《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接問題研究》9900字（論文）

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接問題研究TOC\o"1-2"\h\u1565一、引言 114133二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟概述 16193（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟 121729（二）環(huán)境民事公益訴訟 22713三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟異同比較 317929（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的聯(lián)系 324092（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的區(qū)別 322065（三）兩訴的銜接途徑 43771四、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接困境 57599（一）我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接現(xiàn)狀 66158（二）我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接的困境及產(chǎn)生原因 731912五、國外對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟銜接的借鑒 816158（一）完善核心立法 823374（二）細(xì)化銜接制度 825272（三）完善檢察機(jī)關(guān)的督促功能與協(xié)調(diào)功能 925722六、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接困境解決途徑 921345（一）完善相關(guān)立法 913718（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行 98164（三）訴訟請求覆蓋原則 105411（四）檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮協(xié)調(diào)功能與監(jiān)督功能 119243七、結(jié)語 1118822參考文獻(xiàn) 11摘要：近年來，我國生態(tài)環(huán)境問題逐漸變多，生態(tài)環(huán)境破壞案件頻發(fā)，因此，我國逐步建立起環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償兩種制度。但由于兩訴存在適用范圍、制度設(shè)計上的重合，并且缺乏兩訴適用順位的相關(guān)規(guī)定，使得環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在實踐中發(fā)生混淆與沖突。本文通過對兩種訴訟機(jī)制的對比，同時結(jié)合國外對于生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境民事公益訴訟之訴銜接體系以及當(dāng)前我國立法和司法的發(fā)展現(xiàn)狀，從完善立法、訴訟順位、適用原則以及相關(guān)司法機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要職能四個方面，針對兩訴的銜接困境，提出了解決途徑。關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟環(huán)境民事公益訴訟一、引言近年來，我國為了加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)保和國家生態(tài)文明建設(shè)的重視，國家和地方相繼出臺了一系列文件及試行制度，進(jìn)行了許多有益的探索，如環(huán)境民事公益訴訟的建立，試點生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，兩訴都是目前在生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域重要的法律規(guī)定。兩訴在訴訟功能和適用范圍上存在諸多重疊，但在訴訟主體和程序規(guī)定上存在一些差異。如何將兩訴有機(jī)地銜接和協(xié)調(diào)起來，發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢將具有重要的現(xiàn)實意義?；谝陨纤?，本文將從兩訴的制度內(nèi)容、訴訟程序角度出發(fā)，分析兩訴的不同之處，同時結(jié)合國外生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接制度,討論我國如何構(gòu)建兩訴之間的銜接途徑。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟概述（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟1.概念生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是由各級政府及其指定的部門或者機(jī)構(gòu)對造成生態(tài)環(huán)境破壞的單位或者個人提起的訴訟。2.性質(zhì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自正式實施起，其性質(zhì)就無相應(yīng)定論，現(xiàn)如今存在以下三種觀點：持國益訴訟說的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的法律主體就是指一個國家以其保護(hù)社會公共利益的信托形式作為依據(jù)，代表了不特定多數(shù)的個體或者群眾所享受和擁有的社會環(huán)境利益，而這種關(guān)于生態(tài)環(huán)境破壞性損害賠償案件的理論依據(jù)則應(yīng)該是從根本上來源于自然資源的完整性和國家所有權(quán)。我國的環(huán)境民事公益訴訟通常以侵犯環(huán)境權(quán)利的行為為依據(jù)或者由檢察機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)組織主體提起，但上述主體不能成為代表國家行使權(quán)利的主體。持私益訴訟說的學(xué)者認(rèn)為，該訴訟屬于政府為維護(hù)自身權(quán)益而提起的賠償訴訟。持公益訴訟說的學(xué)者認(rèn)為，該訴訟面向損害生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的主體，主要可以歸納為環(huán)境的修復(fù)水準(zhǔn)和環(huán)境自身的不可替代的地位，而這一對人與社會至關(guān)重要的一環(huán)切實與公共利益相關(guān)聯(lián)。[1]對于上述三種學(xué)說，各學(xué)者從不同角度對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)作出簡析，具有一定的合理性，但也都存在局限性。對于國益訴訟說而言，提起該訴目的是為了維護(hù)人類生存的共同利益，而此種利益關(guān)系并不等同于我們常說的國家層面的利益。對于私益訴訟說而言，簡而言之，環(huán)境民事公益訴訟的目標(biāo)就是為了救濟(jì)與其環(huán)境利益有關(guān)的個體人身權(quán)和社會財產(chǎn)權(quán)。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟維護(hù)的大多數(shù)人的利益，且保護(hù)的是環(huán)境公共利益，兩訴對目標(biāo)群體權(quán)利的維護(hù)角度不同，故生態(tài)環(huán)境損害賠償并不等同于環(huán)境私益訴訟。而且，政府行政機(jī)關(guān)沒有將自身利益作為訴訟的出發(fā)點。對于公益訴訟而言，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間的聯(lián)系，從法律規(guī)定和法律的合理解釋的角度來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也不等同于環(huán)境民事公益訴訟[2]。綜上，本文認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)歸納為一種特殊的環(huán)境訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有明顯的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)和社會公益性，也帶有明顯的公權(quán)性質(zhì)。3.立法現(xiàn)狀2015年我國出臺《試點方案》，在中國吉林等省對于該訴訟制度進(jìn)行了首次試點，2017年頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），部分省與設(shè)區(qū)的市也頒行相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，2019年正式發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（試行）（以下簡稱《若干規(guī)定》），對于涉及環(huán)境損害從訴訟主體、客體與案件的適用范圍、審判程序等方面做了詳細(xì)的規(guī)定?，F(xiàn)如今相關(guān)的法律法規(guī)也開始有針對性地逐步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，譬如2020年4月經(jīng)立法行政機(jī)關(guān)修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中對于任何涉及固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，均允許向有管轄權(quán)的法院對其所造成的因環(huán)境問題所導(dǎo)致的損失提起訴訟。此外，《民法典》第1234條至第1235條還明確授權(quán)各級國家機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)組織應(yīng)當(dāng)對涉嫌違反我們黨和國家法律行政規(guī)定而導(dǎo)致自然資源和生態(tài)環(huán)境受到損害的侵權(quán)行為追究相應(yīng)的環(huán)境恢復(fù)和補(bǔ)救責(zé)任。上述各項規(guī)定同時適用于環(huán)境民事公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償案件為在兩類訴訟下追究環(huán)境侵權(quán)責(zé)任提供了明確統(tǒng)一的法律依據(jù)。（二）環(huán)境民事公益訴訟1.概念環(huán)境民事公益訴訟主要指由特定國家機(jī)關(guān)，社會組織和其他公民作為對環(huán)境的公共利益進(jìn)行維護(hù)而所做出的訴訟[3]。2.性質(zhì)環(huán)境民事公益訴訟屬于公益訴訟。3.立法現(xiàn)狀環(huán)境民事公益訴訟的制度主要內(nèi)容是由《民事訴訟法》,《環(huán)境保護(hù)法》和其他其它有關(guān)的法律司法解釋所明確規(guī)定的?！睹袷略V訟法》經(jīng)過多次修改后,首次突破傳統(tǒng)的涉訴主體應(yīng)與個案有直接利害關(guān)系這一門檻的限制,此后,與其配套的司法解釋和工作文件也對此類訴訟制度作出了具體規(guī)定。三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟異同比較自2018年以來，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟已全面實施，在某種程度上，它們重疊，但是也存在一些差異。（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的聯(lián)系發(fā)生重大生態(tài)損害事故案件后,賠償?shù)臋?quán)利人經(jīng)過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)對其生態(tài)環(huán)境造成了損害的,應(yīng)當(dāng)先與賠償權(quán)利人磋商。磋商不成的,賠償權(quán)利人和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法向責(zé)任人提起環(huán)境民事公益訴訟,要求責(zé)任人及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如果造成的環(huán)境損害賠償范圍不屬于《改革方案》中涉及到生態(tài)環(huán)境損害的賠償申請范圍生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍是“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件”、“在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件”、“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”三種情形,就不得再提起有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在這種情況下,根據(jù)《民事訴訟法》生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍是“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件”、“在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件”、“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”三種情形《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的區(qū)別1.制度內(nèi)容（1）提起訴訟的原告主體不同生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,賠償權(quán)利人主要包括各級政府以及其他相關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)以及公民，或自然資源保護(hù)所有權(quán)的相關(guān)部門機(jī)構(gòu)[2]。而在目前我國環(huán)境民事公益性的訴訟中,原告包括了一切符合規(guī)定的各類社會團(tuán)體以及地方檢察部門。（2）適用范圍不同生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟僅適用于環(huán)境被高度侵害，達(dá)到特定級別的環(huán)保責(zé)任事件、發(fā)生在特定環(huán)境保護(hù)區(qū)域的破壞生態(tài)事件或其他造成嚴(yán)重后果的情形。環(huán)境民事公益案件的適用范圍是已經(jīng)造成損害了社會主體的公共利益或者其他具有相應(yīng)嚴(yán)重?fù)p害了社會主體公共利益的重大風(fēng)險，影響了環(huán)境、毀滅了生態(tài)等危害社會主體利益或者其他具有相應(yīng)嚴(yán)重?fù)p害了社會主體公益風(fēng)險的案件。環(huán)境民事公益訴訟將預(yù)防性訴訟也納入了受案范圍,這類案件在司法實踐中也已有先例可循。（3）程序啟動的條件不同生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特地設(shè)計了磋商前置的程序，磋商不成的，賠償權(quán)利人方可依法向有管轄權(quán)的人民法院起訴維權(quán)[2]。環(huán)境民事公益訴訟，起訴主體為相關(guān)機(jī)構(gòu)及社會組織或團(tuán)體的，法律和司法解釋對提起訴訟程序沒有特別限制；起訴主體為檢察機(jī)關(guān)的，檢察機(jī)關(guān)起訴前必須依法公告?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日。（4）歸責(zé)條件不同對生態(tài)環(huán)境損害的賠償訴訟要求被告存在違反法律法規(guī)，污染環(huán)境，破壞生態(tài)，可以判定被告承擔(dān)民事責(zé)任。環(huán)境民事公益訴訟制度適用無過錯責(zé)任原則。2.訴訟程序在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，《若干規(guī)定》將磋商制度明確地界定為訴前程序。而環(huán)境民事公益訴訟程序沿襲了傳統(tǒng)的民事訴訟程序，起訴主體為相關(guān)機(jī)構(gòu)及社會組織或團(tuán)體的可直接提起訴訟。但是，人民檢察院提起訴訟時，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過30日的公告期。[2]（三）兩訴的銜接途徑1.訴訟順位的銜接解決這兩訴訴訟沖突糾紛問題的一個關(guān)鍵條件是需要明確兩訴的訴訟順位。在《若干規(guī)定》中，允許兩訴均可起訴，未規(guī)定起訴順序，但在審判階段中止了環(huán)境民事訴訟。2.責(zé)任承擔(dān)方式的銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟中污染者責(zé)任承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍基本重合，倘若兩個程序分別進(jìn)行，則會導(dǎo)致污染者重復(fù)承擔(dān)賠償責(zé)任，責(zé)任與過錯并不對等，對污染者并不公平。《改革方案》中所創(chuàng)設(shè)的“磋商賠償制度”已經(jīng)能夠給公益性訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償之間的責(zé)任承擔(dān)相互銜接問題提供有效的切入點。《改革方案》中明確提到，環(huán)境污染造成損害的情況發(fā)生后，賠償權(quán)利人雙方都應(yīng)當(dāng)主動與其他賠償義務(wù)人共同進(jìn)行磋商，磋商達(dá)成協(xié)議后，對于該協(xié)議，可向法院申請司法確認(rèn)。環(huán)境民事公益訴訟判決在磋商協(xié)議形成前的：當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)判決，污染責(zé)任人在訴訟中已經(jīng)承擔(dān)了相應(yīng)的賠償責(zé)任，污染責(zé)任人在與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人磋商時，可以請求進(jìn)行相應(yīng)扣減或免除其在生態(tài)損害賠償中的賠償責(zé)任。環(huán)境民事公益訴訟判決在磋商協(xié)議形成后的：當(dāng)污染問題負(fù)責(zé)人和其他生態(tài)環(huán)境受到損害時，雙方已就磋商或賠償達(dá)成協(xié)議，污染責(zé)任人可以提交法院該協(xié)議作為扣減或免除公益訴訟中的賠償責(zé)任的證據(jù)。3.生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償執(zhí)行監(jiān)督的銜接公益訴訟中，原告與案件并無直接利害關(guān)系，對于污染者責(zé)任無直接受領(lǐng)者，難以對污染者環(huán)境修復(fù)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和驗收。根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任人有責(zé)任監(jiān)督和公開實施生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和損害賠償《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。”因此,在我國兩訴發(fā)生沖突時,省、市人民政府等法定損害賠償權(quán)利人的介入將更有力地促進(jìn)和推動一些負(fù)有環(huán)境修復(fù)和監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者組織對于生態(tài)修復(fù)和環(huán)境損害賠償執(zhí)行情況的監(jiān)督、驗收和公開。四、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接困境（一）我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接現(xiàn)狀1.立法現(xiàn)狀2015年11月出臺的《試點方案》并沒有對兩類訴訟如何銜接進(jìn)行規(guī)定，2017年的《改革方案》也未立即對兩類訴訟制度如何具體銜接生給予答復(fù)，而是將此項工作交由最高法會同有關(guān)部門，以指導(dǎo)意見的形式加以規(guī)范。于是《改革方案》公布后，各地實施過程中的的指導(dǎo)意見或?qū)徖碇改蠈深愒V訟銜接有零星的規(guī)制。2019年6月5日，最高人民法院出臺《若干規(guī)定》，明確了兩訴的審理和銜接原則，具體為三個原則：合并審理，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先原則和補(bǔ)充原則。[4]2.司法現(xiàn)狀（1）合并審理重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案。最高人民法院于2019年6月5日上午10：00在最高人民法院全媒體新聞發(fā)布廳召開生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟司法解釋及典型案例舉行發(fā)布會，該案為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例。最高人民法院于2019年6月5日上午10：00在最高人民法院全媒體新聞發(fā)布廳召開生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟司法解釋及典型案例舉行發(fā)布會，該案為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例。合并審理雖然在一定程度上節(jié)約了司法資源，避免了重復(fù)審理。但是，兩訴合并審理也存在很多問題：第一，《若干規(guī)定》中明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有前置磋商程序，而一味的把兩訴合并審理就將兩訴的性質(zhì)視為相同，在程序上進(jìn)行了合并審理，這就使得生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)置沒有了必要性；第二，模糊兩訴的訴訟性質(zhì)，對于兩種類型不同的訴訟合并審理，相關(guān)學(xué)者僅僅以《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第十條為依據(jù)，認(rèn)為兩訴可以合并審理，但合并審理僅僅適用于同一類型的訴訟，因此，將兩訴合并審理于法無據(jù)。[5]（2）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案同上頁②同上頁②相較于上文中提到的兩訴合并審理，本文認(rèn)為該案例中的分別審理更適合于如今兩訴還沒有明確的起訴順位時兩訴的審理方式，并有利于更好的恢復(fù)并保護(hù)環(huán)境利益。但是也有一定的不足之處：第一，因兩訴的證據(jù)準(zhǔn)備及舉證質(zhì)證不同時，會造成兩訴在計算損失時的不統(tǒng)一，那么原先判決的效力該如何認(rèn)定為最大問題；第二，當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟已進(jìn)入審理階段，此時賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，該案是否要將環(huán)境民事公益訴訟的中止審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審結(jié)后，再就同一案件進(jìn)行從頭審理。因此，并不能一味的依據(jù)《若干規(guī)定》，該規(guī)定不能從實質(zhì)上解決兩訴的銜接順位問題[4]。（二）我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接的困境及產(chǎn)生原因1.相關(guān)立法空白近年來，我國各種生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象層出不窮，因此各地方相繼出臺了有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的各種相關(guān)制度。但是，新制度與舊制度的銜接就成了在此次改革過程中的一大難題，并且相關(guān)政策的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于法律法規(guī)的出臺，導(dǎo)致理論與實踐無法緊密相聯(lián)系。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的相關(guān)規(guī)定僅存在于政策性文件以及部分省市專門制定的規(guī)范性文件，而環(huán)境民事公益訴訟存在于分散的單行立法與各司法解釋之中，立法體系略顯空白，兩者制度割離缺乏銜接規(guī)則導(dǎo)致兩者在司法實踐中國能否順利實施并銜接。2.訴訟適用范圍混亂從理論上來講，自然資源和環(huán)境是兩個不可互換的概念，它們之間既存在著重疊又可能存在著排斥。由于這種語義所固有的抽象性，模糊性在實踐中得到了應(yīng)用。如今，隨著各地環(huán)境改革的實施和方案逐步展開，各地區(qū)的補(bǔ)償范圍也不盡相同，將有關(guān)環(huán)境污染行為納入補(bǔ)償范圍的嘗試也越來越多。這樣一來,以自然資源國家所有權(quán)理論為基礎(chǔ)的損害賠償咨詢和訴訟制度將會受到動搖，賠償制度的合法性將受到法律的質(zhì)疑。另外，界限的不清也會直接導(dǎo)致兩訴之間的分工失衡,影響到了環(huán)境公益訴訟的正常運(yùn)行。畢竟，一些案件在法律上是否構(gòu)成了損害賠償權(quán)利者的責(zé)任仍然無法完全認(rèn)定。界限模糊不清的現(xiàn)象也容易使得兩訴之間產(chǎn)生較大的摩擦與沖突。[6]3.訴訟順位混亂雖然《若干規(guī)定》中明確了兩類案件在審判階段生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行，與此同時，也明確了對于同一生態(tài)環(huán)境破壞行為，原則上除有確鑿證據(jù)證明前案未發(fā)現(xiàn)損害外，環(huán)境民事公益訴訟只能提起一次，避免了相關(guān)民事主體承擔(dān)重復(fù)責(zé)任，但《若干規(guī)定》第十六條允許兩種案件同時起訴，模糊了訴訟秩序的界限，未能解決在司法實踐中兩訴的銜接適用問題。五、國外對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟銜接的借鑒（一）完善核心立法對于上文中提到兩訴的銜接困境中，我國現(xiàn)階段對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟在銜接領(lǐng)域存在著立法空白，訴訟順位混亂，但是美國、歐盟和俄羅斯著三個主體在生態(tài)環(huán)境損害賠償立法方面卻十分完備。美國在美國，生態(tài)環(huán)境損害被稱為“自然資源損害”，其定義明確于《石油污染法》之中，對陸地、漁類、野生動物、生態(tài)區(qū)、空氣、水、地下水或其他資源之損害、破壞、喪失或者喪失使用價值。20世紀(jì)70年代開始，美國相繼制定了《清潔水法》、《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》、《石油污染法》，《清潔水法》主要針對水體問題進(jìn)行救濟(jì)，《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》則基本囊括各類自然資源的污染與破壞救濟(jì)。《石油污染法》主要針對漏油事故污染，三部法律基本構(gòu)成了較為完備的自然資源損害賠償法律體系。雖是判例法國家，但其通過制定《清潔水法》、《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》以及《石油污染法》三大法律確定了美國自然資源損害賠償制度的主體，對于不同領(lǐng)域制定不同的法律予以規(guī)制[7]；歐盟歐盟前身歐共體在1972年巴黎峰會上第一次將環(huán)境保護(hù)列入發(fā)展計劃，在上世紀(jì)90年代為加強(qiáng)自身內(nèi)部的公法監(jiān)管，歐共體制定了《水框架指令》，其后歐共體出臺了《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》，該文件確定了“污染者付費(fèi)原則”，為積極響應(yīng)該原則，歐盟頒布了《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救生態(tài)損害的環(huán)境責(zé)任指令》，由此形成了歐盟層面的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律體系。作為一個集合，其通過指令的方式要求各國改善國內(nèi)法，從而促進(jìn)歐盟內(nèi)部的法律完善；俄羅斯俄羅斯在環(huán)境損害賠償立法方面十分完備，從不同效力位階法律加以規(guī)定，涵蓋了《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》，《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》、以及《關(guān)于評價和賠償因事故造成的環(huán)境損害的暫行辦法》等規(guī)范性法律文件，其在憲法中明確了公民的環(huán)境權(quán)并以義務(wù)履行為前提。通過憲法規(guī)定環(huán)境保護(hù)條款，并輔以單行法方式對于其他部分進(jìn)行完善[在美國，生態(tài)環(huán)境損害被稱為“自然資源損害”，其定義明確于《石油污染法》之中，對陸地、漁類、野生動物、生態(tài)區(qū)、空氣、水、地下水或其他資源之損害、破壞、喪失或者喪失使用價值。20世紀(jì)70年代開始，美國相繼制定了《清潔水法》、《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》、《石油污染法》，《清潔水法》主要針對水體問題進(jìn)行救濟(jì)，《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》則基本囊括各類自然資源的污染與破壞救濟(jì)?！妒臀廴痉ā分饕槍β┯褪鹿饰廴荆糠苫緲?gòu)成了較為完備的自然資源損害賠償法律體系。歐盟前身歐共體在1972年巴黎峰會上第一次將環(huán)境保護(hù)列入發(fā)展計劃，在上世紀(jì)90年代為加強(qiáng)自身內(nèi)部的公法監(jiān)管，歐共體制定了《水框架指令》，其后歐共體出臺了《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》，該文件確定了“污染者付費(fèi)原則”，為積極響應(yīng)該原則，歐盟頒布了《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救生態(tài)損害的環(huán)境責(zé)任指令》，由此形成了歐盟層面的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律體系。俄羅斯在環(huán)境損害賠償立法方面十分完備，從不同效力位階法律加以規(guī)定，涵蓋了《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》，《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》、以及《關(guān)于評價和賠償因事故造成的環(huán)境損害的暫行辦法》等規(guī)范性法律文件，其在憲法中明確了公民的環(huán)境權(quán)并以義務(wù)履行為前提。（二）細(xì)化銜接制度我國對于自然資源以及其他生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)損害，現(xiàn)如今主要有有生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種途徑，但兩訴之間在制度功能和適用范圍上存在重合，故應(yīng)細(xì)化兩訴的銜接制度。對于此問題，美國美國法律規(guī)定對于自然資源損害賠償案件，只能由托管人進(jìn)行訴訟，排除了公民個人提起訴訟，但存在例外即允許公民訴訟，美國的公民訴訟即美國的環(huán)境公益訴訟制度，除政府組織外，公民個人或者群體亦可提起環(huán)境公益訴訟，只是有極大限制，僅限于托管人怠于履行應(yīng)僅的起訴義務(wù)及自然資源環(huán)境監(jiān)督管理義務(wù)時提出。對于自然資源損害賠償訴訟采用了托管制度，對于自然資源損害賠償案件只能由托管人進(jìn)行訴訟，便于環(huán)境的修復(fù)，但是托管人怠于履行應(yīng)盡的義務(wù)時，公民或其他團(tuán)體方可提起訴訟；[7]歐盟對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對于賠償權(quán)利人的設(shè)置呈現(xiàn)雙重賠償權(quán)利人原則雙重賠償權(quán)利人制度：第一層賠償權(quán)利人為國家，通過公共信托理論，國家代表公民提起環(huán)境損害賠償訴訟，當(dāng)政府怠于履行其相應(yīng)的職責(zé)時，由環(huán)境團(tuán)體或公民提起相應(yīng)的訴訟。同時歐盟層面上環(huán)境團(tuán)體可以針對政府的環(huán)境行政行為或者不作為進(jìn)行訴訟，但訴訟之前應(yīng)向環(huán)境行政行為機(jī)關(guān)申請復(fù)議，復(fù)議不服或期間內(nèi)未回復(fù)，可提起訴訟。，將公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟放置于不同訴訟中；而俄羅斯則是將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格主體均放于同一層次，通過檢察機(jī)關(guān)的兜底實現(xiàn)俄羅斯多元化損害賠償權(quán)利人與檢察長起訴格局：包括聯(lián)邦國家機(jī)關(guān)、聯(lián)邦中各主體中國家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、公民、環(huán)境保護(hù)公益組織以及非商業(yè)團(tuán)體，均可提起環(huán)境損害賠償訴訟。同時《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》在第四十五條規(guī)定了檢察長參加案件制度，在上述適格主體不能或有正當(dāng)理由不能夠親自起訴時，由檢察長起訴。。對于我國《若干規(guī)定》中所述，兩訴同時受理后中止環(huán)境民事公益訴訟的審理的方法實屬不妥，故應(yīng)細(xì)化銜接，突出生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的優(yōu)先地位，實現(xiàn)兩訴的妥善銜接。美國法律規(guī)定對于自然資源損害賠償案件，只能由托管人進(jìn)行訴訟，排除了公民個人提起訴訟，但存在例外即允許公民訴訟，美國的公民訴訟即美國的環(huán)境公益訴訟制度，除政府組織外，公民個人或者群體亦可提起環(huán)境公益訴訟，只是有極大限制，僅限于托管人怠于履行應(yīng)僅的起訴義務(wù)及自然資源環(huán)境監(jiān)督管理義務(wù)時提出。雙重賠償權(quán)利人制度：第一層賠償權(quán)利人為國家，通過公共信托理論，國家代表公民提起環(huán)境損害賠償訴訟，當(dāng)政府怠于履行其相應(yīng)的職責(zé)時，由環(huán)境團(tuán)體或公民提起相應(yīng)的訴訟。同時歐盟層面上環(huán)境團(tuán)體可以針對政府的環(huán)境行政行為或者不作為進(jìn)行訴訟，但訴訟之前應(yīng)向環(huán)境行政行為機(jī)關(guān)申請復(fù)議，復(fù)議不服或期間內(nèi)未回復(fù)，可提起訴訟。俄羅斯多元化損害賠償權(quán)利人與檢察長起訴格局：包括聯(lián)邦國家機(jī)關(guān)、聯(lián)邦中各主體中國家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、公民、環(huán)境保護(hù)公益組織以及非商業(yè)團(tuán)體，均可提起環(huán)境損害賠償訴訟。同時《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》在第四十五條規(guī)定了檢察長參加案件制度，在上述適格主體不能或有正當(dāng)理由不能夠親自起訴時，由檢察長起訴。（三）完善檢察機(jī)關(guān)的督促功能與協(xié)調(diào)功能美國在此方面通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)其求償和管理職責(zé)，從而不必非通過司法救濟(jì)途徑實現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境的目的，有效解決了兩訴的訴訟順位問題；[7]歐盟的團(tuán)體訴訟進(jìn)一步設(shè)置了復(fù)議前置條件；俄羅斯的檢察機(jī)關(guān)作為最后保障起訴的設(shè)置，對于我國檢察機(jī)關(guān)可提起不同類型環(huán)境公益訴訟提供思路，另一方面也督促各級政府要履行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的責(zé)任。[4]六、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接困境解決途徑（一）完善相關(guān)立法正如上文中所述，兩訴的銜接制度僅存在于《若干規(guī)定》中，存在嚴(yán)重的立法空白。通過修改或頒布有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律，明確前置程序磋商制度的定義，性質(zhì)，適用范圍和適用過程；如上所述，學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在訴訟性質(zhì)上存在分歧，因此，應(yīng)通過相關(guān)立法，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)加以界定，并明確其適用范圍。但是，現(xiàn)行法律對適用范圍的規(guī)定過于模糊，導(dǎo)致兩種訴訟在實踐中的適用范圍混亂。因此，有必要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法，明確與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系和聯(lián)系機(jī)制。[4]（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行《若干規(guī)定》第十七條《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第十七條規(guī)定：人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行制度，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的原告是行政主管部門，在訴訟中具有較強(qiáng)的取證能力,而且還具有較強(qiáng)的專業(yè)性和組織生態(tài)環(huán)境資源恢復(fù)的能力,因此《若干規(guī)定》中明確指出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)先行審理[8]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第十七條規(guī)定：人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。但是，《若干規(guī)定》并未明確磋商程序是否也應(yīng)優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟。本文認(rèn)為，磋商程序的設(shè)置，是為了提高糾紛解決效率，及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境。如果在磋商過程中仍允許社會團(tuán)體或者人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟并進(jìn)行實體審理，賠償義務(wù)人參與磋商的積極性可能會降低，因為它仍然面臨著對同一損害承擔(dān)重復(fù)責(zé)任的可能性；同時，由于平行公益訴訟程序的存在，負(fù)責(zé)磋商的政府機(jī)構(gòu)可能會很快結(jié)束磋商，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不利于磋商程序制度功能的實現(xiàn)，故環(huán)境民事公益訴訟也應(yīng)該讓磋商程序先行[9]。但在此期間，政府或相關(guān)環(huán)保組織可以參與到磋商程序中，若達(dá)成磋商協(xié)議則視為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商救濟(jì)程序已經(jīng)完成，此時發(fā)現(xiàn)又有新的損害事實的環(huán)保公益組織則可另行起訴；若磋商失敗，則可由政府直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，當(dāng)政府怠于行使其權(quán)利時，環(huán)保公益組織可提起訴訟，立案審理。檢察機(jī)關(guān)在政府且其他環(huán)保公益性的組織不起訴的情況下,則認(rèn)為可以向法院提起有利于環(huán)境和社會的環(huán)境民事公益性訴訟。一些地方性法規(guī)出臺了生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商的具體實施細(xì)則。通過建立相關(guān)主體參與協(xié)商的渠道和機(jī)制，努力協(xié)調(diào)人民政府、法院、檢察院、社會團(tuán)體等不同主體參與協(xié)商。此外，協(xié)商的時間、地點應(yīng)當(dāng)事先向社會公布，符合環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的社會團(tuán)體可以申請列席協(xié)商會議。這些措施有利于環(huán)保力量從不同方面發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，減輕賠償義務(wù)人的訴訟負(fù)擔(dān)，同時提高參與協(xié)商的積極性，更有效地實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)的目的。我們也期待盡快在法律法規(guī)或司法解釋層面明確協(xié)商程序與環(huán)境民事公益訴訟的銜接，確保司法實踐的統(tǒng)一與穩(wěn)定。（三）訴訟請求覆蓋原則《若干規(guī)定》第十八條《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第十八條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。規(guī)定了訴訟請求覆蓋原則，同時根據(jù)《若干規(guī)定》所確定的舉證責(zé)任分配原則，原告應(yīng)當(dāng)負(fù)有舉證責(zé)任對超出原本生效判決范圍的新的損害進(jìn)行證明。[《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第十八條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。為保護(hù)現(xiàn)階段環(huán)境公共利益，考慮到環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成損害的長期性和廣域性特點，對生態(tài)環(huán)境造成的損害可能難以保證能在一次訴訟中得到充分的救濟(jì)，因此《若干規(guī)定》允許在前一訴訟作出生效裁判后，另一訴訟的合格原告根據(jù)新發(fā)現(xiàn)的損害提起另一訴訟?，F(xiàn)行的法律法規(guī)和司法解釋沒有對所謂“未發(fā)現(xiàn)的損害”給出明確的定義和標(biāo)準(zhǔn)。從司法實踐來看，最高院對于這一問題的認(rèn)定傾向于采取比較寬松的態(tài)度，認(rèn)為法院對同一污染行為認(rèn)定的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用不足以彌補(bǔ)損害的，即可以另行主張。同時，目前也存在一些不同的觀點，認(rèn)為雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的原告主體不同，但事實上所代表的訴訟利益都是環(huán)境公共利益，應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟“一事不再理”的基本原則，維護(hù)民事訴訟判決的既判力和司法制度穩(wěn)定性，除非原告提出新的訴訟請求，否則不應(yīng)當(dāng)受理。此外，值得注意的是，《若干規(guī)定》僅對經(jīng)過法院審理作出判決的案件確定了訴訟請求覆蓋原則，但對于經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)