PPP基礎(chǔ)知識(shí)普及手冊(cè)（第一版）

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PPP基礎(chǔ)知識(shí)普及手冊(cè)

（第一版）

二。一六年二月

目錄

1.ppp產(chǎn)生的背景是什么？.......................................................1

2.什么是PPP?關(guān)鍵特征有哪些？.................................................1

3.BT是PPP嗎？................................................................2

4.承包商為什么必須接PPP項(xiàng)目？................................................3

5.哪些項(xiàng)目較適用于PPP?.......................................................3

6.承包商能接什么樣的PPP項(xiàng)目？................................................4

7.PPP項(xiàng)目的主要參與者有哪些？分別承擔(dān)什么角色？.............................4

8.政府承諾一般應(yīng)包含哪些內(nèi)容？................................................6

9.地方政府融資平臺(tái)公司可以作為政府方的實(shí)施機(jī)構(gòu)嗎？...........................7

10.什么是PPP項(xiàng)目的前提條件？PPP項(xiàng)目生效常見的前提條件有哪些？分別應(yīng)由誰承擔(dān)？8

11.PPP操作包括哪幾個(gè)階段？各階段又分別包括哪些內(nèi)容？........................9

12.PPP合同體系包含哪些文件？.................................................10

13.如何發(fā)起PPP項(xiàng)目？........................................................12

14.PPP項(xiàng)目通過何種方式選定社會(huì)資本？........................................12

15.為什么PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本適用政府采購法律制度？........................12

16.什么是競(jìng)爭(zhēng)性磋商？適用范圍有哪些？.......................................13

17.競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式有哪些聯(lián)系和區(qū)別？........................14

18.競(jìng)爭(zhēng)性磋商的基本流程是什么？.............................................14

19」|么是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證？如何開展？..........................15

20.什么是項(xiàng)目公司？其有哪些職責(zé)？為何要設(shè)立項(xiàng)目公司？PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司的設(shè)立方

式有幾種？.....................................................................16

21.什么叫再融資？在PPP項(xiàng)目中融資方享有哪些權(quán)利？..........................17

22.PPP項(xiàng)目用地一般如何取得？一般采用什么操作方式？.........................17

23.PPP項(xiàng)目中取得土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利需要承擔(dān)什么費(fèi)用？如何進(jìn)行分擔(dān)？.......18

24.項(xiàng)目公司在土地使用權(quán)方面享有哪些權(quán)利？一般受到什么限制？................19

25.什么是政府方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和介入？實(shí)踐中需要注意什么？................19

26.因項(xiàng)目公司原因?qū)е聼o法按期開始運(yùn)營(yíng)，需要承擔(dān)什么后果？..................20

27.PPP項(xiàng)目公司中為何會(huì)有股權(quán)變更限制？通常情況下股權(quán)變更包括哪些范圍？....21

28.什么是股權(quán)變更鎖定期？如何確定鎖定期限？有何例外情形？..................22

29.PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制包括哪幾類？............................................22

30.如何把握政府付費(fèi)中調(diào)價(jià)機(jī)制的制定？.......................................23

31.哪些項(xiàng)目適用于使用者付費(fèi)？使用者付費(fèi)有哪幾種定價(jià)方式？政府參與定價(jià)有哪幾種方

式？............................................................................24

32.政府可行性缺口補(bǔ)助包括哪些方式？.........................................25

33.PPP項(xiàng)目公司全生命周期中一般涉及到哪些保函？..............................25

34.PPP項(xiàng)目中由誰負(fù)擔(dān)購買保險(xiǎn)的義務(wù)？一般包括哪些保險(xiǎn)類別？.................26

35.什么是法律變更？法律變更會(huì)帶來哪些后果？..................................28

36.PPP項(xiàng)目有哪些運(yùn)作方式？如何選擇不同的方式？.............................28

37.如何確定PPP項(xiàng)目的合作期限？..............................................29

38.在什么情況下PPP項(xiàng)目的合作期限可以延長(zhǎng)？什么情況下項(xiàng)目結(jié)束？............30

39.PPP項(xiàng)目中哪些行為可以認(rèn)定為政府違約？....................................31

40.PPP項(xiàng)目中的政府監(jiān)督權(quán)包括哪些內(nèi)容？......................................31

41.PPP招標(biāo)文件中有哪些常見法律風(fēng)險(xiǎn)？........................................33

42.PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配框架如何確定？..........................................34

43.PPP項(xiàng)目一般涉及到哪些風(fēng)險(xiǎn)？..............................................34

44.項(xiàng)目終止后有哪些處理機(jī)制？回購補(bǔ)償一般有幾種支付方式？..................35

45.項(xiàng)目移交一般包括哪些內(nèi)容？移交費(fèi)用應(yīng)當(dāng)如何分擔(dān)？.........................37

46.PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決方式應(yīng)選擇仲裁還是訴訟？國內(nèi)或者國際仲裁？............37

47.如何保證財(cái)政補(bǔ)貼的到位？..................................................39

48.PPP項(xiàng)目中的稅收優(yōu)惠是怎樣的？............................................39

49.B0T模式的高速公路項(xiàng)目，在實(shí)踐中應(yīng)重視哪些特定條款？.....................40

50.非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式是怎么樣的？.............................42

享利益，在使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定

投資回報(bào)的同時(shí)，還需要控制私營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)。再者雙方需風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，

在PPP中，公共部門與私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門

與私營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志，建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，是各方目

標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)的有力保障。

除以上三點(diǎn)外，PPP具備的項(xiàng)目融資的特征，此為其最重要特質(zhì)之一。PPP

項(xiàng)目的融資非主要依賴項(xiàng)目主辦人的資信或有形資產(chǎn)，債權(quán)人主要考慮項(xiàng)目本身

是否可行以及項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和收益是否足以償還貸款，因此PPP利用項(xiàng)目的期

望收益、資產(chǎn)和合同權(quán)益融資，使得債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目主辦人的其它資產(chǎn)沒有追索權(quán)

或僅有有限的追索權(quán)，還款保證僅限于項(xiàng)目資產(chǎn)、項(xiàng)目合同協(xié)議下的利益和權(quán)益。

3.BT是PPP嗎？

BT模式雖然也體現(xiàn)“公私合作”的理念，但其本質(zhì)乃是墊資行為，因?yàn)锽T

模式下，項(xiàng)目建成即移交，一般周期為3至5年，政府需為項(xiàng)目籌集資金，僅僅

是短暫的延緩付費(fèi)時(shí)間，并沒有起到緩解財(cái)政壓力的作用，財(cái)政部明確規(guī)定“PPP

項(xiàng)目合作期限不得低于10年”，BT模式不屬于PPP模式顯而易見，具體來說，

存在以下幾個(gè)方面的區(qū)別：

第一融資主體不同。BT模式下項(xiàng)目融資的主體是政府，相當(dāng)于墊資的概念;

PPP模式下融資主體由政府轉(zhuǎn)移到由政府和社會(huì)資本方或社會(huì)資本方獨(dú)立組建

的項(xiàng)目公司，政府不再以工程回購的形式逐年回購，從政府的角度大大降低了政

府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低財(cái)政壓力。

第二政府與社會(huì)資本的關(guān)系發(fā)生變化。在BT模式下，政府與施工方實(shí)際上

一種雇傭關(guān)系，社會(huì)資本先墊資建設(shè)，政府再回購，在PPP模式下，政府與社會(huì)

資本的這種雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，合作最重要的概念就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共

享，而在BT模式下所有的風(fēng)險(xiǎn)都由政府來承擔(dān)。

第三在PPP模式下必須加入運(yùn)營(yíng)（operate）的概念。BT實(shí)際上就是建設(shè)一

一移交，對(duì)施工方來說移交完整個(gè)項(xiàng)目就結(jié)束了，PPP模式中則有關(guān)鍵環(huán)節(jié)運(yùn)營(yíng)。

無論是BOT或是BTO都是PPP模式，加入運(yùn)營(yíng)的好處在于通過社會(huì)資本方專業(yè)持

續(xù)的運(yùn)營(yíng)，一方面使項(xiàng)目能夠產(chǎn)生收益；另一方面通過專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)降低項(xiàng)目整

2

個(gè)生命周期的運(yùn)營(yíng)成本，包括投融資成本、運(yùn)營(yíng)成本，提高收益，實(shí)際上提高資

產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率。

第四PPP模式下，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)都是由項(xiàng)目公司主導(dǎo)進(jìn)行，因此往往會(huì)從

市場(chǎng)化的角度考慮，從而避免了項(xiàng)目建起來之后很難運(yùn)營(yíng)的問題。而在BT模式

下，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)完全是由政府主導(dǎo)進(jìn)行，政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候，不會(huì)過多

的去考慮后續(xù)維護(hù)運(yùn)營(yíng)的問題，所以現(xiàn)在有很多已經(jīng)建成的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成PPP項(xiàng)

目，就是因?yàn)檎鲗?dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)所產(chǎn)生的弊端，其主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)方面。

另外，BT模式下的分期回購和PPP模式下的政府購買服務(wù)，從表面上看很

相似，但BT模式下分期是以約定的固定或相對(duì)固定收益，而PPP則是加入運(yùn)營(yíng)

的概念，政府購買服務(wù)或者補(bǔ)貼需視情況而定。

4.承包商為什么必須接PPP項(xiàng)目？

承包商的傳統(tǒng)工程項(xiàng)目正在急劇減少，PPP是承包商未來新建工程項(xiàng)目的唯

一主要來源。2014年8月國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中指

出，政府支出全部納入預(yù)算，通過平臺(tái)公司大舉負(fù)債建設(shè)成為過去時(shí)，地方政府

舉債被嚴(yán)格限制在地方債和PPP兩條途徑。而地方債主要用于替換到期債務(wù)，地

方政府要搞新建項(xiàng)目，因此開啟新的項(xiàng)目需要以PPP模式為依托。這也是各地政

府對(duì)PPP熱情高漲的原因；同時(shí)，項(xiàng)目投資巨大可以替代傳統(tǒng)工程，各地紛紛推

薦PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)

境等多個(gè)領(lǐng)域，目前預(yù)計(jì)全國擬推介及已推介PPP項(xiàng)目投資額超過20萬億。

5.哪些項(xiàng)目較適用于PPP?

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投

資[2014]2724號(hào)）的相關(guān)內(nèi)容，界定PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又

適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污?/p>

及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、

旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等

項(xiàng)目均可推行PPP模式；各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先

考慮采用PPP模式建設(shè)。

3

盡管大量項(xiàng)目均可采用PPP模式推進(jìn)，但根據(jù)實(shí)踐中的操作案例及經(jīng)驗(yàn)，依

然可總結(jié)出最適用于PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目種類。對(duì)于大型的資木密集型項(xiàng)目如資源開

發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施，若未來現(xiàn)金流可為銀行貸款提供保障，則項(xiàng)目融資是最佳融資模

式，按照融資易難為序，最適用于PPP的項(xiàng)目如下：（1）采礦/油/氣，處理廠/

輸送管/儲(chǔ)存庫等/,鑒于產(chǎn)品的緊缺特性，擁有國內(nèi)外兩大市場(chǎng)，但涉及資源的

儲(chǔ)量需已經(jīng)探明同時(shí)保證該類產(chǎn)品在國際上無禁售限制；（2）電廠、供水或廢

水/物處理廠，該類項(xiàng)目由政府購買產(chǎn)品或者服務(wù)，由政府支付運(yùn)營(yíng)成本及還本

付息，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后可收取的費(fèi)用相對(duì)較有保障；（5）地鐵、輕軌項(xiàng)目，該類

項(xiàng)目投資大、低價(jià)收益少、用戶群對(duì)價(jià)格敏感，同時(shí)施工難度和內(nèi)部結(jié)算方式可

能導(dǎo)致較大風(fēng)險(xiǎn)；（6）鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、集裝箱檢測(cè)，此類項(xiàng)目收益影響因

素難以控制，貨物量和旅行人數(shù)受國際經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)等影響較大；（7）其他

公益性項(xiàng)目。

6.承包商能接什么樣的PPP項(xiàng)目？

PPP項(xiàng)目按照現(xiàn)金流覆蓋率分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)

目。通過對(duì)財(cái)政部公布的第二批示范項(xiàng)目的分析，非經(jīng)營(yíng)性及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目數(shù)量

似乎遠(yuǎn)不到50機(jī)但是，如果按照投資額來看，情況完全不同。第二批示范項(xiàng)目

的總投資額6589億元，在所有行業(yè)中交通以總投資3888.92億元遙遙領(lǐng)先，其

次是市政1027.02億元，水務(wù)906.99億元，剩下7個(gè)行業(yè)總投資加總僅為765.71

億元。其他所有行業(yè)總投資加總之和都不及交通一個(gè)行業(yè)。據(jù)此估計(jì)，非經(jīng)營(yíng)性

及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資額占到貶政部二批示范項(xiàng)目總投資80%以上。鑒于項(xiàng)目建設(shè)

和移交均是承包商所擅長(zhǎng)，因此承包商適合做絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目，包括舊城改造

（保障房）、產(chǎn)業(yè)園、市政道路、非收費(fèi)公路、園林綠化等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，及地

下綜合管廊、地鐵、體育、文化等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

7.PPP項(xiàng)目的主要參與者有哪些？分別承擔(dān)什么角色？

從廣義上看，PPP項(xiàng)目的參與者可分為兩大類，即政府和社會(huì)資本。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》

（財(cái)金［20141113號(hào)）第十條的規(guī)定：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位

4

可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作；同時(shí)根據(jù)發(fā)改

投資[2014]2724號(hào)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資木合作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，按照

地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其

他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期

評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合

作期滿移交等工作。

從以上財(cái)政部113號(hào)文和發(fā)改委2724文來看，有關(guān)于政府方的實(shí)施機(jī)構(gòu)并

不一致，財(cái)政部更傾向于政府部門，發(fā)改委確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)的范圍似更大些。但

PPP項(xiàng)目重要主體及其角色的仍得以確定，政府可直接作為PPP項(xiàng)目主體，也可

以授權(quán)指定其他實(shí)施機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)包括對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析并組織招

標(biāo)，最終確定項(xiàng)目開發(fā)主體并授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，提供政策、融資協(xié)助等支持。

在社會(huì)資本的參與主體方面，根據(jù)發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合

同指南》，簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、

外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體；而在財(cái)政部的113

號(hào)文第二條的規(guī)定中，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但

不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。財(cái)政部主要是考慮是否

會(huì)增加政府的債務(wù)，所以明確排除了政府融資平臺(tái)和其他控股國有企業(yè)。

除此之外，PPP項(xiàng)目的主要參與者還包含其他主體：

（1）項(xiàng)目公司，其是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)

營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和直至項(xiàng)目最后的移交等全過程

的運(yùn)作，項(xiàng)目特許期結(jié)束，經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，項(xiàng)目公司清算并解散；

（2）銀行等金融機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函的前

提下向項(xiàng)目公司提供貸款，獲得穩(wěn)定回報(bào)；

（3）產(chǎn)品購買者或接受服務(wù)者（公共用戶），公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終使用

者，理論上獲得高品質(zhì)、高效率、物有所值的產(chǎn)品或回報(bào)；

（4）咨詢公司，利用PPP項(xiàng)目方面豐富的經(jīng)驗(yàn)和案例為PPP項(xiàng)目其它參與

方提供項(xiàng)目運(yùn)作的指導(dǎo)和咨詢意見，主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施

PPP項(xiàng)目方案，設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等，建

立財(cái)務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測(cè)分析，編制招商文件，組織實(shí)施招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等

5

公開競(jìng)爭(zhēng)性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等；

（5）其它參與方，包括設(shè)計(jì)單位，保險(xiǎn)公司，運(yùn)營(yíng)公司，建設(shè)單位，材料

供應(yīng)商等也都在PPP模式運(yùn)作過程中發(fā)揮者重要的作用。

8.政府承諾一般應(yīng)包含哪些內(nèi)容？

為了確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)包括政府承諾的內(nèi)

容，用以明確約定政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的主要義務(wù)。實(shí)踐中較為常見的政

府承諾如下：

（一）付費(fèi)或補(bǔ)助

在采用政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，政府按項(xiàng)目的可用性、使用量或績(jī)效來付費(fèi)

是項(xiàng)目的主要回報(bào)機(jī)制；在采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的項(xiàng)目中，也需要政府提供

一定程度的補(bǔ)助。對(duì)于上述兩類項(xiàng)目，按照合同約定的時(shí)間和金額付費(fèi)或提供補(bǔ)

助是政府的主要義務(wù)。在一些供電、供氣等能源類項(xiàng)目中，可能會(huì)設(shè)置“照付不

議”的付費(fèi)安排，即政府在項(xiàng)目合同中承諾一個(gè)最低采購量，如果項(xiàng)目公司按照

該最低采購量供應(yīng)有關(guān)能源并且不存在項(xiàng)目公司違約等情形，不論政府是否需要

采購有關(guān)能源，其均應(yīng)按照上述最低采購量付費(fèi)。

（二）負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利

在一些PPP項(xiàng)目合同中，根據(jù)作為一方簽約主體的政府方的職權(quán)范圍以及項(xiàng)

目的具體情形不同，政府方有可能會(huì)承諾提供項(xiàng)目有關(guān)土地的使用權(quán)或者為項(xiàng)目

公司取得相關(guān)土地權(quán)利提供必要的協(xié)助。

（三）提供相關(guān)連接設(shè)施

一些PPP項(xiàng)目的實(shí)施，可能無法由項(xiàng)目公司一家獨(dú)自完成，還需要政府給予

一定的配套支持，包括建設(shè)部分項(xiàng)目配套設(shè)施，完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和

公用事業(yè)的對(duì)接等。例如，在一些電力項(xiàng)目中，除了電廠建設(shè)本身，還需要建設(shè)

輸電線路以及其他輔助連接設(shè)施用以實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)或并網(wǎng)發(fā)電，這部分連接設(shè)施有可

能由政府方建設(shè)或者由雙方共同建設(shè)。因此，在這類PPP項(xiàng)目中，政府方可能會(huì)

承諾按照一定的時(shí)間和要求提供其負(fù)責(zé)建設(shè)的部分連接設(shè)施C

（四）辦理有關(guān)政府審批手續(xù)

通常PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作需要獲得政府的相關(guān)審批后才能實(shí)

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施。為了提高項(xiàng)目實(shí)施的效率，一些PPP項(xiàng)目合同中，政府方可能會(huì)承諾協(xié)助項(xiàng)

目公司獲得有關(guān)的政府審批。尤其是對(duì)于那些項(xiàng)目公司無法自行獲得或者由政府

方辦理會(huì)更為便利的審批，甚至可能會(huì)直接規(guī)定由政府方負(fù)責(zé)辦理并提供合法有

效的審批文件。但政府承諾的具體審批范圍以及承諾的方式，需要根據(jù)法律法規(guī)

的有關(guān)規(guī)定、項(xiàng)目具體情況以及獲得相關(guān)審批的難易程度作具體評(píng)估。

（五）防止不必要的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目

在采用使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司需要通過從項(xiàng)目最終用戶處收費(fèi)

以回收投資并獲取收益，因此必須確保有足夠的最終用戶會(huì)使用該項(xiàng)目設(shè)施并支

付費(fèi)用。鑒此，在這類項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合同中，通常會(huì)規(guī)定政府方有義務(wù)防止不

必要的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，即通常所說的唯一性條款。例如，在公路項(xiàng)目中，通常會(huì)規(guī)

定政府承諾在一定年限內(nèi)、在PPP項(xiàng)目附近一定區(qū)域不會(huì)修建另一條具有競(jìng)爭(zhēng)性

的公路。

（六）其他承諾

在某些PPP項(xiàng)目合同中也有可能規(guī)定其他形式的政府承諾。例如，在污水處

理和垃圾處理項(xiàng)目中，政府可能會(huì)承諾按時(shí)提供一定量的污水或垃圾以保證項(xiàng)目

的運(yùn)營(yíng)。

9.地方政府融資平臺(tái)公司可以作為政府方的實(shí)施機(jī)構(gòu)嗎？

地方政府投融資平臺(tái)，是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公

司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。地方政府給予劃

撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，使其在

資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公

共事業(yè)等項(xiàng)目。

從財(cái)政部113號(hào)文和發(fā)改委2724文來看，有關(guān)于政府方的實(shí)施機(jī)構(gòu)并不一

致，財(cái)政部規(guī)定：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);

發(fā)改委規(guī)定：明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)

構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。后者確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)的范圍似更大些。那么

政府是否可以指定地方政府融資平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)？我們認(rèn)為，通過對(duì)PPP

產(chǎn)生背景及國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》來看，地方政府融資

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平臺(tái)公司不宜作為政府方的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

地方政府融資平臺(tái)作為特定時(shí)期中國特色的產(chǎn)物，自上世紀(jì)90年代組建以

來，作為政府推進(jìn)城市建設(shè)、改進(jìn)民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)，但

隨著融資平臺(tái)不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，規(guī)模虛增、負(fù)債高、盈利差等問題凸顯，潛

在的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求“剝

離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府性債務(wù)”，同時(shí)明確“政

府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”，一直以來銀行等資金

機(jī)構(gòu)看重的融資平臺(tái)“政府背景”將逐漸失去價(jià)值，政府背書、政府信用等將逐

漸失去效用，未來平臺(tái)公司將作為一般性企業(yè)，其融資能力將取決于有效資產(chǎn)、

未來盈利能力等。因此，從過去及未來平臺(tái)公司的發(fā)展與轉(zhuǎn)型來看，平臺(tái)公司不

適合作為政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)，其作為與國企幾乎無異的公司，承擔(dān)責(zé)任及相應(yīng)權(quán)限

有限，難以形成對(duì)社會(huì)資本的吸引，不利于維護(hù)社會(huì)資本的利益。

10.什么是PPP項(xiàng)目的前提條件？PPP項(xiàng)目生效常見的前提條件有哪些？分別應(yīng)

由誰承擔(dān)？

（一）前提條件，也叫先決條件，是指PPP項(xiàng)目合同的某些條款生效所必須

滿足的特定條件。對(duì)項(xiàng)目公司而言，在項(xiàng)目開始實(shí)施前賦予其一定的時(shí)間以完成

項(xiàng)目的融資及其他前期準(zhǔn)備工作，并不會(huì)影響項(xiàng)目期限的計(jì)算及項(xiàng)目收益的獲

取。而對(duì)政府方而言，項(xiàng)目公司只有滿足融資交割、審批手續(xù)等前提條件才可以

正式實(shí)施項(xiàng)目，有利于降低項(xiàng)目的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

（二）常見的前提條件。根據(jù)項(xiàng)目具體情況的不同，在項(xiàng)目正式實(shí)施之前需

要滿足的前提條件也不盡相同，根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，

常見的前提條件包括：

1.完成融資交割一一通常由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)滿足。完成融資交割是PPP項(xiàng)目合

同中最重要的前提條件，只有確定項(xiàng)目公司及融資方能夠?yàn)轫?xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供

足夠資金的情況下，項(xiàng)目的順利實(shí)施才有一定保障。融資交割通常是指：項(xiàng)目公

司已為項(xiàng)目建設(shè)融資的目的簽署并向融資方提交所有融資文件，并且融資文件要

求的就本項(xiàng)目獲得資金的所有前提條件得到滿足或被豁免。

2.獲得項(xiàng)目相關(guān)審批一一由項(xiàng)目公司或政府方負(fù)責(zé)滿足,如果項(xiàng)目公司可以

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自行且快捷地獲得相關(guān)審批，則該義務(wù)可由項(xiàng)目公司承擔(dān)；如果無政府協(xié)助項(xiàng)目

公司無法獲得相關(guān)審批，則政府方有義務(wù)協(xié)助項(xiàng)目公司獲得審批；如果相關(guān)審批

屬于政府方的審批權(quán)限，則應(yīng)由政府方負(fù)責(zé)獲得。

3.保險(xiǎn)已經(jīng)生效一一由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)滿足。在PPP項(xiàng)目中，保險(xiǎn)是非常重要

的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和保障機(jī)制o政府方為了確保項(xiàng)目公司在項(xiàng)目實(shí)施前已按合同約定獲

得了足額的保險(xiǎn)，通常會(huì)將保險(xiǎn)（主要是建設(shè)期保險(xiǎn)）生效作為全部合同條款生

效的前提條件。常見的安排是：項(xiàng)目公司已根據(jù)項(xiàng)目合同中有關(guān)保險(xiǎn)的規(guī)定購買

保險(xiǎn)，且保單已經(jīng)生效，并向政府方提交了保單的復(fù)印件。

4.項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的其他主要合同已經(jīng)簽訂一一由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)滿足。在一些

PPP項(xiàng)目合同中，政府方為進(jìn)一步控制項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)要求項(xiàng)目公司先完成項(xiàng)

目實(shí)施涉及的其他主要合同的簽署工作，以此作為PPP項(xiàng)目合同的生效條件。常

見的安排是：項(xiàng)目公司已根據(jù)項(xiàng)目合同中有關(guān)規(guī)定簽訂工程總承包合同及其他主

要分包合同，并且向政府方提交了有關(guān)合同的復(fù)印件。

5.其他前提條件。在PPP項(xiàng)目合同中雙方還可能會(huì)約定其他的前提條件，例

如，項(xiàng)目公司提交建設(shè)期履約保函等擔(dān)保。

11.PPP操作包括哪幾個(gè)階段？各階段又分別包括哪些內(nèi)容？

政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的五個(gè)階段：

（1）項(xiàng)目識(shí)別：項(xiàng)目識(shí)別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項(xiàng)目，

包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證四個(gè)步驟。項(xiàng)目識(shí)

別環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作主要由政府負(fù)責(zé)。

（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施

機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。該階段包括項(xiàng)目管理架構(gòu)的組

建、實(shí)施方案編制及審核，該階段最核心的環(huán)節(jié)是項(xiàng)目實(shí)施方案的編制。

（3）項(xiàng)目采購：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資

格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否

獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政

府和社會(huì)資本合作中心）備案；項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目

實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作、響應(yīng)文件的評(píng)審、談判及合同簽署。

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（4）項(xiàng)目執(zhí)行:項(xiàng)目執(zhí)行主要包括項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效檢測(cè)與支

付和中期評(píng)估；社會(huì)資木可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)

目公司；項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約

定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制

季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)

每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適

應(yīng)性和合理性。

（5）項(xiàng)目移交：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作

組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資

產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案；社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資

產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其

他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)；項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（政府和

社會(huì)資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)

性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

12.PPP合同體系包含哪些文件？

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)

利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目的合同通常包括PPP項(xiàng)目合同、

股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品

或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP

項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

1.PPP項(xiàng)目合同

PPP項(xiàng)目合同是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。PPP

項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心。

在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投

資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙

方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方重新

簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于承繼上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。

2.股東協(xié)議

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股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的

合約關(guān)系。項(xiàng)目投資人訂立股東協(xié)議的主要目的在于設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公

司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，因此項(xiàng)目公司的股東可能會(huì)包括希望參與項(xiàng)目

建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的承包商、原料供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商、融資方等主體C

3.履約合同

(1)工程承包合同：項(xiàng)目公司一般只作為融資主體和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理者而存

在，本身不一定具備自行設(shè)計(jì)、采購、建設(shè)項(xiàng)目的條件，因此可能會(huì)將部分或全

部設(shè)計(jì)、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。項(xiàng)目公司可以

與單一承包商簽訂總承包合同，也可以分別與不同承包商簽訂合同

(2)運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和項(xiàng)目公司管理能力的不同，項(xiàng)

目公司有時(shí)會(huì)考慮將項(xiàng)目全部或部分的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)

營(yíng)商，并與其簽訂運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。

(3)原料供應(yīng)合同。有些PPP項(xiàng)目為了防控原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司通常會(huì)

與原料的主要供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期原料供應(yīng)合同，并且約定一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的原料價(jià)

格。

(4)產(chǎn)品或服務(wù)購買合同。根據(jù)PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制的不同，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)

的購買者可能是政府，也可能是最終使用者。以政府付費(fèi)的供電項(xiàng)目為例，政府

的電力主管部門或國有電力公司通常會(huì)事先與項(xiàng)目公司簽訂電力購買協(xié)議，約定

雙方的購電和供電義務(wù)。

4.融資合同

從廣義上講，融資合同可能包括項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)

保人就項(xiàng)目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項(xiàng)目公司簽訂的直接

介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同。

5.保險(xiǎn)合同

由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其

他相關(guān)參與方通常需要對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段的不同類型的風(fēng)險(xiǎn)分

別進(jìn)行投保。通?？赡苌婕暗谋ｋU(xiǎn)種類包括貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、工程一切險(xiǎn)、針對(duì)設(shè)計(jì)

或其它專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險(xiǎn)、針對(duì)間接損失的保險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)。

6.其他合同

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在ppp項(xiàng)目中還可能會(huì)涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、

法律，技術(shù),財(cái)務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。

13.如何發(fā)起PPP項(xiàng)目？

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

（1）政府發(fā)起。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住

建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政

府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)

規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。

（2）社會(huì)資本發(fā)起。社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（政府和

社會(huì)資本合作中心）推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

14.PPP項(xiàng)目通過何種方式選定社會(huì)資本？

根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文的規(guī)定，項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》

及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性

磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采

購方式；公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國

家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。發(fā)改委的2724號(hào)文也

規(guī)定：”按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀

請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇”合作伙伴.

15.為什么PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本適用政府采購法律制度？

將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過程納入政府采購管理的主要考慮是：

一是PPP是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購

活動(dòng)。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以

外的其他政府采購對(duì)象”，龍政府采購服務(wù)做了兜底式定義C從法律定義上看，

并未將PPP項(xiàng)目排除在政府采購范圍之外；同時(shí)，世界主要國際組織和國家在選

擇PPP合作方時(shí)都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予也視為

政府采購公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。因此，將PPP項(xiàng)目選擇

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合作者的過程納入政府采購管理，可以進(jìn)一步促進(jìn)我國政府采購制度與國際規(guī)則

對(duì)接，也符合世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）對(duì)政府采購的定義一一為

了政府目的以任何合同方式開展的采購活動(dòng)。

二是我國政府采購法規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一

來源五種采購方式，并授權(quán)監(jiān)管部門認(rèn)定新的采購方式。這些法定采購方式（包

括競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式），能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購中公開競(jìng)爭(zhēng)、選擇性競(jìng)

爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)的情況，并充分實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，使PPP項(xiàng)目采購更

具可操作性。

16.什么是競(jìng)爭(zhēng)性磋商？適用范圍有哪些？

競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式是貶政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明

確采購需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。

其主要內(nèi)容是指采購人、政府采購代理機(jī)構(gòu)通過組建競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組（以下簡(jiǎn)稱

磋商小組）與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商

按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，采購人從磋商小組評(píng)審后提出的候選

供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購方式。

《磋商辦法》規(guī)定了五種適用情形：一是政府購買服務(wù)項(xiàng)目；二是技術(shù)復(fù)雜

或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；三是因藝術(shù)品采購、專?利、

專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額

的；四是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；五是

按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)

目。其中，前三種情形主要適用于采購人難以事先確定采購需求或者合同條款，

需要和供應(yīng)商進(jìn)行溝通協(xié)商的項(xiàng)目；第四種情形主要適用于科研項(xiàng)目采購中有效

供應(yīng)商不足三家，以及需要對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行扶持的項(xiàng)目；第五種情形主要適用于

政府采購工程類項(xiàng)目，并與招標(biāo)投標(biāo)法律制度和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理

辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）做了銜接。綜合來看，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式在政府

購買服務(wù)、PPP、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復(fù)雜的專用設(shè)備等項(xiàng)目采購中將具有較高

的可操作性和適用性。

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17.競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式有哪些聯(lián)系和區(qū)別？

競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種采購方式在流程設(shè)計(jì)和具體規(guī)則上既有聯(lián)系

又有區(qū)別：在“明確采購需求”階段，二者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、磋

商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致;

在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別

于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”O(jiān)之所以這樣設(shè)計(jì)，就是為了在需求完整、明確

的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易，并避免競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡

性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來，達(dá)到“質(zhì)量、

價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。

18.競(jìng)爭(zhēng)性磋商的基本流程是什么？

項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

（1）采購公告發(fā)布及報(bào)名

競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響

應(yīng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之E起不得少于10So

（2）資格審查及采購文件發(fā)售

已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審小組在評(píng)審階段不再對(duì)社會(huì)資本資格進(jìn)行審查。允

許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對(duì)符合條件的社會(huì)資本的資格條件，

進(jìn)行考察核實(shí)"采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個(gè)工作日°

（3）采購文件的澄清或修改

提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的采購文件進(jìn)行

必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。澄清或修改

的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間

至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會(huì)資本；不足5日的，項(xiàng)目

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)順延提交響應(yīng)文件的截止時(shí)間。

（4）響應(yīng)文件評(píng)審

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收卻開啟。

評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審：

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第一階段：確定最終采購需求方案。評(píng)審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判,

談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得

修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)

構(gòu)確認(rèn)，并通知所有參與談判的社會(huì)資本。具體程序按照《政府采購非招標(biāo)方式

管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二階段：綜合評(píng)分。最終采購需求方案確定后，由評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本提

交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)

資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及有

關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（5）確認(rèn)社會(huì)資本談判

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的

排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行

合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中

不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

19.什么是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證？如何開展？

（1）物有所值（ValueforMoney,VFM）,是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所

能獲得的長(zhǎng)期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提

供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)

公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)?/p>

方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。定性評(píng)價(jià)

重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否

增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主

要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門

比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否

降低項(xiàng)目全生命周期成本。

（2）財(cái)政承受能力論證，是指識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科

學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依

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據(jù)。開展ppp項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于

規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)

現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”

的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出

責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

20.什么是項(xiàng)目公司？其有哪些職責(zé)？為何要設(shè)立項(xiàng)目公司？PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公

司的設(shè)立方式有幾種？

（1）項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)

營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的

聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司

中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%,且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

（2）項(xiàng)目公司的職責(zé)是負(fù)責(zé)與政府機(jī)構(gòu)簽訂特許協(xié)議；負(fù)責(zé)與承包商簽訂

建設(shè)施工合同，接受保證金，同時(shí)接受分包商或供應(yīng)商保證金的轉(zhuǎn)讓，與經(jīng)營(yíng)者

簽訂經(jīng)營(yíng)協(xié)議；負(fù)責(zé)同商業(yè)銀行簽訂貸款協(xié)議等。

（3）在項(xiàng)目融資活動(dòng)中，設(shè)立項(xiàng)目公司具有非常重要的作用：第一，通過

建立項(xiàng)目公司，把項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)集中在項(xiàng)目公司上，這樣便于進(jìn)行管理。第

二，通過建立項(xiàng)目公司，將項(xiàng)目融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大部分限制在項(xiàng)目公

司中，項(xiàng)目公司根據(jù)其資產(chǎn)負(fù)債表承擔(dān)有限責(zé)任。項(xiàng)目公司的成立表明貸款人的

有限追索不能追索到項(xiàng)目發(fā)起人的母公司，項(xiàng)目公司直接承擔(dān)項(xiàng)目的債務(wù)，資產(chǎn)

和現(xiàn)金流量是還款的唯一來源。第三，通過建立項(xiàng)目公司，便于吸收其他投資者。

在股權(quán)式的經(jīng)營(yíng)中，如果有新的投資者加入項(xiàng)目，不必重新劃分項(xiàng)目資產(chǎn)，只要

項(xiàng)目公司發(fā)行新股票或轉(zhuǎn)讓原有項(xiàng)目公司股份即可實(shí)現(xiàn)。第四，項(xiàng)目公司可以是

一個(gè)實(shí)體，即實(shí)體擁有項(xiàng)目管理所必須資產(chǎn)的公司，實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)作則委托給富

有生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的管理公司負(fù)責(zé)。

（4）PPP項(xiàng)目的設(shè)立方式主要有兩種，一為新設(shè)公司，二為利用現(xiàn)有公司

增資入股。

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21.什么叫再融資？在PPP項(xiàng)目中融資方享有哪些權(quán)利？

（一）為了調(diào)動(dòng)項(xiàng)目公司的積極性并保障融資的靈活性，在一些PPP項(xiàng)目合同

中，還會(huì)包括允許項(xiàng)目公司在一定條件下對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行再融資的規(guī)定。再融資的條

件通常包括：再融資應(yīng)增加項(xiàng)目收益且不影響項(xiàng)目的實(shí)施、簽署再融資協(xié)議前須

經(jīng)過政府的批準(zhǔn)等。此外，PPP項(xiàng)目合同中也可能會(huì)規(guī)定，政府方對(duì)于因再融資

所節(jié)省的財(cái)務(wù)費(fèi)用享有按約定比例（例如50%）分成的權(quán)利。

（二）為了保證項(xiàng)目公司能夠順利獲得融資，在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)規(guī)定

一些保障融資方權(quán)利的安排。融資方在提供融資時(shí)最為關(guān)注的核心權(quán)利包括：

（1）融資方的主債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)。如果項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)或其他權(quán)益（例

如運(yùn)營(yíng)期的收費(fèi)權(quán)）、或社會(huì)資本以其所持有的與項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)利（例如其所持

有的項(xiàng)目公司股權(quán)）為擔(dān)保向融資方申請(qǐng)融資，融資方在主張其擔(dān)保債權(quán)時(shí)可能

會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)以及項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的權(quán)屬變更。因此，融資方首先要

確認(rèn)PPP項(xiàng)目合同中已明確規(guī)定社會(huì)資本和項(xiàng)目公司有權(quán)設(shè)置上述擔(dān)保，并且政

府方可以接受融資方行使主債權(quán)或擔(dān)保債權(quán)所可能導(dǎo)致的法律后果，以確保融資

方權(quán)益能夠得到充分有效的保障。

（2）融資方的介入權(quán)。由于項(xiàng)目的提前終止可能會(huì)對(duì)融資方債權(quán)的實(shí)現(xiàn)造

成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件巨項(xiàng)目公司無法在約

定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。

為了保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方通常會(huì)要求在PPP項(xiàng)目合同中或者通過政

府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確約定。

22.PPP項(xiàng)目用地一般如何取得？一般采用什么操作方式？

大部分的PPP項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或其他涉及建設(shè)的項(xiàng)目，均會(huì)

涉及到項(xiàng)目用地問題，由哪一方負(fù)責(zé)取得土地對(duì)于這類項(xiàng)目而言非常關(guān)鍵。在

PPP實(shí)踐中，通常根據(jù)政府方和項(xiàng)目公司哪一方更有能力、更有優(yōu)勢(shì)承擔(dān)取得土

地的責(zé)任的原則，來判定由哪一方負(fù)責(zé)取得土地。

實(shí)踐中，根據(jù)PPP項(xiàng)目的簽約主體和具體情況不同，土地使用權(quán)的取得通常

有以下兩種選擇：

（一）由政府方負(fù)責(zé)提供土地使用權(quán)。

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1.主要考慮因素：如果簽署PPP項(xiàng)目合同的政府方是對(duì)土地使用權(quán)擁有一定

控制權(quán)和管轄權(quán)的政府或政府部門（例如，縣級(jí)以上人民政府），在PPP項(xiàng)目實(shí)

施中，該政府方負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施一般更為經(jīng)濟(jì)和效率，主要

原因在于：一方面，在我國的法律框架下，土地所有權(quán)一般歸國家或集體所有，

由對(duì)土地使用權(quán)有一定控制力的政府方負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)更為便利（根據(jù)我國

法律，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可使用農(nóng)民集體所有的

土地外，其他的建設(shè)用地均須先由國家征收原屬于農(nóng)民集體所有的土地，將其變

為國有土地后才可進(jìn)行出讓或劃撥）；另一方面，根據(jù)《土地管理法》及其他相

關(guān)法律的規(guī)定和實(shí)踐，對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地以及國家重點(diǎn)扶持

的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，大多采用劃撥的方式，項(xiàng)目公司一般無法

自行取得該土地使用權(quán)。

2.具體安排：政府方以土地劃撥或出讓等方式向項(xiàng)目公司提供項(xiàng)目建設(shè)用地

的土地使用權(quán)及相關(guān)進(jìn)入場(chǎng)地的道路使用權(quán)，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要為項(xiàng)目公司提

供臨時(shí)用地。項(xiàng)目的用地預(yù)審手續(xù)和土地使用權(quán)證均由政府方辦理，項(xiàng)目公司主

要予以配合。上述土地如涉及征地、拆遷和安置，通常由政府方負(fù)責(zé)完成，該土

地的征用補(bǔ)償、拆遷、場(chǎng)地平整、人員安置等工作，并向項(xiàng)目公司提供沒有設(shè)定

他項(xiàng)權(quán)利、滿足開工條件的凈地作為項(xiàng)目用地。

（二）由政府方協(xié)助項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)。

如果項(xiàng)目公司完全有權(quán)、有能力根據(jù)我國法律規(guī)定自行取得土地使用權(quán)的，

則可以考慮由項(xiàng)目公司自行取得土地使用權(quán)，但政府方應(yīng)提供必要的協(xié)助。

23.PPP項(xiàng)目中取得土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利需要承擔(dān)什么費(fèi)用？如何進(jìn)行分擔(dān)？

在取得土地使用權(quán)或其他相關(guān)權(quán)利的過程中可能會(huì)涉及的費(fèi)用包括：土地出

讓金、征地補(bǔ)償費(fèi)用（具體可能包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青

苗補(bǔ)償費(fèi)等）、土地恢復(fù)平整費(fèi)用以及臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)等。

實(shí)踐中，負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)與支付相關(guān)費(fèi)用的有可能不是同一主體。通常

來講，即使由政府方負(fù)責(zé)取得土地權(quán)利以及完成相關(guān)土地征月和平整工作，也可

以要求項(xiàng)目公司支付一定的相關(guān)費(fèi)用。具體項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些費(fèi)用和承擔(dān)多

少，需要根據(jù)費(fèi)用的性質(zhì)、項(xiàng)目公司的承擔(dān)能力、項(xiàng)目的投資回報(bào)等進(jìn)行綜合評(píng)

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估。例如，實(shí)踐中項(xiàng)目公司和政府方可能會(huì)約定一個(gè)暫定價(jià)，項(xiàng)目公司在暫定價(jià)

的范圍內(nèi)承擔(dān)土地使用權(quán)取得的費(fèi)用，如實(shí)際費(fèi)用超過該暫定價(jià)，對(duì)于超出的部

分雙方可以協(xié)商約定由政府方承擔(dān)或由雙方分擔(dān)。

24.項(xiàng)目公司在土地使用權(quán)方面享有哪些權(quán)利？一般受到什么限制？

PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定，項(xiàng)目公司有權(quán)在項(xiàng)目期限內(nèi)獨(dú)占性地使用特定

土地進(jìn)行以實(shí)施項(xiàng)目為目的的活動(dòng)。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，出讓國有土

地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承；劃撥國有土地使用權(quán)在依法報(bào)批并

補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金后，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

由于土地是為專門實(shí)施特定的PPP項(xiàng)目而劃撥或出讓給項(xiàng)目公司的，因此

在PPP項(xiàng)目合同中通常還會(huì)明確規(guī)定，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得將該項(xiàng)目涉

及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或用于該項(xiàng)目以外的其他用途,除PPP項(xiàng)目合同中

的限制外，項(xiàng)目公司的土地使用權(quán)還要受土地使用權(quán)出讓合同或者土地使用權(quán)劃

撥批準(zhǔn)文件的約束，并且要遵守《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

政府方的場(chǎng)地出入權(quán)：1.政府方有權(quán)出入項(xiàng)目設(shè)施場(chǎng)地。為了保證政府對(duì)項(xiàng)

目的開展擁有足夠的監(jiān)督權(quán)，在PPP項(xiàng)目合同中，通常會(huì)規(guī)定政府方出入項(xiàng)目設(shè)

施場(chǎng)地的權(quán)利。2.條件和限制。但政府方行使上述出入權(quán)需要有一定的條件和限

制，包括：一為僅在特定目的（雙方可在PPP項(xiàng)目合同中就“特定目的”的具體

范圍予以明確約定）下才有權(quán)進(jìn)入場(chǎng)地，例如檢查建設(shè)進(jìn)度、監(jiān)督項(xiàng)目公司履行

PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)等；二是履行雙方約定的合理通知義務(wù)后才可入場(chǎng)；三要

需要遵守一般的安全保衛(wèi)規(guī)定，并不得影響項(xiàng)目的正常建設(shè)加運(yùn)營(yíng)。

25.什么是政府方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和介入？實(shí)踐中需要注意什么？

為了能夠及時(shí)了解項(xiàng)目建設(shè)情況，確保項(xiàng)目能夠按時(shí)開始運(yùn)營(yíng)并滿足合同約

定的全部要求，政府方往往希望對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行必要的監(jiān)督或介入，并且通常會(huì)

在PPP項(xiàng)目合同中約定一些保障政府方在建設(shè)期的監(jiān)督和介入權(quán)利的條款。

政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和介入權(quán)利主要包括：（D定期獲取有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃

和進(jìn)度報(bào)告及其他相關(guān)資料；（2）在不影響項(xiàng)目正常施工的前提下進(jìn)場(chǎng)檢查和

測(cè)試；（3）對(duì)建設(shè)承包商的選擇進(jìn)行有限的監(jiān)控（例如設(shè)定資質(zhì)要求等）；（4）

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在特定情形下，介入項(xiàng)目的建設(shè)工作；等等。

這種政府方的監(jiān)督和介入權(quán)應(yīng)該有多大，也是項(xiàng)目建設(shè)條款的核心問題。需

要強(qiáng)調(diào)的是，PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的建設(shè)采購項(xiàng)目完全不同，政府方的參與必須有一

定的限度，過度的干預(yù)不僅會(huì)影響項(xiàng)目公司正常的經(jīng)營(yíng)管理以及項(xiàng)目的建設(shè)和投

運(yùn)，而且還可能將本已交由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和管理角色又?jǐn)埢氐秸砩希?/p>

從而違背PPP項(xiàng)目的初衷。

26.因項(xiàng)目公司原因?qū)е聼o法按期開始運(yùn)營(yíng)，需要承擔(dān)什么后果？

如果項(xiàng)目公司因自身原因沒有按照合同約定的時(shí)間和要求開始運(yùn)營(yíng)，將可能

承擔(dān)如下后果

（1）一般的后果：無法按時(shí)獲得付費(fèi)、運(yùn)營(yíng)期縮短。通常來講，根據(jù)PPP

項(xiàng)目合同的付費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目期限機(jī)制，如果項(xiàng)目公司未能按照合同約定開始運(yùn)

營(yíng)，其開始獲得付費(fèi)的時(shí)間也將會(huì)延遲，并且在項(xiàng)目合作期限固定、不分別設(shè)置

建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期且沒有正當(dāng)理由可以展期的情況下，延遲開始運(yùn)營(yíng)意味著項(xiàng)目公

司的運(yùn)營(yíng)期（即獲得付費(fèi)的期限）也會(huì)隨之縮短。

（2）支付逾期違約金。一些PPP項(xiàng)目合同中會(huì)規(guī)定逾期違約金條款，即如

果項(xiàng)目公司未能在合同約定的日期開始運(yùn)營(yíng)，則需要向政府方支付違約金。需要

注意的是，并非所有的PPP項(xiàng)目合同中都必然包括逾期違約金條款，特別是在逾

期并不會(huì)對(duì)政府方造成很大損失的情況下，PPP項(xiàng)目合同中的付費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目期

限機(jī)制已經(jīng)足以保證項(xiàng)目公司有動(dòng)機(jī)按時(shí)完工，因而無需再另行規(guī)定逾期違約

金。如果在PPP項(xiàng)目合同中加入逾期違約金條款，則應(yīng)在項(xiàng)目采購階段對(duì)逾期

可能造成的損失進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此確定逾期違約金的金額和上限（該上限是項(xiàng)目

融資方非常關(guān)注的要點(diǎn)）。

（3）項(xiàng)目終止。如果項(xiàng)目公司延誤開始運(yùn)營(yíng)日超過一定的期限（例如，200

日），政府方有權(quán)依據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定主張?zhí)崆敖K止該項(xiàng)目。

（4）履約擔(dān)保。為了確保項(xiàng)目公司按時(shí)按約履行合同，有時(shí)政府方也會(huì)要求

項(xiàng)目公司以履約保函等形式提供履約擔(dān)保。如果項(xiàng)目公司沒有按照合同約定運(yùn)營(yíng)

項(xiàng)目，政府方可以依據(jù)雙方約定的履約擔(dān)保機(jī)制獲得一定的賠償。

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27.PPP項(xiàng)目公司中為何會(huì)有股權(quán)變更限制？通常情況下股權(quán)變更包括哪些范

圍？

（一）對(duì)社會(huì)資本而言，其希望通過轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的部分或全部的

項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，來吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出。保障其自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)

利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資

金價(jià)值。因此，社會(huì)資本當(dāng)然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。

但從政府方角度考慮，項(xiàng)目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，可能

會(huì)導(dǎo)致不合適的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人，進(jìn)而有可能會(huì)影響項(xiàng)

目的實(shí)施。鑒此，為了有效控制項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在PPP項(xiàng)目合同中一

般會(huì)約定限制股權(quán)變更的條款。

（一）在不同PPP項(xiàng)目中，政府方希