《關于投資項目可行性研究報告編制大綱的說明》

附件3

關于投資項目可行性研究報告編制大綱的說明

一、編寫投資項目可行性研究報告編制大綱的主要目的

黨的二十大報告提出，構建高水平社會主義市場經濟體制，健

全宏觀經濟治理體系，增強投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。為堅

持科學決策、民主決策、依法決策，提升我國投資項目前期論證的

水平和質量，促進投資高質量發(fā)展，根據《中共中央、國務院關于

深化投融資體制改革的意見》《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核

準和備案管理條例》等規(guī)定，我們在廣泛總結經驗、開展調查研究

的基礎上，制定了《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱》

和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編制參考大綱》（以下統(tǒng)稱《投

資項目可行性研究報告編制大綱》），供有關方面借鑒和參考。

《投資項目可行性研究報告編制大綱》對投資項目可行性研究

報告編寫的內容和深度，提出了基本要求，項目單位、工程咨詢機

構等主體在編寫具體項目的可行性研究報告時，可結合項目的實際

情況，對編制大綱所要求的內容予以適當調整。比如，若論證的項

目不涉及編制大綱中的有關內容，可以在說明情況后不再予以詳細

論證。同時，為更好適應不同行業(yè)領域的特點和具體要求，相關管

理部門或機構可參照本編制大綱，在充分反映行業(yè)特殊性、根據實

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際需要對本編制大綱內容進行合理調整的基礎上，制定適用具體行

業(yè)領域的可行性研究報告編制大綱。

二、編寫投資項目可行性研究報告的主要原則

（一）堅持推動高質量發(fā)展。

要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，充分體現新時代對投資

高質量發(fā)展的要求，立足我國投資管理實踐需要，更加注重發(fā)揮宏

觀戰(zhàn)略、產業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的引領作用。同時，研究借鑒可持續(xù)

發(fā)展目標（SDGs）的相關要求，汲取有關環(huán)境社會影響評價（ESIA）

分析框架，以及環(huán)境-社會-治理（ESG）責任投資理念，強調新理念

新方法的應用，將綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、安全風險等理

念以及投資建設數字化等要求融入可行性研究，建立適應高質量發(fā)

展要求的投資項目可行性研究結構框架。

（二）堅持以“三大目標、七個維度”為核心內容。

圍繞項目建設必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展

系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證。開展項目論證時，需要重點把握“七個維

度”，其中，項目建設必要性應從需求可靠性維度研究得出結論，

項目方案可行性應從要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務

合理性和影響持續(xù)性等五個維度進行研究論證，項目風險可控性應

通過各類風險管控方案維度研究得出結論。

（三）堅持政府和企業(yè)投資項目可行性研究分類管理。

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，

根據現行區(qū)分政府投資項目和企業(yè)投資項目進行管理的要求，可行

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性研究需要分類明確政府和企業(yè)投資項目可行性研究的重點，系統(tǒng)

反映其特殊要求。其中，政府投資項目要根據經濟社會發(fā)展需要和

財政可負擔性，合理確定建設標準、建設內容、投資規(guī)模等，規(guī)避

可能產生的地方政府隱性債務；企業(yè)投資項目可行性研究應聚焦企

業(yè)自主投資決策所關注的投資收益、市場風險規(guī)避等內容，提高投

資決策的科學性和精準性。

三、投資項目可行性研究報告的主要內容和編制要求

（一）項目概況的編寫說明。

擬建項目和項目單位基本情況是投資決策機構掌握項目全貌、

決定是否批準建設的前提和基礎。因此，對擬建項目和項目單位基

本情況的介紹，在投資項目可行性研究報告的編寫中具有重要地位。

“項目概況”是對擬建項目的建設地點、建設內容、建設規(guī)模、

主要產出和主要技術經濟指標等內容的闡述，為項目決策機構對擬

建項目的相關事項開展分析評價奠定基礎?！绊椖繂挝桓艣r”是對

既有項目法人或新設項目法人的基本信息的闡述，為項目決策機構

分析判斷項目單位是否具備承擔擬建項目的能力、是否聚焦主責主

業(yè)等提供依據；此外，就政府投資項目中的資本金注入項目，還需

簡述項目公司基本信息、投資人（或者股東）構成及政府出資人代

表等情況?！熬幹埔罁敝饕f明擬建項目取得相關前置性審批要

件和專題研究成果等情況，為相關觀點和數據提供來源和支撐。

（二）項目建設必要性和產出方案的編寫說明。

“項目建設背景”主要簡述項目提出背景、前期工作進展等情

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況，便于項目決策機構掌握項目來源、工作基礎和需要解決的重要

問題等。

“項目建設必要性”主要從宏觀、中觀和微觀層面展開分析，

研究項目建設的理由和依據?！耙?guī)劃政策符合性分析”應體現宏觀

戰(zhàn)略和規(guī)劃，從生態(tài)環(huán)境保護、共同富裕、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興、

國家安全、基本公共服務保障等政策層面，研究提出項目建設的必

要性，評價項目投資與戰(zhàn)略目標、政策要求的一致性。

對于主要滿足社會公共需求的公益性項目，應進行社會需求研

究，通過對項目的產出品、投入品或服務的社會容量、供應結構和

數量等進行分析，為確定項目的目標受益群體、建設規(guī)模和服務方

案提供依據。對于以滿足市場需求為導向的經營性項目，應在戰(zhàn)略

規(guī)劃、區(qū)域及行業(yè)發(fā)展、企業(yè)戰(zhàn)略需求等研究的基礎上，從項目產

品的市場需求角度研究項目建設的必要性?！靶枨蠓治觥睉⒆阌跇?/p>

建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，

特別是重大投資項目需求方案，更要強調宏觀戰(zhàn)略視野，研究兩個

市場、兩種資源，促進暢通循環(huán)，論證產業(yè)鏈供應鏈的韌性和安全

性。

“產出方案”主要從宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會需求、市場預

測和企業(yè)戰(zhàn)略等角度進行論證分析，從而確定項目戰(zhàn)略、目標和功

能定位等事項，進而提出擬建項目的主要內容及其規(guī)模。需要說明

的是，對于政府投資項目，產出方案還要研究提出項目的實施模式，

明確項目是由政府自建自營還是由第三方投資建設或管理，是否采

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用政府和社會資本合作（PPP）等模式，并說明其主要理由。

（三）項目選址與要素保障的編寫說明。

“項目選址”是根據發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)

劃等要求，結合擬建項目功能和建設條件，研究選擇項目建設場址

地點。選址方案研究應鼓勵公眾參與，充分考慮不同影響和風險因

素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結合利益相關方的訴求或建

議反饋，完善和優(yōu)化選址方案。

“要素保障”是項目建設的必要條件，包括建設條件、用地或

用海條件、規(guī)劃條件、技術條件，以及當地的水資源、能耗、碳排

放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等。投資項目可行性研

究應鼓勵市場化配置資源、環(huán)境、用海、碳排放等要素；根據“要

素跟著項目走”原則，應優(yōu)先保障重大項目的關鍵資源要素。

對于新占用土地的投資項目，應當明確擬建項目場址的土地權

屬類別、占地面積、土地利用狀況、占用耕地情況、取得土地方式

等內容。對于涉及征地補償安置的項目，應根據國家有關法律法規(guī)、

政策規(guī)定，結合當地實際情況，明確征地補償安置的原則、范圍、

方式和相關實物量指標等，提出移民生產生活安置和搬遷規(guī)劃。

（四）項目建設方案的編寫說明。

“建設方案研究”主要從工程技術方案及工程實體建設的角度

研究工程可行性。一方面，對項目技術方案、設備方案和工程方案

的合理性、先進性、適用性、可靠性、安全性、經濟性等進行多方

案比選，研究工程技術方案的可行性；另一方面，對項目組織實施、

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工期安排、招標方案等分析，研究建設管理方案的可行性。此外，

對于擬采用PPP模式的投資項目，還要明確社會資本方的遴選方式、

遴選文件構成等內容。

（五）項目運營方案的編寫說明。

可行性研究要改變“重建設、輕運營”的做法，強調項目全生

命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證，即既要重視工程建設方案可行性

研究，也要重視項目建成后的運營方案可行性研究。同時，還要結

合項目的工程技術特點，遵循有關部門頒布的各類運營管理標準（包

括強制性標準和參考性標準等），確保產品或服務質量、安全標準

等滿足相關要求。

“投資項目運營方案”要重視研究運營模式的創(chuàng)新，鼓勵通過

綜合性開發(fā)（如TOD或EOD）、數字化的設計交付-施工-運維等模

式創(chuàng)新，其中，政府投資項目要評價市場化運營的可行性和利益相

關方的可接受性，企業(yè)投資項目要確定運營服務方案或生產經營方

案，突出運營有效性。同時，投資項目應牢固樹立安全發(fā)展理念，

在可行性研究階段提出系統(tǒng)全面的安全管理和應急管理方案，強化

和落實運營單位主體責任與政府監(jiān)管責任?！斑\營管理方案”主要

研究運營機構設置方案，明確項目治理結構要求，闡述項目績效標

準、激勵獎懲機制及績效評價結果應用等要求。

（六）項目融資和財務方案的編寫說明。

可行性研究應在提高工程技術方案研究深度的基礎上，提高建

設投資估算的精度，為項目周期全過程投資控制提供依據。為了適

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應投資項目融資主體多元化、融資渠道多樣化、融資方式復雜化的

變化，項目投融資方案研究要強化對融資結構、融資成本和融資風

險等分析。

政府投資項目要從公共財政角度，分析論證財政資金介入的必

要性、介入途徑和方式，以及資金籌措替代方案等，關注如何更好

地發(fā)揮政府作用；企業(yè)投資項目要關注項目業(yè)主、出資人、股東合

法權益和價值實現，從財務管理的角度設計合理的投資模式和融資

方案，重點要評價項目的可融資性。

“財務收入”是構成投資項目財務現金流入的主要來源，成本

費用是項目產品定價的基礎。“項目融資和財務方案”是在對項目

自身盈利能力進行分析的基礎上，研究項目的可融資性，以及發(fā)行

產業(yè)基金、權益型和股轉類金融工具、專項債等融資方式的可行性。

負債融資的投資項目要重點評價債務清償能力；如果項目經營期出

現經營凈現金流量不足，還應研究提出資金接續(xù)方案，重點評價項

目財務可持續(xù)性。

非經營性項目需要開展項目周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流

措施。如果營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費用，應研究提出可行性

缺口補助方案。基礎設施項目應根據需要，研究項目建成后采取不

動產投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（如TOT）等

方式盤活存量資產、實現項目資本金退出的路徑。同時，還要分析

評價當地財政可負擔性和是否可能引發(fā)隱性債務等情況。

（七）項目影響效果評價的編寫說明。

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投資項目是實現可持續(xù)發(fā)展目標的重要手段和載體，可行性研

究報告應重視資源、環(huán)境、經濟、社會等外部影響效果的評價，并

注意與項目節(jié)能評價、環(huán)境影響評價等專項評價的結果相銜接。

資源利用效率和項目節(jié)能效果分析是從實施全面節(jié)約戰(zhàn)略、發(fā)

展循環(huán)經濟等角度，分析論證各類資源節(jié)約集約利用的合理性和有

效性，提出關鍵資源保障和供應鏈安全等方面的措施，評價項目是

否符合節(jié)能審查要求。

環(huán)境影響評價、碳排放與碳中和分析是從推動綠色發(fā)展、促進

人與自然和諧共生的角度，分析擬建項目所在地的生態(tài)環(huán)境現狀，

評價項目污染物排放、生態(tài)環(huán)境保護等影響；通過估算項目周期碳

排放總量和強度，評價項目碳排放水平、固碳量與中和程度以及對

當地“雙碳”目標的影響等，提出環(huán)境和生態(tài)影響緩釋及保護措施。

經濟影響評價是從經濟資源優(yōu)化配置的角度，利用經濟費用效

益分析或經濟費用效果分析等方法，評價項目投資的真實經濟價值，

以及對區(qū)域經濟、產業(yè)經濟和宏觀經濟的影響，判斷項目投資的經

濟合理性，從而確保項目取得合理的經濟影響或外部效果。

社會影響評價主要關注社會和諧與公平正義，從項目可能產生

的社會影響、社會效益和社會接受度等方面，研究項目對當地產生

的各種社會影響，評價項目在促進個人發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展

等方面的社會責任，并提出減緩負面社會影響的措施和方案。

（八）項目風險管控方案的編寫說明。

對投資項目可行性進行深入研究，可以有效規(guī)避項目全生命周

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期風險。風險管控方案通過預測、預報和預警項目存在的各種潛在

風險因素（包括市場需求、產業(yè)鏈供應鏈、融資環(huán)境、建設運營、

財務盈利性、生態(tài)環(huán)境、經濟社會等領域的各類風險），分析風險

發(fā)生的可能性及其危害程度，提出規(guī)避重大和較大風險的對策措施

及應急預案，為建立和健全投資項目風險管控機制提供依據。

重大項目社會穩(wěn)定風險管控方案應在社會風險調查的基礎上，

通過分析評價，提出應對“鄰避效應”的措施和風險防范方案，并

論證相關風險管控方案能否將項目各種風險均降低到可接受的狀態(tài)。

四、投資項