公共行政學史 課件 第10章 解構(gòu)：后現(xiàn)代公共行政；第11章 總結(jié)：公共行政學的認識論分野

公共管理創(chuàng)新系列教材

公共行政學史

何艷玲

著

公共行政學史第10章解構(gòu)：后現(xiàn)代公共行政

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

在公共行政學一百多年的發(fā)展歷程中，從學科初創(chuàng)到原則確立，從共識瓦解到“身份危機”，從知識再整合到批判性反思漸起，這門學科不斷演繹著思想的更新，也不斷深化著對既有認知的探討。公共行政研究離不開其所賴以產(chǎn)生與發(fā)展的恢宏的思想文化的變遷。

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20世紀六七十年代，伴隨著西方國家在經(jīng)濟、科技、社會、政治、文化諸方面所形成的新的社會文化思潮和思維方式，后現(xiàn)代主義異軍突起，并旗幟鮮明地引領(lǐng)著對傳統(tǒng)思想的批判和反思。文化思潮的更迭直接且深刻地影響了公共行政學的知識體系和研究方法，使其出現(xiàn)了全新轉(zhuǎn)向，在后現(xiàn)代哲學認識論的基礎(chǔ)上形成了公共行政學的新的研究思路。這既是學科自我創(chuàng)新的又一次展現(xiàn)，也回應了之前公共行政學整合過程中表現(xiàn)出來的種種困境，它的出現(xiàn)是理論和實踐的必然。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點后現(xiàn)代主義思潮1現(xiàn)代性在公共行政學中的悖論2公共行政研究中的“唯實證主義”傾向34后現(xiàn)代公共行政的代表性觀點

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.1.1幾種認識論的比較

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203邏輯實證主義解釋主義后現(xiàn)代主義

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公共管理創(chuàng)新系列教材VS在傳統(tǒng)社會中，知識采用敘述性（narrative）形式進行傳遞，通過這樣的方式，社會聯(lián)系被建構(gòu)出來。這些敘事給予并維持制度的合法性。但現(xiàn)代社會改變了這種知識獲得方式，取而代之的是科學。在科學話語下，知識的來源是實證邏輯而不是敘事。在公共行政領(lǐng)域，現(xiàn)代性影響突出表現(xiàn)為技術(shù)理性的霸權(quán)和對社會問題表達方式的限制。一切不符合科學規(guī)范的社會訴求，都以違反科學的罪名被拒絕納入公共議程?，F(xiàn)代性后現(xiàn)代性他們認為科學只是另一種形式的敘事，所有知識在本質(zhì)上都是文字游戲，只是這種文字游戲組成了社會規(guī)則，并使其在特定語境下表達一定的意義。因此，盡管后現(xiàn)代內(nèi)部并沒有統(tǒng)一觀點或意識形態(tài)，但卻都秉持對語言、觀念和敘事的重視。更重要的是，后現(xiàn)代認為現(xiàn)代敘事模式必須改變，否則難以獲得真正的知識。10.1.2現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的比較

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2現(xiàn)代性在公共行政學中的悖論

要理解后現(xiàn)代公共行政學，需要先理解現(xiàn)代公共行政學有什么問題。按照韋伯的總結(jié)，現(xiàn)代政府是在科層制、理性精神、效率原則、科學思維、賦予主觀世界價值等觀念中建構(gòu)出來的。鮑曼（ZygmuntBauman）在《現(xiàn)代性與大屠殺》中將這種觀念總結(jié)為“園藝式國家管理”，即“將它所統(tǒng)治的社會看作設(shè)計、培育植物并噴殺雜草等活動的對象”。因此，“人類的問題是錯誤政策的結(jié)果，而一旦政策正確了就可以消滅這種問題”。

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現(xiàn)代性以及在公共行政中的科層制文化和理性思維“促使我們將社會視為管理的一個對象，視為許多亟待解決的‘問題’的一個集合，視為需要被‘控制’‘掌握’并加以‘改進’或者‘重塑’的一種‘性質(zhì)’，視為‘社會工程’的一個合法目標，總的來說就是視為一個需要設(shè)計和用武力保持其設(shè)計形態(tài)的花園，這種園藝形態(tài)將植物劃分成需要被照料的‘人工培育植物’和應當被刈除的雜草”這種現(xiàn)代性的觀點，在現(xiàn)實世界的運行中卻遇到了問題。公共行政的現(xiàn)代性問題來自兩組悖論。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2.1第一組悖論

一方面，現(xiàn)代性將人類理性預設(shè)為一個超然的邏輯，將行政行為視為一個存在的對象，并期望用理性來理解、分析和設(shè)計行政的運作，從而達到更好的行政效果。在這個過程中，理性觀念與公共行政實踐本身是相互獨立的，人們具有獨立分析判斷的能力。另一方面，按照現(xiàn)代性觀念建構(gòu)起來的現(xiàn)代社會卻有著自身的推力，并在現(xiàn)實中影響乃至扭曲現(xiàn)實行政行為。例如，當社會被按照功能拆分成一個個細小的模塊，然后按照功能組合起來，人們卻無法看到行動的結(jié)果，人類本能的道德就會沉默。

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公共管理創(chuàng)新系列教材對一個普通人來說，在無辜受害者面前為一個歹徒磨刀、準備行兇的工具都是一件在道德上讓人難受的事情。但對一個兵工廠的工人來說，工廠獲得一個大訂單卻是振奮人心的事情，而不會考慮這個訂單中生產(chǎn)的軍火最終在世界的哪個地方造成多少無辜平民傷亡，其被害方式有多殘酷、多血腥。當人的行為及組織的功能都成為大機器中的小模塊之后，道德就會沉默，人們將看不到行為的結(jié)果，也就抹殺了行為的道德意義。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2.1第二組悖論

一方面，公共行政學假設(shè)真實的行政世界是基于現(xiàn)代性組織起來的，并按照理性原則運作，因此也就“把被想象為其研究對象構(gòu)成成分的理性行動原則提升為說明自身合理性的標準”。在這樣的情況下，任何與科學、理性的話語不相融的因素都會被排除在研究的體系之外，甚至不承認它們是現(xiàn)實存在的，是需要研究的。另一方面，真實的公共行政實踐又并不完全是理性設(shè)計所能涵蓋的，也不完全按理性設(shè)計運行，這使得整個公共行政理論建構(gòu)的現(xiàn)實基礎(chǔ)并不牢固。這既體現(xiàn)在人們?nèi)粘残姓捏w驗中，也體現(xiàn)在公共行政學的許多著名辯論之中。

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公共管理創(chuàng)新系列教材例如，在理性科層制下，行政行為的每個環(huán)節(jié)都是按照理性設(shè)計的，任何具有相同條件的個人在去政府辦事（比如辦理特定的行政申請）時都將面對同樣的要求，會有同樣的結(jié)果。換言之，科層制是非人格化的。但在現(xiàn)實中，但凡對真實行政行為有體驗的人都知道，即使是在完全合理、合法的情況下，行政人員“想幫”申請人和“不想幫”申請人一定會對行政申請結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.3公共行政研究中的“唯實證主義”傾向

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.3.110.2.210.3.3公共行政知識的“非歷史”化公共行政話語的“特殊主義”局限公共行政“職業(yè)主義”的失語

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.4后現(xiàn)代公共行政的代表性觀點

相比而言，針對同樣的公共行政學危機，新公共行政理論提出了與公共選擇理論不同的思路。新公共行政理論認為，政府失控并不意味著要通過其他組織取代政府職能。政府失控體現(xiàn)的是政府以及政策制定缺乏民意與代表性。因此，政府本身也需要考慮其運作的代表性，使其符合人們的期望。雖然新公共行政學者認為行政與政治的關(guān)系糾纏不清，但也主張公共行政學應脫離政治學、管理學及其他學科的陰影，“自創(chuàng)品牌”建構(gòu)出響亮的“學術(shù)識別系統(tǒng)”(academicdisciplineidentitysystem)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材新公共行政理論認為，對于科層制所產(chǎn)生的危機，必須采用更積極的方式面對，而非簡單地在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域用私人企業(yè)或社會組織進行替代。使行政成為民主行政(democraticadministration)是新公共行政理論認為的最大使命，如何改造現(xiàn)有的科層制使其民主而可控才是民主行政的根本出路。

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公共管理創(chuàng)新系列教材＆公共事務就是一種公共能量場。在決定論者和或然論者看來，政策是由精英們制定出來的，或是傳達下去讓人們服從或是像誘餌一樣漂浮著，引導人們做出適當行為。然而，?？怂古c米勒認為，決定論和或然論都沒有抓住重復性實踐的演變規(guī)律，它們都是建立在“決定”基礎(chǔ)上的（要么是命令，要么是操縱變量），它們都不可能綜合地理解公共行政人員以及其他現(xiàn)實中的參與者對公共政策的執(zhí)行。公共能量場后現(xiàn)代公共行政知識重構(gòu)法默爾基于后現(xiàn)代思潮的基本特性，將后現(xiàn)代公共行政視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”，并進而提出了可以引導我們對公共行政理論進行后現(xiàn)代重構(gòu)的四個工具1.想象2.解構(gòu)3.非地域化4.他在性

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

后現(xiàn)代主義是在對現(xiàn)代主義進行批判和質(zhì)疑的立場上發(fā)展起來的，其對公共行政理論局限的闡釋及質(zhì)疑從以下幾個方面展開：公共行政研究的“唯實證主義”、公共行政知識的“非歷史”化、公共行政話語的“特殊主義”局限、公共行政“職業(yè)主義”的失語。后現(xiàn)代主義嚴格來說并不是一個學派，而是一系列對于公共行政現(xiàn)代性所引申出的社會問題的反思。現(xiàn)代性把人從傳統(tǒng)社會的神學統(tǒng)治中解放出來，代之以人的理性。但是僅僅通過理性，尤其是經(jīng)濟理性來理解人的行為與組織公共行政，不可避免地會扭曲真實行政行為。這些扭曲也就造成了公共行政理論與行政行為的偏離。一方面，公共行政理論模型僵硬地限定了行政行為的因果關(guān)系，

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公共管理創(chuàng)新系列教材另一方面，現(xiàn)實行政的復雜性往往會跳脫理論模型的預測。也就是說,模型抽象出的因果關(guān)系無法預測結(jié)果，同時理論無法對行政行為進行指導。

正是在此背景下，后現(xiàn)代主義希望以新路徑詮釋真實的行政行為。同時，因為后現(xiàn)代主義希望在理性模型尤其是在經(jīng)濟理性模型之外另辟蹊徑，所以不可避免地在其理論分析中融入了詩學、美學、語言學等學科的分析方法與概念。盡管后現(xiàn)代公共行政理論非常繁雜，但有一點是明確的，那就是旨在通過各種動態(tài)的理論和手段，還原真實行政的動態(tài)性與復雜性，從而最終走向面向真實的公共行政研究。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀BOGASONP.PostmodernismandAmericanpublicadministrationinthe1990s.Administration&society，2001，33（2）:165193.BOXRC.Pragmaticdiscourseandadministrativelegitimacy.TheAmericanreviewofpublicadministration，2002，32（1）:2039.BOXRC.Symposium：FoxandMillerspostmodernpublicadministrationtenyearslater.Administrativetheory&praxis，2005，27（3）:467468.HILDEBRANDDL.Pragmatism，neopragmatism，andpublicadministration.Administration&society，2005，37（3）:345359.MILLERHT，F(xiàn)OXCJ.Theepistemiccommunity.Administration&society，2001，32（6）:668685.

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公共行政學史第11章總結(jié)：公共行政學的認識論分野

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

傳統(tǒng)公共行政學的短暫共識隨著人們對公共行政現(xiàn)實的認識不斷深入而越發(fā)脆弱，以致傳統(tǒng)理論在后來并不能真正改善公共行政而形成共識。在否定了傳統(tǒng)理論后公共行政學該如何建構(gòu)，我們已介紹了諸多流派。這些流派的爭論，在本質(zhì)上關(guān)乎應該遵循何種方式認識真實公共行政世界，也即我們需要討論公共行政學的認識論。實證主義、解釋主義、批判理論和后現(xiàn)代四種不同的認識論主張及其論辯，有助于我們更好地理解公共行政理論發(fā)展的特有路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材同時，認識論作為對于公共行政學知識本源的探討,即何種公共行政實踐需求相應地產(chǎn)生了怎樣的公共行政學知識，也可以幫助我們更全面地理解真實的公共行政世界與抽象的公共行政知識之間的關(guān)系。在前面屢屢提及的對民主行政的不同理解，從表面上看是對民主社會中政府角色定位的分歧，但在根本上卻體現(xiàn)了行政規(guī)范價值的斷裂：當一部分人在努力塑造一個韋伯式的理性化高效體系的時，另一部分人卻在警惕和消除各種存在或潛在的利維坦式威脅。公共行政學在認識論上天然是分裂的，關(guān)鍵是我們需要認識這種分裂以及其所引申出的不同思想脈絡。因此，在介紹完諸多公共行政學流派之后，我們需要專門討論公共行政學的認識論問題。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點公共行政學認識論的特點和影響1公共行政學的四種認識論傳統(tǒng)2認識論對理解公共行政實踐的作用3

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公共管理創(chuàng)新系列教材11.1公共行政學認識論的特點和影響

雖然認識論究其起源屬于哲學范疇，但社會科學研究對于認識論的討論并不少見。從認識論的本意出發(fā)，認識論分析的是知識的本質(zhì)：“我們能知道什么，以及我們?nèi)绾闻袛嗄芊裰?。”確切地說，認識論所探尋的是依據(jù)何種原因，研究者可以相信所獲得的知識是真正的知識。

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事實上，公共行政研究并不缺乏對于認識論的討論。拉施爾德斯在《公共行政：對于政府的跨學科研究》一書中，開宗明義地強調(diào)認識論對于公共行政學的重要性——“在不考慮認識論和本體論的情況下應用研究方法和研究方法論無異于把馬車綁在馬前面”。同時，他認為,公共行政學其實是各種對政府研究的不同學科的集合，這也塑造了公共行政學認識論的多樣性乃至內(nèi)在矛盾與沖突。

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法默爾的《不同觀點下的公共行政：多重視角的理論與實踐》一書是在探討公共行政學認識論時不得不提的重要著作。法默爾以公共行政學觀點作為全書核心，并將公共行政學觀點歸納為11種源流，同時圍繞理論和實踐的關(guān)系進行分析。但是，該書所分析的公共行政學觀點的差異，既有認識論上的差異（如批判理論和后結(jié)構(gòu)主義），也有本體論上的差異（如女性主義），更有方法論上的差異（如數(shù)據(jù)主義）。因此，該書對于認識論領(lǐng)域內(nèi)的辯論與發(fā)展回應并不充分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政學的四種認識論傳統(tǒng)0102實證主義解釋主義從根源上說，公共行政學的實證主義認識論來源于自然科學的邏輯實證主義，其核心觀點是對觀察對象進行科學的因果分析。解釋主義認識論是與科學實證主義相對立的一種認識論。這一理論的基本觀點是認為社會生活的真實規(guī)律并不能通過科學研究發(fā)現(xiàn)，而是必須從個體對于社會生活的認知入手，理解人們認知中的社會。

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公共管理創(chuàng)新系列教材03批判理論04后現(xiàn)代主義它和解釋主義則既有共同點又相互排斥。批判理論的核心內(nèi)涵在于發(fā)掘人如何認識自己以及他們的角色，嘗試解釋人在組織生活中的異化以及個人價值的實現(xiàn)。在認識論的討論中，后現(xiàn)代主義并沒有統(tǒng)一的、不可動搖的信條，或者具體的形成時間與發(fā)展經(jīng)過，但后現(xiàn)代主義又是社會科學認識論中不可忽視的重要組成部分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材11.3認識論對理解公共行政實踐的作用

從本質(zhì)上看，公共行政學知識是行政行為的映射，公共行政學方法論的沖突與對立直接反映了公共行政實踐的內(nèi)在沖突。邏輯實證主義要求公共行政研究應該通過嚴格的假設(shè)檢驗和科學分析方法（如計量統(tǒng)計和實驗等）進行。相反，解釋主義認為，客觀中立的研究在公共行政領(lǐng)域是不可能的，因此，知識來源于解釋研究對象的觀念、感受和行為。而在批判理論或后現(xiàn)代主義認識論中，公共行政學的基礎(chǔ)以及社會“真實”的存在與否都受到了激烈的挑戰(zhàn)。

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不同的公共行政學認識論均來自相應的公共行政實踐。只有在理清認識論的基礎(chǔ)上，公共行政學才可能跨越實踐與理論的鴻溝，并鞏固自身的學科合法性，這也是辨析公共行政學中認識論差異的根本意義所在。

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本章小結(jié)

公共行政學認識論聚焦的是該如何真實地認識公共行政世界。在此框架下，不同的認識論傳統(tǒng)有不同觀點。實證主義認為公共行政是一個客觀真實的世界，需要像自然科學一樣通過符合邏輯假設(shè)檢驗的方法，尋找可證明、證偽，可重復的客觀規(guī)律。解釋主義則認為公共行政是一個人的世界，而非物的世界，強行假設(shè)行政中的人會像物一樣被動或無意識地行動是一種扭曲，因此理解公共行政的關(guān)鍵在于理解人的觀念和意愿。批判理論不認為公共行政世界是絕對客觀的，但也不認同其中的人都是自由意志的代表，可以自由形成或表達自身觀點。

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公共管理創(chuàng)新系列教材批判理論認為人的觀點在很大程度是由社會結(jié)構(gòu)所塑造的，因此要理解公共行政，不僅要知道其中的人想什么，更重要的是要展現(xiàn)大環(huán)境社會結(jié)構(gòu)對觀點和現(xiàn)狀的塑造過程。后現(xiàn)代主義則強調(diào)現(xiàn)代性對于真實行政世界的扭曲，呼吁重回包含理性與非理性、顯性知識和隱藏知識的真實中來理解公共行政（而不是既有的科層結(jié)構(gòu)），并且嘗試通過語言、敘事、能量等新角度，更加豐富地理解真實的行政行為。

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