4.2種群-生態(tài)模型種群-生態(tài)模型也可以稱為自然-選擇模型，主要根源于達(dá)爾文的生物學(xué)。種群-生態(tài)模型力圖解釋的是組織之間的差異性———為什么有那么多或那么少的組織？環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來的基礎(chǔ)是組織形式和環(huán)境特征之間的相容性?；炯僭O(shè)是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特征。作為檢驗效能的最終標(biāo)準(zhǔn)，組織的生存是一種積極的標(biāo)志，而組織的死亡則是一種消極的標(biāo)志。種群-生態(tài)模型的概念使人們敏感地意識到環(huán)境因素的重要性。2.4.3資源-依賴模型加里·Ｌ.韋姆斯利和梅耶·Ｎ.扎德1973年在其《公共組織的政治經(jīng)濟學(xué)》一書中，提出了資源-依賴的政治經(jīng)濟學(xué)模型。認(rèn)為如果不了解組織運作的環(huán)境，就根本無法了解組織的結(jié)構(gòu)和行為?；厩疤帷獩Q策是由組織內(nèi)部做