社會(huì)資本參與城市更新的困境與對(duì)策研究

社會(huì)資本參與城市更新的困境與對(duì)策研究摘要：城市更新是實(shí)現(xiàn)城市土地資源要素集約化利用、助力城市轉(zhuǎn)換新舊動(dòng)能高質(zhì)量發(fā)展的路徑之一，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)合法渠道合理途徑促進(jìn)城市優(yōu)化資源配置能力，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展提質(zhì)增效。但是社會(huì)資本參與城市更新存在細(xì)分市場(chǎng)跨度大、資源保障待健全、盈利模式待論證等實(shí)踐性難題。本文對(duì)社會(huì)資本參與城市更新的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)對(duì)策。關(guān)鍵詞：城市更新；社會(huì)資本；困境與對(duì)策Abstract：Urbanrenewalisoneofthewaystorealizetheintensiveuseofurbanlandresourcesandhelpcitiestransformfromoldtonewgrowthdriversforhigh-qualitydevelopment.Thestateencouragessocialcapitaltopromotecities'abilitytooptimizeresourceallocationthroughlegalchannelsandreasonableways,soastoimprovethequalityandefficiencyofurbandevelopment.However,socialcapitalparticipationinurbanrenewalhasmanypracticalproblems,suchaslargemarketsegmentspan,resourcesecuritytobeimproved,andprofitmodeltobedemonstrated.Thispaperanalyzestheparticipationofsocialcapitalinurbanrenewal,andputsforwardthecorrespondingcountermeasures.KeyWords:Urbanrenewal;Socialcapital;Dilemmaandcountermeasures廣義的城市更新，包含在城市這個(gè)地理屬性概念內(nèi)進(jìn)行的一系列改造升級(jí)活動(dòng)。狹義的城市更新是一種城市發(fā)展模式：一是基于城市可供出讓土地資源日益稀缺，原有的土地財(cái)政模式難以支撐可持續(xù)發(fā)展；二是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，亟需將低效土地資源生產(chǎn)要素盤(pán)活再利用；三是大拆大建攤大餅式的粗放式增長(zhǎng)，割裂了城市歷史文脈，引發(fā)了人情冷漠等“城市病”。2021年，國(guó)家《十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確指出，要“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)等存量片區(qū)功能，順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。具體而言，就是通過(guò)“留、改、拆”并舉，推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡、文化傳承和協(xié)調(diào)發(fā)展。一、社會(huì)資本參與城市更新主要問(wèn)題從既有新聞報(bào)道來(lái)看，作為城市開(kāi)發(fā)主體的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商均對(duì)城市更新工作有巨大興趣，但在具體實(shí)施層面，社會(huì)資本參與城市更新仍存在一些問(wèn)題：一是內(nèi)涵豐富，細(xì)分市場(chǎng)跨度大。根據(jù)改造力度和工作量大小，城市更新主要包含綜合整治、改建加建、拆除重建即“留、改、拆”三大類(lèi)[2]。其中，“綜合整治類(lèi)”主要聚焦于環(huán)境治理、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施改造等內(nèi)容，是在城市既有建筑空間基礎(chǔ)上的微改造，如同“螺獅殼里做道場(chǎng)”，合同標(biāo)的額不大，設(shè)計(jì)要求不低，又極具個(gè)性化，難以采用“集采”方式降本增效，主要隸屬于配套設(shè)施建設(shè)和裝飾裝修類(lèi)細(xì)分市場(chǎng)；“改建加建類(lèi)”主要側(cè)重于加裝電梯改造、增設(shè)社區(qū)配套設(shè)施等內(nèi)容，是對(duì)社區(qū)或建筑物的局部改建、功能置換、修繕?lè)?，涉及改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，技術(shù)支撐要求更高，覆蓋居民眾口難調(diào)，所需資金量不小，推進(jìn)難度較大而盈利模式待論證，主要隸屬于特種設(shè)備供給和社區(qū)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)細(xì)分市場(chǎng)；“拆除重建類(lèi)”是在原有土地上對(duì)建筑物進(jìn)行拆除重建，涉及用地指標(biāo)調(diào)整和規(guī)劃指標(biāo)重設(shè)，是傳統(tǒng)“招拍掛”一級(jí)土地市場(chǎng)的有益補(bǔ)充，豐富了土地獲取路徑，延伸了房地產(chǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，但是涉及拆遷滅籍、規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)作模式涉地方政府隱形債務(wù)及資產(chǎn)評(píng)估等多學(xué)科內(nèi)容，機(jī)會(huì)成本高、溝通成本高、涉及專(zhuān)業(yè)廣、交易模式多，風(fēng)控難度大，是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商關(guān)注的重點(diǎn)，但有實(shí)力的社會(huì)資本方供給不足。二是新興領(lǐng)域，資源保障待健全。從政策支持力度來(lái)看，改建加建類(lèi)涉及建筑物功能或結(jié)構(gòu)變化，需重新履行結(jié)構(gòu)安全、消防、環(huán)評(píng)等審批手續(xù)；拆除重建類(lèi)涉及拆遷安置、滅籍收儲(chǔ)、土地變性、規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等一級(jí)土地整理、土地重新劃撥出讓或收并購(gòu)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，目前還處于先行先試階段，許多細(xì)致性地方政策還處于探索期，缺乏統(tǒng)一范式。從資金來(lái)源看，綜合整治、改建加建和拆除重建類(lèi)的一級(jí)土地整理階段，居民自籌收款難度大，社會(huì)資本盈利模式待探索——資本金投入大、融資支持政策和渠道匱乏、資金試算平衡難通過(guò)，導(dǎo)致項(xiàng)目前期主要通過(guò)自有資金投入實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)，投入產(chǎn)出比低，社會(huì)資本參與動(dòng)力不足，當(dāng)前仍依托政府財(cái)政資金帶動(dòng)。從實(shí)施路徑看，項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施完畢，涉及法務(wù)、財(cái)務(wù)、規(guī)劃、投資、設(shè)計(jì)、建筑、裝修裝飾等多學(xué)科領(lǐng)域，涉及自然資源局、規(guī)劃局、稅務(wù)局甚至人大等多個(gè)行政決策議事部門(mén)，是一個(gè)資源整合型的業(yè)務(wù)，相關(guān)專(zhuān)業(yè)化、復(fù)合型人才隊(duì)伍仍待充實(shí)。三是典型項(xiàng)目少，盈利模式待論證。目前，城市更新典型案例主要聚焦于依托財(cái)政資金供給而形成的改造更新成果，例如上海市、廣州、重慶、湖北等地的零星成功案例。作為被寄予“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”、“實(shí)現(xiàn)歷史文脈延續(xù)”、“構(gòu)建新型和諧社區(qū)”厚望的城市更新模式，仍需亟需提升項(xiàng)目自身造血能力，豐富資金來(lái)源，探索更多可落地的典型項(xiàng)目，在敢闖敢試中積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，打通堵點(diǎn)難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡，構(gòu)建可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的盈利模式。二、社會(huì)資本參與城市更新對(duì)策建議一是深研細(xì)分市場(chǎng)，建立多層次立體供給體系。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、建立政府引導(dǎo)機(jī)制。由政府相關(guān)行政部門(mén)牽頭，擬定年度城市更新計(jì)劃，協(xié)同行業(yè)協(xié)會(huì)，針對(duì)綜合整治類(lèi)、改建加建類(lèi)、拆除重建類(lèi)不同類(lèi)別的細(xì)分市場(chǎng)，篩選具有履約實(shí)力的裝修裝飾、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)商等領(lǐng)域典型企業(yè)，建立并完善相關(guān)專(zhuān)業(yè)政府采購(gòu)清單，對(duì)納入清單管理的公司，給予相關(guān)的資源傾斜和稅收等政策支持。強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研互動(dòng)，推進(jìn)一體化運(yùn)作機(jī)制。發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化管理體察民情優(yōu)勢(shì)、高校專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和企業(yè)實(shí)施主體靈活性優(yōu)勢(shì)，通過(guò)大數(shù)據(jù)管理等現(xiàn)代化手段，以最小成本察民情解民憂，綜合運(yùn)用科研院所專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、學(xué)生群體創(chuàng)造力優(yōu)勢(shì)，有的放矢對(duì)擬改造社區(qū)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)全民參與積極性，通過(guò)社區(qū)互動(dòng)打造“特色街區(qū)”，豐富微鄰里內(nèi)涵，同時(shí)引導(dǎo)社區(qū)居民在實(shí)踐的過(guò)程中，增強(qiáng)體驗(yàn)感，營(yíng)建和諧社區(qū)。二是加強(qiáng)政策支持，健全全方位資源保障機(jī)制。對(duì)于“微改造”類(lèi)，綜合運(yùn)用財(cái)政資金引領(lǐng)，明確歷史文化特色街區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，將老舊小區(qū)外立面改造與樹(shù)新風(fēng)或廣告宣傳相結(jié)合、社區(qū)園林景觀優(yōu)化治理與產(chǎn)學(xué)研基地結(jié)合、基礎(chǔ)管網(wǎng)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)與參與實(shí)施者署名權(quán)和業(yè)績(jī)管理相結(jié)合、歷史文物保護(hù)和改造升級(jí)相結(jié)合，強(qiáng)化品控管理，增強(qiáng)旅游觀光等產(chǎn)業(yè)作用，活化利用空間使用功能，提升社會(huì)資本和社區(qū)管理互動(dòng)興趣，打造特色街區(qū)，實(shí)現(xiàn)微鄰里打造規(guī)?；涞?。對(duì)于“改建加建”類(lèi)，強(qiáng)化消防、環(huán)評(píng)、維修基金及公積金提取與使用等方面的支持力度，鼓勵(lì)有條件的小區(qū)調(diào)整社區(qū)配套型商住比指標(biāo)，增加“社區(qū)醫(yī)療”、“社區(qū)養(yǎng)老”、“鄰里托幼”、“體育設(shè)施”、“物業(yè)服務(wù)”等功能性產(chǎn)品或建筑空間改造，引入專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，盤(pán)活架空層等公攤面積，通過(guò)使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離，依托15分鐘社區(qū)生活圈，打造資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制，賦能社會(huì)資本參與強(qiáng)度；同時(shí)，對(duì)于提供加裝電梯改造等民生類(lèi)改造的社會(huì)資本服務(wù)商，給予資質(zhì)管理、稅收優(yōu)惠等方面的政策支持。對(duì)于“拆遷復(fù)建”類(lèi)，在符合城市總體控規(guī)的前提下，結(jié)合高精特新產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入強(qiáng)度，綜合論證調(diào)整單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃指標(biāo)和土地長(zhǎng)周期產(chǎn)出效益——在土地變性、綠化率、容積率、商住比、建筑密度、配建比例等規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整方面予以傾斜；降低土地出讓金設(shè)置和繳納期限門(mén)檻，通過(guò)設(shè)條件掛牌中明確資金投入強(qiáng)度和稅收實(shí)現(xiàn)強(qiáng)度等長(zhǎng)效指標(biāo)進(jìn)行宏觀調(diào)控，積極探索共有產(chǎn)權(quán)等合作模式，建立地方政府和社會(huì)資本合作共贏的長(zhǎng)效機(jī)制。三是打造標(biāo)桿項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益雙豐收。強(qiáng)化模式研究，打造標(biāo)桿項(xiàng)目。社會(huì)資本參與城市更新，其實(shí)不是一個(gè)新的議題。例如，以上海天地、武漢天地為代表的“瑞安模式”，在深研老舊小區(qū)地理稟賦的基礎(chǔ)上，通過(guò)保留城市原有老建筑外立面、依據(jù)現(xiàn)有古樹(shù)生長(zhǎng)狀況就地進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，尊重城市肌理，“修舊如舊”，不僅打造了地標(biāo)型特色項(xiàng)目，社會(huì)資本也實(shí)現(xiàn)了住宅銷(xiāo)售溢價(jià)、商業(yè)人流導(dǎo)入持續(xù)收益、活力社區(qū)建設(shè)和品牌美譽(yù)提升，政府不僅獲取了標(biāo)桿項(xiàng)目土地出讓金短期收益，也通過(guò)寫(xiě)字樓、商業(yè)運(yùn)營(yíng)充實(shí)了長(zhǎng)期規(guī)費(fèi)來(lái)源，區(qū)域價(jià)值提升帶動(dòng)相鄰地塊出讓收益，強(qiáng)化了土地利用效能，實(shí)現(xiàn)了多贏局面。通過(guò)更新改造，近年來(lái)，部分開(kāi)發(fā)商將學(xué)校、產(chǎn)業(yè)園、街區(qū)商業(yè)、集中商業(yè)配套導(dǎo)入住宅社區(qū)，實(shí)現(xiàn)職住平衡、人流與產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，完善提升城市功能，打造活力城市，也都積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。在海外，鑒于土地私有制，可供成片開(kāi)發(fā)用地極其稀缺，城市更新也早已被列為法律條款之一作為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目報(bào)規(guī)必須滿足的前置條件，例如國(guó)內(nèi)某知名開(kāi)發(fā)商在悉尼核心地段獲取的一個(gè)城市更新項(xiàng)目，擬建地標(biāo)性超高層建筑，由于文化差異，對(duì)當(dāng)?shù)匦枰３衷ㄖ饬⒚嫱暾囊?guī)劃設(shè)計(jì)剛性管理要求理解不夠透徹，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度不及預(yù)期。因此，保持城市歷史文脈、尊重城市肌理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地資源要素使用價(jià)值提質(zhì)增效已是世界共識(shí)，不僅是立足當(dāng)下的城市更新實(shí)施路徑研究需要，也是建設(shè)世界一流企業(yè)的內(nèi)生要求，亟需加快推進(jìn)模式研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在前期既有成果的基礎(chǔ)上提煉總結(jié)行之有效的適應(yīng)新形勢(shì)要求的新模式、新方法。借舊瓶裝新酒，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式增長(zhǎng)。推進(jìn)城市更新，核心是“新”。因此，需要將新科技革命的智能化、裝配式、綠建雙碳等新科技成果納入城市更新標(biāo)準(zhǔn)和改造內(nèi)容，賦能項(xiàng)目建設(shè)，在改造中強(qiáng)化適老、適兒化改造等全齡社區(qū)功能屬性，注重坡道、盲道、消防轉(zhuǎn)彎半徑、輪椅轉(zhuǎn)彎半徑等人性關(guān)懷細(xì)節(jié)設(shè)置，通過(guò)滿足“人”的需求，激發(fā)并盤(pán)活社區(qū)全齡人口紅利，促進(jìn)全齡段人口各盡所能，提升生產(chǎn)力、消費(fèi)力，打造外向型經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好、