淺析智慧城市運(yùn)營(yíng)存在的問題及應(yīng)對(duì)策略

淺析智慧城市運(yùn)營(yíng)存在的問題及應(yīng)對(duì)策略近年來，在國(guó)家政策引導(dǎo)、部門協(xié)同推進(jìn)和地方持續(xù)創(chuàng)新的共同作用下，中國(guó)智慧城市建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，發(fā)展重心正從以“有沒有”的建設(shè)為主向以“好不好用”的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)為主轉(zhuǎn)變，并且在演進(jìn)路徑上呈現(xiàn)出運(yùn)營(yíng)對(duì)象中樞化、運(yùn)營(yíng)主體多元化、運(yùn)營(yíng)模式專業(yè)化趨勢(shì)，長(zhǎng)期以來“重平臺(tái)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象逐步得到改觀。不過，在運(yùn)營(yíng)實(shí)踐過程中，不少城市依然面臨協(xié)同機(jī)制不健全、安全管理不充分、商業(yè)模式不成熟等突出問題。賽迪研究院信息化與軟件研究所在深入研究的基礎(chǔ)上，為提升智慧城市長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力，提出了三條行動(dòng)路徑。

一、智慧城市運(yùn)營(yíng)新趨勢(shì)：對(duì)象中樞化，主體多元化，運(yùn)營(yíng)專業(yè)化

從運(yùn)營(yíng)對(duì)象看，逐漸從細(xì)分領(lǐng)域向以城市大腦為代表的城

市全域級(jí)綜合平臺(tái)升級(jí)。隨著城市治理復(fù)雜度提高，對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的業(yè)務(wù)協(xié)同要求日益增加，智慧城市建設(shè)重點(diǎn)從單領(lǐng)域項(xiàng)目向城市全域綜合集成項(xiàng)目加速演進(jìn)。許多城市將城市大腦、城市運(yùn)營(yíng)管理中心的建設(shè)運(yùn)營(yíng)作為推進(jìn)城市全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”。據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)公開的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年8月，財(cái)政部城市運(yùn)管中心相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目PPP入庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)34個(gè)，占比達(dá)到入庫(kù)智慧城市綜合類項(xiàng)目的50%。

從參與主體看，逐漸從政府主導(dǎo)向政府委托、龍頭企業(yè)主

導(dǎo)、生態(tài)跟進(jìn)演進(jìn)。智慧城市建設(shè)周期長(zhǎng)、規(guī)模大、技術(shù)要求復(fù)雜，早期基本上都是由政府投資、下屬信息中心承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)任務(wù)，這種方式會(huì)給政府帶來較大壓力，也不利于系統(tǒng)可續(xù)運(yùn)行。目前不少地方已開始通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，建立政府與企業(yè)合作關(guān)系。

從中標(biāo)企業(yè)看，以龍頭帶動(dòng)作用明顯的

企業(yè)為主，且擁有系統(tǒng)的智慧城市戰(zhàn)略和解決方案，包括大型

國(guó)有企業(yè)（如中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信等）、互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)服務(wù)

企業(yè)（如阿里、華為、騰訊等）等。2020年中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電

信分別中標(biāo)武威市（2495萬(wàn)元）和溫州市（1348萬(wàn)元）城市大

腦項(xiàng)目，華為中標(biāo)東莞數(shù)字政府項(xiàng)目（27億元），騰訊中標(biāo)長(zhǎng)沙

城市超級(jí)大腦項(xiàng)目（5.2億元）等。此外，智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)從

原來的“單打獨(dú)斗”模式向整個(gè)生態(tài)體系“聯(lián)合作戰(zhàn)”模式轉(zhuǎn)

變。在長(zhǎng)沙“城市超級(jí)大腦”建設(shè)中，騰訊和東華軟件協(xié)作搭

建智慧城市平臺(tái)，近40家合作伙伴參與輸出關(guān)于政務(wù)服務(wù)、電

子證照、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的核心能力，上線500項(xiàng)政務(wù)服務(wù)。

從運(yùn)營(yíng)模式看，逐漸從單體隨機(jī)的企業(yè)項(xiàng)目制向基于國(guó)有獨(dú)資或控股的省/市級(jí)運(yùn)營(yíng)公司的專業(yè)運(yùn)營(yíng)制轉(zhuǎn)變。在智慧城市建設(shè)初期，許多項(xiàng)目屬于政府工程項(xiàng)目代建制，企業(yè)按照政府要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成規(guī)劃和軟硬件搭建即視為任務(wù)完成，對(duì)于系統(tǒng)建成后如何順暢運(yùn)營(yíng)、是否與業(yè)務(wù)需求匹配、能否實(shí)現(xiàn)能迭代優(yōu)化等問題既不考慮也不負(fù)責(zé)，而政府受限于技術(shù)、管理、運(yùn)營(yíng)能力不足，對(duì)項(xiàng)目的把控、對(duì)企業(yè)的約束也很乏力。

隨著智慧城市從投入期進(jìn)入見效期，項(xiàng)目落地后的專業(yè)、安全、持續(xù)運(yùn)營(yíng)更加重要。目前來看，多數(shù)城市傾向于將政府作為建

設(shè)管理主體，通過成立國(guó)有獨(dú)資或控股公司，承擔(dān)智慧城市投

資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和運(yùn)維任務(wù)。這種方式既能充分保證國(guó)有資產(chǎn)

和政府的決策權(quán)，也能更加靈活地發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)力量的積極

性。比如，長(zhǎng)沙市組建了長(zhǎng)沙數(shù)智科技集團(tuán)有限公司（獨(dú)資），

統(tǒng)籌全市智慧城市投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和運(yùn)維；成都市數(shù)字城市

運(yùn)營(yíng)管理有限公司（控股）作為市屬國(guó)有專業(yè)化平臺(tái)公司，承

擔(dān)了成都市網(wǎng)絡(luò)理政中心（城市大腦）、“天府蓉易辦”等城市

級(jí)平臺(tái)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)。

二、智慧城市運(yùn)營(yíng)面臨三大問題：協(xié)同機(jī)制不健全，安全管理不充分，商業(yè)模式不成熟

1.政企協(xié)同機(jī)制尚不健全。智慧城市運(yùn)營(yíng)涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，需要政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)協(xié)同參與。一些城市受財(cái)政資金不足、業(yè)務(wù)隊(duì)伍匱乏、角色劃分不清等因素影響，政部門之間、政府與企業(yè)之間的協(xié)同機(jī)制尚未建立。

一方面，政府對(duì)業(yè)務(wù)需求梳理和企業(yè)服務(wù)評(píng)價(jià)的管理機(jī)制不健全。一些地方政府的管理主體地位沒有充分體現(xiàn)，頂層設(shè)計(jì)和管理制度缺失，政府對(duì)智慧項(xiàng)目的監(jiān)管體系不健全，沒有形成科學(xué)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，極易被具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)“綁架”;

一些城市的統(tǒng)籌管理機(jī)制不健全，部門“數(shù)據(jù)孤島”效應(yīng)突出，一些有城市運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)的地區(qū)也會(huì)因部門、地區(qū)的數(shù)據(jù)不互通導(dǎo)致平臺(tái)淪為擺設(shè)。

另一方面，政企共同參與的平臺(tái)價(jià)值共創(chuàng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制不健全。一些城市盡管組建了專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司，但政企合作邊界不清晰，政府授權(quán)業(yè)務(wù)的法律依據(jù)、政府公信力保障等制度不完備，系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、質(zhì)量管理等方面的管理制度不健全，安全穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)難以保證。此外，還有一些城市采用傳統(tǒng)的“總集成商+分包商”模式建設(shè)，在合作機(jī)制、

收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面規(guī)則體系不完善，致使后期運(yùn)營(yíng)中形成了各自為政、各自基于自有產(chǎn)品、技術(shù)來實(shí)施的格局，與政府投資、管理、決策產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致平臺(tái)運(yùn)營(yíng)進(jìn)程受阻。

2.網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理風(fēng)險(xiǎn)增大。一方面，設(shè)備部署和系統(tǒng)成帶來的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)增大。城市越智慧，智能終端和系統(tǒng)就越多，系統(tǒng)間的集成也相應(yīng)增加，對(duì)系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)的訪問隨之更加開放，從而會(huì)造成大量潛在的攻擊漏洞，使得網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)加大;一些城市已有的信息化應(yīng)用系統(tǒng)或平臺(tái)存在建設(shè)主體多元、緊急開發(fā)等問題，保障數(shù)據(jù)安全的管理機(jī)制和模式有待探索，數(shù)據(jù)安全運(yùn)營(yíng)管控能力有待提升。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的“數(shù)據(jù)壟斷”和“算法黑箱”影響著數(shù)據(jù)公共價(jià)值判斷。目前，不少地方的智慧城市項(xiàng)目除了政府和國(guó)企主導(dǎo)外，也不乏采用項(xiàng)目建設(shè)與招商結(jié)合的方式，且?guī)缀醣换ヂ?lián)網(wǎng)頭部企業(yè)壟斷。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在自身海量數(shù)據(jù)不對(duì)外開放的前提下，通過項(xiàng)目就能接觸到更多公共數(shù)據(jù)和市民數(shù)據(jù)，進(jìn)而增加其數(shù)據(jù)擁有量、強(qiáng)化數(shù)據(jù)控制力;

同時(shí)，受商業(yè)機(jī)密保護(hù)、

政府專業(yè)技術(shù)審查能力不足等問題影響，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“算法黑箱”大量存在，其分析結(jié)果的合理性和全面性難以考證，對(duì)民眾財(cái)產(chǎn)和信息安全是一個(gè)很大的隱患。

3.商業(yè)模式有待挖掘和培育。一方面，公益性、綜合性項(xiàng)目的

社會(huì)化運(yùn)營(yíng)能力較弱。社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)等項(xiàng)目受公益性、安全性等因素影響，很難通過積累用戶、流量變現(xiàn)、設(shè)施出租、提供

增值服務(wù)和節(jié)能收益分成等方式獲得顯性價(jià)值;城市大腦等城市級(jí)綜合性項(xiàng)目往往建設(shè)周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大，涉及的部門、主體

復(fù)雜，往往缺少明確的收益時(shí)間與標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)收益存在不確定性。

另一方面，受制度約束，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)仍然受限。智慧城市的數(shù)據(jù)可

提供數(shù)據(jù)服務(wù)，但權(quán)屬如何界定、服務(wù)如何定價(jià)、數(shù)據(jù)質(zhì)量如何

保證、如何與數(shù)據(jù)提供方分享收益，以及在服務(wù)中如何保證數(shù)據(jù)

安全，仍有賴于法律制度的進(jìn)一步細(xì)化和完善。

對(duì)策建議

構(gòu)建多主體參與、技術(shù)與制度并舉的一體化智慧城市運(yùn)營(yíng)新體系

。一是加強(qiáng)指導(dǎo)，推動(dòng)建立智慧城市運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制。

在智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專班，專班成員由各相關(guān)部門單位抽調(diào)固定人員組成，辦公室設(shè)在智慧城市主管部門，通過集中辦公、定期召開會(huì)議等方式，統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制創(chuàng)新、生態(tài)建設(shè)、項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估、數(shù)據(jù)歸集等工作。二是整合國(guó)資、民企力量，組建專業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。支持國(guó)有企業(yè)、城投集團(tuán)等聯(lián)合民營(yíng)科技企業(yè)組建智慧城市運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司，承擔(dān)重綜合性智慧城市項(xiàng)目集成建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理任務(wù)，整合各類數(shù)據(jù)、

資本、技術(shù)等資源，提高平臺(tái)公司的市場(chǎng)化、生態(tài)化運(yùn)作能力。三是加強(qiáng)監(jiān)督管理，破除制度壁壘。強(qiáng)化政府對(duì)智慧城市運(yùn)營(yíng)

主體的監(jiān)督管理職責(zé)，優(yōu)化政府采購(gòu)相應(yīng)條款，建立政府信息

化項(xiàng)目全生命周期管理制度，在審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招投標(biāo)等方面進(jìn)一步破除壁壘，健全支持智慧城市運(yùn)營(yíng)平臺(tái)安全規(guī)范

發(fā)展的法治環(huán)境。四是構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力。發(fā)揮智慧城市聯(lián)盟組織的生態(tài)聚合作用，推動(dòng)智慧城市產(chǎn)學(xué)研

用協(xié)同創(chuàng)新，提高產(chǎn)品、服務(wù)和方案的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化能力，為智慧

城市運(yùn)營(yíng)提供智力和技術(shù)支持。

2.建立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、促進(jìn)發(fā)展與監(jiān)管規(guī)范并重的智慧城市治理與運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。一是進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全和公平競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制度體系。加速推動(dòng)行政法規(guī)、部門規(guī)章、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及自律公約等數(shù)據(jù)保護(hù)基本法律框架的健全完善。二是探索建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則。支持?jǐn)?shù)據(jù)基礎(chǔ)好、積極性高的城市率先制訂促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的指導(dǎo)意見、地方性法規(guī)，

破除政務(wù)數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制障礙，暢通政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)融合渠道，研究建立公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度

規(guī)范，研究構(gòu)建“所有權(quán)與使用權(quán)分離”的數(shù)據(jù)要素流通交易

模式。三是拓展城市數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)。鼓勵(lì)地方政府定期發(fā)

布城市大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景機(jī)會(huì)清單，支持大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商利用數(shù)據(jù)

資源安全合規(guī)開發(fā)各類產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)化數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，構(gòu)建

數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)，提升數(shù)據(jù)分析應(yīng)用水平。四是加強(qiáng)城市數(shù)據(jù)安

全運(yùn)營(yíng)管理。完善交易、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合規(guī)應(yīng)用監(jiān)督和審計(jì)，加

強(qiáng)對(duì)城市數(shù)據(jù)資源在采集、存儲(chǔ)、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的安全評(píng)估，強(qiáng)

化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，確保市場(chǎng)健康運(yùn)行。構(gòu)

建覆蓋城市數(shù)據(jù)全生命周期的安全管理制度，推動(dòng)零信任技術(shù)

研發(fā)和產(chǎn)品應(yīng)用落地實(shí)踐，提高大數(shù)據(jù)安全管理水平。

3.探索以點(diǎn)帶面、以評(píng)促建的智慧城市可持續(xù)運(yùn)營(yíng)發(fā)展新模式。一是先行先試，開展試點(diǎn)示范及案例征集活動(dòng)。支持有條件、

有積極性的城市開展智慧城市可持續(xù)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，圍繞智慧城市可

持續(xù)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、運(yùn)行模式、安全管理、標(biāo)

準(zhǔn)建設(shè)等方面先行先試。面向全國(guó)征集一批具有創(chuàng)新示范性和行

業(yè)引領(lǐng)性的智慧城市可持續(xù)運(yùn)營(yíng)優(yōu)