2025年政府投資項目謀劃工作指導手冊

2025年政府投資項目謀劃工作指導手冊內(nèi)容目錄：一、政府投資項目謀劃要點二、專項債申報要點三、超長期特別國債申報要點四、中央預算內(nèi)投資申報要點五、PPP新機制項目入庫要點六、“央地合作+OEPC”創(chuàng)新機制一、政府投資項目謀劃要點（一）存在問題在長期發(fā)展實踐中，不少地方的項目謀劃工作仍然存在比較突出的問題：一是不愿謀。一方面是思想上沒有引起足夠的重視；另一方面出于緩解工作壓力等方面考慮而影響項目謀劃積極性。二是不會謀。項目謀劃工作具有專業(yè)性和綜合性的復合型特點，對于從業(yè)人員綜合能力有較高要求。各部門具體謀劃項目的同志基本都專精于本部門業(yè)務工作，一般比較擅長業(yè)務技術(shù)，宏觀思維不夠，對經(jīng)濟、政策與投資管理方面的理解和把握方面略顯不足，謀劃出的項目往往存在定位不清楚、方向不合適、內(nèi)容不規(guī)范、考慮不全面等問題，難以形成有效成果。三是謀不好。主要表現(xiàn)在謀劃出的項目數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量不高、土地或資金要素難保障、難以獲得上級政府資金支持等，從而影響爭資立項效果。（二）謀劃項目特征《政府投資條例》明確規(guī)定，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。從地方政府的角度出發(fā)，政府投資項目在謀劃之初往往都會優(yōu)先考慮到爭取上級政府資金支持。而要成功爭取上級資金支持，所謀劃的政府投資項目一般至少要符合類型與方向合適、規(guī)范性好、規(guī)模較大、成熟度高的特征。類型與方向合適是指，所謀劃的政府投資項目要符合相關(guān)政府投資資金支持的方向和領域。規(guī)范性好是指，項目投資主體、項目名稱、建設內(nèi)容與規(guī)模、投資估算等符合相關(guān)的規(guī)范標準，特別是杜絕負面清單。所謂的規(guī)模較大：一方面是指項目投資規(guī)模應達到一定的額度，特別是中央預算內(nèi)投資，往往要求項目投資規(guī)模要達到一定額度才符合支持條件。另一方面是指項目投資規(guī)模要相對較大，上級政府以有限的資金在面臨眾多項目時，出于集約和效率的考慮，往往會擇優(yōu)進行支持，而其他條件相對一致時，投資規(guī)模就是很重要的一個指標。成熟度高主要是指，項目的要素保障比較到位，特別是用地和配套資金等，要能夠順利具備開工條件。上級資金支持項目的目的是為了能夠加快項目落地，盡快形成實務工作量而帶動經(jīng)濟發(fā)展。實踐中，上級資金優(yōu)先支持的一般都是在建項目或者已經(jīng)具備開工條件的項目。（三）項目謀劃原則1、杠桿效應原則政府資金的投入代表政府的支持鼓勵，應對社會資本和金融市場產(chǎn)生顯著的帶動和示范作用。杠桿效應：一方面體現(xiàn)在帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；一方面體現(xiàn)在有效吸引多元投資主體，充分調(diào)動民間投資積極性，發(fā)揮好財政資金的“四兩撥千斤”作用。2、前瞻性原則政府投資不僅僅要看到目前對于拉動經(jīng)濟恢復、促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，還要考慮中國實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠目標，全面高水平滿足人民美好生活需求，支持現(xiàn)代城市布局、產(chǎn)業(yè)布局和技術(shù)進步的需要，以及對政策導向、發(fā)展趨勢的預判，因此項目選擇必須有整體性和前瞻性。3、時效性原則不管是市場消費熱點的變化、科學技術(shù)的變化還是宏觀政策環(huán)境的變化，均具有明顯的時效性，“機不可失、失不再來”就準確描述了項目策劃時效性的特點。項目策劃須結(jié)合實際情況進行，策劃過程中應迎合政策導向、追隨市場發(fā)展趨勢，并及時、有效的進行反饋，確保策劃工作的時效性和可操作性。4、自求平衡原則資金短缺對于工程項目的順利推進是致命的，項目策劃時應考慮利用資金調(diào)控手段增加項目的資金轉(zhuǎn)化能力。自求平衡：一方面指項目建設資金的足額、及時到位，有效防范支付風險；一方面指由于可能涉及有息負債，在項目全生命周期中通過自身收益能覆蓋本息。因此，項目策劃時應通盤考慮項目能否有充足的資金支持，強化投融資創(chuàng)新，并通過后期運營能實現(xiàn)項目資金自平衡。5、系統(tǒng)化原則為保證項目目標的實現(xiàn)，應充分發(fā)揮項目策劃的核心作用，確保項目全方位、全過程的資源有效配置、整合和管理，實現(xiàn)部門聯(lián)動、密切配合，做到總觀全局，統(tǒng)籌兼顧。（四）項目謀劃重點及難點一、肥瘦搭配，合理收益。面對地方政府項目建設需要與資金不足之間的矛盾，應對當?shù)刭Y源進行整合，實行相關(guān)聯(lián)項目的整體包裝，肥瘦搭配，提升項目潛在市場和經(jīng)營價值，挖掘收益來源，確保其有一定的收益性和可融資性，做到項目資金收支綜合平衡。二、市場為先，運營為王。目前，地方政府投資項目策劃缺失項目機會研究，沒有正確把握項目市場及風險，且存在重建設、輕運營的問題。項目的規(guī)模是通過市場分析而確定，如果說市場風險分析是項目是否可行的前提條件，那運營管理便是項目能否持續(xù)的核心關(guān)鍵，這就要求強調(diào)并發(fā)揮設計在工程建設全過程中的主導作用，以及設計、采購、施工各階段工作的合理銜接，體現(xiàn)運營前置思維。三、量力而行，創(chuàng)新與差異化。由于片面追求GDP和政績工程等原因，地方政府大都存在盲目超前和重復建設等問題。政府投資項目策劃：一是應根據(jù)自身財政能力，推動資源整合，做到量力而行、盡力而為，實現(xiàn)精準有效投資；二是避免盲目跟風，導致低水平重復建設，造成資產(chǎn)閑置、資源浪費，應正確認識自身優(yōu)勢和短板，在投資規(guī)模、市場環(huán)境、融資環(huán)境、項目特點等方面因地制宜，體現(xiàn)出創(chuàng)新性與差異化。四、融資可行，避免隱債。好的規(guī)劃設計本身就是一個好的融資方案，這就要求項目策劃過程中應注重項目融資結(jié)構(gòu)設計的合理性、融資渠道選擇的可行性，挖掘項目潛在價值，既考慮投資的節(jié)約，又考慮未來資金的自求平衡，進行全生命周期測算，避免政府盲目決策。項目融資策劃時，應按照保障合理融資需求的底線是隱債不增的原則，嚴格執(zhí)行地方政府融資相關(guān)政策，嚴守政策紅線。（五）、項目謀劃方向一是圍繞補齊短板謀劃項目。《政府投資條例》所規(guī)定的政府投資資金的范圍就是補短板所要考慮的領域。而補短板要考慮的：一方面是對當?shù)卦谡顿Y領域內(nèi)的缺失項目填補空白。例如，當?shù)剡€沒有與外部骨干交通網(wǎng)絡連接的主干道路，就可以謀劃此類項目。另一方面是針對當?shù)噩F(xiàn)有的政府投資項目服務能力、功能等進行提升。例如，當?shù)鼗鶎庸册t(yī)療服務體系涉及的相關(guān)設施、設備需要升級改造等。二是圍繞產(chǎn)業(yè)配套謀劃項目。雖然產(chǎn)業(yè)類項目不屬于政府投資范圍，但是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是孤立。為了更好培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)集群，必然需要一系列配套的基礎設施和公共服務等方面的支持。例如當?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路、管網(wǎng)等基礎設施，以及服務于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共交通、人才公寓等。特別是重大科技項目的落地和培育，往往需要針對性打造相關(guān)的基礎設施、工作環(huán)境和應用場景等。三是圍繞發(fā)展規(guī)劃謀劃項目。規(guī)劃是政府對未來發(fā)展的一種前瞻性謀劃和戰(zhàn)略性安排，是要大家共同努力的方向。各地都有自己的五年發(fā)展規(guī)劃綱要和相應的專項規(guī)劃以及配套的重大項目，圍繞這些規(guī)劃的方向、路徑和重大項目，謀劃拆解項目也是一個重要的方法。四是圍繞區(qū)域融合謀劃項目。區(qū)域融合是指跳出當?shù)氐男姓ψ?，在更大的區(qū)域范圍的視角下謀劃項目，例如都市圈、城市群，或者更大范圍的某某片區(qū)范圍。一方面是基礎設施和公共服務的輻射延伸，例如交通的貫通、物流的中轉(zhuǎn)、流域綜合治理等。另一方面是作為區(qū)域經(jīng)濟中心或者其配套功能區(qū)，圍繞培育打造相關(guān)中心或配套功能而謀劃的公共領域項目。第三是對于區(qū)域性重大項目的謀劃。例如：交通樞紐、碼頭、機場、電廠等。五是圍繞先進典范謀劃項目。區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是我國當前面臨的一個客觀現(xiàn)狀。發(fā)達地區(qū)的今天就是欠發(fā)達地區(qū)的明天，先進地區(qū)經(jīng)驗就是后進地區(qū)榜樣，示范地區(qū)的樣板就是其他地區(qū)的參考。在項目謀劃過程中，廣泛借鑒參考同類地區(qū)樣板示范，或者先進地區(qū)的是發(fā)展經(jīng)驗，對很多地方來說都是很好的方法。六是圍繞資金政策謀劃項目。近年來，國家在積極擴大有效投資方面，不是搞“大水漫灌”式的強刺激，而是聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，精準有序?qū)嵤?。同時不斷擴大支持范圍，優(yōu)化調(diào)整投向領域。要向順利爭取到上級資金支持，在謀劃政府投資項目的時候，除了前五個方面內(nèi)容之外，還要重點考慮各類資金支持政策的投向領域以及標準和要求。例如中央預算內(nèi)投資、地方政府專項債資金、超長期特別國債、特別國債、政策性貸款，以及其他各業(yè)務口的專項資金等，所支持的領域各有側(cè)重，支持標準和要求更是各不相同。因此，在謀劃政府投資項目，特別是要爭取上級資金支持的時候，應該重點對相應的資金支持政策進行全面、充分的把握。最后，也要圍繞考核的任務目標謀劃項目。政府開展投資項目謀劃工作，既是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是工作任務的要求。各地往往在各領域都會有一些項目要求或任務，如果當?shù)卦谀骋豁椚蝿辗矫娴捻椖楷F(xiàn)狀和上級安排的任務目標還存在一定差距，那么就要圍繞縮小、消除差距，甚至超額完成任務來謀劃項目。（六）、項目謀劃對策地方政府在日常開展項目謀劃工作的時候，一般有三種常見模式。一種是由發(fā)改部門的個別同志憑借自身的突出能力和多年沉淀的業(yè)務經(jīng)驗謀劃項目。第二種是由發(fā)改部門牽頭組織，由各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)管委會各自謀劃，然后提交至發(fā)改部門匯總整理。第三種是由發(fā)改部門牽頭委托第三方咨詢機構(gòu)主導實施項目謀劃工作。但是無論采用哪種模式，做好以下共性的做法和要求，對于項目謀劃工作來說都是事半功倍的。一是要充分解放思想。一方面是要正確認識項目謀劃工作對本地經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性。另一方面要端正工作態(tài)度，堅守使命擔當，發(fā)揮主觀能動性。第三是要敢于突破、挑戰(zhàn)固有思維和認知，跳出當下，跳出當?shù)?，以高站位、前瞻性的視界籌劃當?shù)禺斚碌陌l(fā)展。二是要精準把握政策。宏觀形勢和政策是項目謀劃工作的基本前提，特別是想要爭取上級資金的政府投資項目，更應該正確判斷當下宏觀形勢，精準理解和把握資金支持政策。錨定擬爭取資金的方向和領域所對應的政策內(nèi)容，精準包裝申報才能提高勝算。三是要全面摸清家底。要全面了解當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的各個區(qū)域、各個領域和各個方面，特別是問題和短板，才能從實際出發(fā)，梳理出迫切性需求、改善性需求和前瞻性需求，集中優(yōu)勢資源和力量，突出重點謀劃包裝和申報。四是要廣泛溝通協(xié)作。成立由相關(guān)部門和專業(yè)人員組成的工作小組，負責項目的謀劃、申報和對接工作。工作專班加強與政府主管部門、上級部門以及各項目部門單位之間的溝通與協(xié)作，避免同質(zhì)化零碎項目的出現(xiàn)。同時善于借助第三方力量，篩選合格且具備相應實力的第三方機構(gòu)進行合作，雙方的合作模式不一定非是委托第三方主導項目謀劃工作，也可以結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，采用謀劃前期的政策解讀培訓、謀劃過程的技術(shù)咨詢指導，或者是針對政府謀劃出的結(jié)果提供把關(guān)建議等方式，既能針對性解決實際問題，又能最大限度節(jié)約政府費用。五是項目入庫管理。地方政府可以將項目按照生命周期中的不同階段，納入對應項目庫進行常態(tài)化管理和推進，可以在一定程度上緩解以往運動式謀劃項目的壓力。例如可以劃分為謀劃庫、儲備庫、前期庫、開工庫、在建庫、竣工庫、投產(chǎn)庫等，根據(jù)最新形勢和政策，實時謀劃、分批推進。六是強化要素保障。建設資金和用地是影響項目落地的關(guān)鍵影響因素。謀劃和推進項目落地是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，解決項目要素保障問題也不應該是項目單位自己的事情，當?shù)卣⒁乇Ｕ辖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，凝結(jié)當?shù)厝ΡＵ享椖柯涞?。七是預留前期經(jīng)費。前期工作費用影響到項目前期工作的內(nèi)容、質(zhì)量和進展。為保障政府投資項目的立項審批等前期工作順利開展，政府在每年預算中提前預估和安排好項目建議書、可行性研究報告等前期工作所需的費用。二、專項債申報要點（一）支持領域2024年，更多新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)領域納入專項債券支持投向領域，整體保持在交通基礎設施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、新型基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、特殊重大項目十一大領域不變，一些細項發(fā)生變化。2025年將新增收購存量商品房、盤活存量閑置土地以及前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎設施。（二）申報注意事項必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目，融資規(guī)模要與項目收益相平衡，項目應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債還本付息，覆蓋倍數(shù)1.2倍以上。優(yōu)先支持在建和前期工作充分的成熟項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務項目，新建項目已取得相關(guān)主管部門批復，如立項、可研、環(huán)評等，基本具備施工條件。項目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例要求，且項目融資沒有違規(guī)增加地方政府隱性債務。負面清單：不得用于無收益的公益性項目、市場化產(chǎn)業(yè)項目、作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，嚴禁用于置換存量債務，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本支出以及經(jīng)常性支出等。（三）申報流程1、項目儲備各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目，準備好項目批復、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在專項債系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項目，并根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。專項債申報要求，新開工項目必須完成可研審批或核準（備案）手續(xù)且當年能夠開工建設，滿足項目收益和風險管理要求。2、債券發(fā)行在儲備項目庫經(jīng)過篩選后，進入待發(fā)行庫，標志著進入債券發(fā)行準備環(huán)節(jié)。儲備庫中項目按照當年政策重點支持方向、債務限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準。項目單位應及時引入第三方機構(gòu)開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。（四）審核要點1、前置條件評審要點前置條件評審，主要對評價項目能不能達到專項債券發(fā)行基本條件，前置條件有一項不符合的，即評審不通過（實行一票否決權(quán)）。評審項目非公益性項目(公益性項目是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目)。不屬于中央明確的專項債券重點支持領域的重大項目。債券資金用于置換或償還債務，貨幣化安置等，不形成實物工作量。打捆項目中公益性項目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過公益性項目投資總額。e投向領域選擇不準確、建設內(nèi)容和規(guī)模填寫過于簡略或不未提供發(fā)改或主管部門立項文件(含可研批復)、用地、環(huán)未落實資本金，或資本金來源不合規(guī)，或資收益覆蓋融資本息倍數(shù)不具備發(fā)債條件。收入明顯不屬于項目自身收入，或一般公共預算收入作為項目收入，或收入測算明顯高于行業(yè)標準，項目之間無必然聯(lián)系硬作打包平衡，收入明顯情形。項目申報主體為非常設機構(gòu)；項目單位為企業(yè)。申報當年無發(fā)債計劃，或債券發(fā)行后無法形成迅速有效支出(預計開工時間無法達到要求);資金需求金額未能聚焦重點項目(資金需求額度低于1000萬元)。方案內(nèi)容存在投資概算、運營成本測算、還款保障措施、風險2、項目質(zhì)量評審要點前置條件評審通過的項目進行質(zhì)量評審，按照評分標準進行綜合評估打分，質(zhì)量好、得分高的納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項目不予入庫。評審項目項目成熟度初步設計和概算審批、國有土地使用證(不動產(chǎn)登記證)、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、建設工程施工許可證、中標通知書、項目施工合同等。符合規(guī)劃符合城市總體規(guī)劃和項目詳細規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)專項規(guī)劃。建設投資情況編制投資建設概算，包括投資建設費用明細和分年度投資進度。融資情況分年度發(fā)債規(guī)模不超過項目建設進度，不能存在明顯不合理。收入測算情況收入合規(guī)、合理、測算論證依據(jù)充分；編制收入測算表(列明收入類型、收費標準、數(shù)量等);列明測算過程；收入測算合理；項目收入是否含財政運營補貼或土地出讓收入。成本測算情況成本合規(guī)、合理、測算依據(jù)充分；編制運營成本測算表，包括運營成本明細。收益與融資平衡情況項目收益能保證債券資金按時還本付息。編制資金測算平衡表(含總金額和明細項);償債計劃可行有效。債券期限結(jié)構(gòu)債券期限與項目收入相匹配。建設運營方案項目建設運營方案完備、內(nèi)容明確。資金管理項目資金(含債券資金)流入流出管理方案合理、詳細。風險管理債券還款保障措施明確、完備。項目建設、運營與資金使用過程中可能存在的問題，制定有針對性的風險管理措施。3、審核問題匯總（1）關(guān)于項目手續(xù)1）立項存在問題①立項過期；②報送的立項批復文件中含有“景觀、綠化、樓堂館所”等禁止類項目清單范圍；③子項目無關(guān)聯(lián)性，不支持通過改變業(yè)主強行打捆申報；④方案建設內(nèi)容未在立項中體現(xiàn)，或者方案的建設內(nèi)容數(shù)量指標和立項批復的不一致。2）用地手續(xù)①項目涉及新建內(nèi)容，出具無需預審和選址的用地文件，不符合用地要件要求；②用地手續(xù)面積與立項批復用面積不符；③根據(jù)用地預審占地面積以及容積率計算出來的建筑面積實與實施方案所寫的建筑面積不符，設計不合理；④用地預審意見函有效期三年，已過期；⑤部分子項目不需要用地無需提供，但是涉及用地的子項目也未提供用地手續(xù)；⑥用地審批手續(xù)：“僅用于專項債爭取”，表明該項目用地手續(xù)未落實。3）環(huán)評手續(xù)①項目環(huán)評手續(xù)未簽字蓋章；②項目變更建設內(nèi)容或業(yè)主后，環(huán)評等手續(xù)沒有同步變更；③立項和環(huán)評手續(xù)金額不一致；④未提供有效環(huán)評手續(xù)：根據(jù)相關(guān)環(huán)評要求，不應采用備案登記方式；⑤環(huán)評批復無明確“同意“意見，環(huán)評文件是環(huán)保局初審，非正式批復；⑥項目環(huán)評手續(xù)應在項目立項之后；⑦項目整體環(huán)評手續(xù)未辦理齊全：只辦理了其中幾個子項目；⑧立項文件有污水處理、醫(yī)療廢棄物等內(nèi)容，環(huán)評文件未寫入該部分內(nèi)容，不能確定環(huán)評文件準確性。（2）自有資金說明1）非主管部門或財政出具。2）表述的資金能否落實具有不確定性。如自有資金通過爭取上級補助解決，或根據(jù)項目進展情況給予支持等。3）無明確的來源、金額、分年落實計劃等；或來源不合規(guī)，如引入合作伙伴、施工方墊資等。4）已落實資金未提供相關(guān)憑證。（3）債務情況說明1）出具不嚴肅。如非紅頭，白紙蓋章，甚至提供未蓋章的電子文檔。2）主管部門未審核確認。3）用整體收入測算平衡的項目，如醫(yī)院、幼兒園、污水廠提標等，需說明項目單位整體債務情況，而非本項目債務情況。4）無論整體收支測算或獨立項目測算，之前同一單位已發(fā)行專項債券情況必須說明。5）有些單位存量債務不需要本單位償還，需提供相關(guān)證明材料。（4）關(guān)于實施方案1）平衡模式不合理，收入不歸屬于項目主體。2）主管部門不能是企業(yè)。3）缺事前績效評估開展情況說明，績效指標未按統(tǒng)一模板編制，部分指標不可量化。4）在建項目無進展情況、投資完成情況、資金到位和支出情況等內(nèi)容。5）資金籌措方案和配套資金來源與提供的資金說明不一致，甚至出現(xiàn)資金不閉環(huán)的情況。6）投資計劃表。①過去年度仍按計劃口徑編制，應反映實際投入。②債券發(fā)行年度未同步安排自有資金或自有資金比重過低。③投資計劃或已完成投資情況與開工時間不匹配。④沒有編制發(fā)債當年分月投資計劃表。7）收支測算，常見的有以下問題：①政府定價類項目或有正在執(zhí)行的標準，卻依據(jù)調(diào)研或參照標準測算。②參照類標準，未提供調(diào)研數(shù)據(jù)，或調(diào)研數(shù)據(jù)不具有參考性。③政府補貼類收入，未提供相關(guān)依據(jù)。④部分收入非本項目直接收益。⑤測算采用的量，無依據(jù)無出處；或脫離實際需求、起步就滿負荷；或超過設計能力。⑥提升類改造類項目，未基于項目單位歷史運營數(shù)據(jù)測算。⑦成本測算無依據(jù)、無分析過程。⑧未按應納稅種的稅率、稅基分類測算，稅費測算簡單粗暴。⑨收支增長無依據(jù)、不合常規(guī)。⑩測算期間任何一年期末現(xiàn)金均不能為負數(shù)。三、超長期特別國債申報要點（一）支持領域從2024年的超長期特別國債看，主要用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設（“兩重”領域）、大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新（“兩新”領域），重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領域建設，項目儲備范圍包括八個方面，17個具體投向。2025年，財政部將會進一步加大投資力度著力支持一批基礎性、公益性、長遠性的重大項目。八個方面：1.糧食安全；2.能源安全；3.產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全；4.城市基礎設施和保障性安居工程配套基礎設施；5.生態(tài)環(huán)境保護修復；6.交通物流重大基礎設施；7.社會事業(yè)（產(chǎn)糧大縣單列）；8.其他重點領域，包含興邊富民行動試點城鎮(zhèn)、邊境口岸擴能改造等。細分領域具體投向包括：科技研發(fā)，綠色智能數(shù)字基礎設施，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化配套的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等公共保障體系，高標準農(nóng)田建設，城市地下隱患管線維修、更新和升級改造，綠色產(chǎn)業(yè)體系，能源原材料重點領域，重點行業(yè)設備更新和技術(shù)改造等。（二）申報注意事項投向要精準契合政策要求。建設項目投向要和具體投向契合，并符合“國債”的特征，既符合國家的戰(zhàn)略，在未來幾年能夠集中力量辦成的強國建設、民族復興進程中的大事難事。項目前期要素準備充分。新開工項目應研究論證充分，具備一定前期工作基礎，原則上應當已完成項目審批（核準）或備案手續(xù)（相關(guān)領域有特殊規(guī)定的除外），優(yōu)先支持已辦理完畢項目用地（用海）、環(huán)評、用能等各項前期手續(xù)的項目。對已完成項目審批（核準）或備案手續(xù)、極需支持但缺少部分手續(xù)的項目，可按權(quán)限由各級人民政府或部門出具能夠在開工前完成相關(guān)手續(xù)辦理的書面承諾函。投資要求。超長期特別國債要與中央預算內(nèi)投資在大部分支持方向上體現(xiàn)錯位安排，在少數(shù)關(guān)鍵領域可以加力支持，與中央預算內(nèi)投資原則上不得重復安排同一項目。開工時間要求。支持在建和新開工項目，新建項目原則上2025年底前開工，在建項目已完工或者總投資高于80%不予支持。建設內(nèi)容不得違規(guī)。項目原則上應為單體項目，在建設內(nèi)容中不得含有房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所、形象工程、政績工程等國家政策禁止的內(nèi)容。關(guān)注項目資金拼盤，確保資金完整閉合。在申報項目中，應明確列出項目的資金來源和資金拼盤，確保項目資金完整閉合，避免出現(xiàn)資金缺口。（三）申報流程項目單位根據(jù)申報通知要求，準備符合申報條件的項目同時從線上（國家重大建設項目庫）和線下（項目單行材料）兩條線進行申報；由發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門對照專項管理辦法和申報通知要求逐級審核、逐級上報。線上：擬申報項目基本信息，由項目申報單位經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)端口錄入國家重大建設項目庫，并推送至屬地發(fā)改部門；由屬地發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門進行篩選審核，并將最終通過審核的項目納入國家三年滾動計劃庫，逐級推送。線下：項目業(yè)主單位準備項目申報材料，包括資金申請報告、項目審批（核準、備案）文件、真實性說明、資金承諾函等單行材料，同步報送至屬地發(fā)改部門。最終由省級發(fā)展改革部門匯總上報國家發(fā)展改革委進行項目審核，確定支持項目清單。資金申請報告應包含以下內(nèi)容：項目單位基本情況。項目基本情況：包括全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺生成的項目代碼、建設必要性及可行性、建設內(nèi)容、總投資及資金來源、建設條件落實情況、項目建成后的經(jīng)濟社會環(huán)境效益等。項目列入政府投資項目庫和三年滾動投資計劃，通過在線平臺，完成審批情況。申請投資支持的主要理由和政策依據(jù)。項目建設方案：包括項目建設的必要性、選址、建設規(guī)模、建設內(nèi)容、工藝方案、產(chǎn)品方案、設備方案、工程方案等。項目投資估算：包括主要工程量表、主要設備表、投資估算表等。項目融資方案：包括項目的融資主體、資金來源渠道和方式等。項目實施進度：包括項目總體進度安排，以及項目已完成的建設內(nèi)容的投資。具體管理辦法要求提供的其他內(nèi)容。相關(guān)附件：包括項目城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地審批、節(jié)能審查、環(huán)評等前期手續(xù)復印件以及資金到位情況。（四）審核要點項目匯總申報單位應當依托在線平臺（國家重大建設項目庫），對申請專項投資的項目開展審核，并對審查結(jié)果和申報材料的真實性、合規(guī)性負責。審核后將符合條件的項目，推送至年度投資計劃申報區(qū)，上報專項年度投資計劃申請報告、績效目標表并附項目資金申請報告。審核要點包括：項目是否納入國家重大建設項目庫和三年滾動投資計劃；項目是否符合支持范圍；項目是否具有項目代碼，通過在線平臺核驗項目代碼真實性以及申報材料與在線平臺上的項目信息是否一致；項目是否重復申報；項目單位是否被列入嚴重失信主體名單；申報投資是否符合支持標準；項目是否完成審批、核準或備案程序；原則上支持計劃新開工、續(xù)建項目，不得用于已完工項目，計劃新開工項目前期工作條件是否成熟、具備開工條件。在建項目各項建設手續(xù)是否完備，是否投資計劃一經(jīng)下達即可開工建設；地方建設資金是否落實；日常監(jiān)管直接責任單位及監(jiān)管責任人填報是否規(guī)范等。四、中央預算內(nèi)投資申報要點（一）支持領域：2025年中央預算內(nèi)投資將繼續(xù)支持基礎性、公益性、長遠性的項目，加快補齊我國現(xiàn)代化建設的短板弱項，主要支持糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、城市基礎設施及保障性安居工程基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護、交通物流重大基礎設施、社會事業(yè)及其他重點領域等八個方面，包括產(chǎn)糧大縣公共服務基礎設施、糧食倉儲設施、支撐性調(diào)節(jié)煤電、農(nóng)村電網(wǎng)改造、新引擎賽道、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障供應等34個領域。（二）申報注意事項1、中央預算內(nèi)投資對項目要求（項目重要性、項目所處階段、項目領域）較高，申報時應選取相應領域內(nèi)的重點項目；2、中央預算內(nèi)投資對發(fā)達地區(qū)的補貼力度相對較小，因此申報時應盡量選擇區(qū)域發(fā)展類的專項資金，如重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設（粵港澳大灣區(qū)建設方向）；3、各專項申報時間較短，前后一周左右，需提早準備項目，提前完善項目申報材料、推進項目前期工作；4、企業(yè)申報中央預算內(nèi)投資補助需準備好自有資金和自籌資金證明；5、中央預算內(nèi)投資對項目投資計劃績效指標有一定要求，項目單位應按照相應的績效指標表認真完成，保證中央預算內(nèi)投資的使用成效；6、中央預算內(nèi)投資的當年使用結(jié)果與次年的投放額度緊密相關(guān)，各項目單位申報時應認真做好前期研究，保證資金的順利支付，出現(xiàn)投資變動時應及時上報。（三）申報流程中央預算內(nèi)投資項目申報流程可分為線上和線下，與超長期特別國債項目申報流程相同。（四）審核要點中央預算內(nèi)投資項目審核要點與超長期特別國債項目相同，但在項目申報過程中需要注意，根據(jù)《中央預算內(nèi)投資建設項目管理辦法》，統(tǒng)籌安排投資計劃時，會優(yōu)先考慮項目管理良好與計劃執(zhí)行較快的單位。如果項目單位和項目管理單位，有下列行為之一的，則會視情節(jié)采取限期整改、通報批評、停止撥款、撤銷項目、收回投資、停止安排新建項目等措施，對直接負責的主要領導和其他直接責任人員，依法追究行政或者法律責任。1、提供虛假情況騙取項目審批和中央預算內(nèi)投資的；2、違反國家有關(guān)規(guī)定擅自開工建設的；3、對年度投資計劃執(zhí)行不力，不履行建設程序的；4、未經(jīng)批準擅自調(diào)整建設標準或者投資規(guī)模、改變建設地點、建設性質(zhì)或者建設內(nèi)容的；5、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用、截留或者滯留建設資金或不落實配套資金的；6、未及時辦理竣工驗收手續(xù)、未經(jīng)竣工驗收或者驗收不合格即交付使用的；7、已經(jīng)批準的項目，無正當理由未及時實施或者完成的；8、不按國家規(guī)定履行招標程序的。五、PPP新機制項目入庫要點自2023年11月，國務院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委和財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）后，相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布了《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》、《特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（六部委17號令）》等一系列新機制的配套文件，意味在政府和社會資本合作領域開啟了特許經(jīng)營新機制的時代。針對項目入庫合規(guī)要點：（一）項目策劃階段特許經(jīng)營新機制項目在策劃階段應重點關(guān)注項目領域符合性、打包項目實施可行性和項目回報機制符合性問題。1、領域可行性115號文：交通項目：公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等；市政項目：物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等；環(huán)保項目：城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目；社會項目：具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目；新型基礎設施項目：智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎設施項目；盤活存量：城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目。特許經(jīng)營17號令：交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎設施和公用事業(yè)領域。上述政策采取的是不完全列舉形式，所列領域以外的有經(jīng)營性收益的項目如確有必要采取特許經(jīng)營模式，可以納入PPP范圍。2、打包可行性項目類型是否符合要求：認真甄別、嚴格把握采取特許經(jīng)營模式的項目類型。項目收費是否有依據(jù)：不應無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設行政許可事項并以此為由向特許經(jīng)營者收費，增加公共產(chǎn)品或者公共服務成本。公益與經(jīng)營屬性兩手抓：不應將市場化程度很高的純商業(yè)類項目或產(chǎn)業(yè)類項目，或?qū)]有任何收益的純公益性項目，通過各種方式包裝成特許經(jīng)營項目，收取特許經(jīng)營費。無關(guān)聯(lián)不打捆：不得將以上類型中無關(guān)聯(lián)關(guān)系的項目相互“打捆”，或者與不適合采用特許經(jīng)營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。但是，生活垃圾收運處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目，綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目，以及依托項目自身開展多元化開發(fā)的基礎設施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。不看形式看本質(zhì)：項目“打捆”實施特許經(jīng)營這種形式本身并不是問題，關(guān)鍵在于“打捆”的子項目是否均符合115號文精神，是否適合采取特許經(jīng)營模式。3、回報機制符合性采用特許經(jīng)營新機制實施的PPP項目應聚焦使用者付費項目。所謂的“使用者付費”相關(guān)概念可做如下理解：?有明確的收費依據(jù)：明確收費渠道和方式，是確保實現(xiàn)“使用者付費”的根本保障，必須在特許經(jīng)營方案、特許經(jīng)營協(xié)議中予以體現(xiàn)。明確收費渠道和方式，大致可以分為兩種做法：一是在國家相關(guān)制度法規(guī)、政策文件中有統(tǒng)一規(guī)定，例如高速公路依據(jù)《收費公路管理條例》收費；二是針對特定項目，在特許經(jīng)營協(xié)議中依法依規(guī)明確收費渠道和方式。?項目自平衡：經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不額外新增地方財政未來支出責任。一是關(guān)于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財政未來支出責任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財政未來支出責任，則不屬于“額外”。二是關(guān)于“未來”。政府在項目建設期依法依規(guī)給予的投資支持屬于當期發(fā)生的政府支出責任，符合115號文精神，但這種支持不能持續(xù)到項目運營期。三是關(guān)于“責任”。責任指存在發(fā)生的可能性，并不意味一定會產(chǎn)生未來的實際支出。例如車流量、水處理量設置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責任，是不符合要求的。?建設期可給予政府投資支持：政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；“政府投資支持”中的“政府投資”，泛指各類政府財政性投資資金。國家發(fā)展改革委管理的中央預算內(nèi)投資、增發(fā)國債資金、地方預算內(nèi)投資，以及一般公共預算、政府性基金預算、地方政府專項債券中用于投資建設的資金等。均屬于115號文明確的“政府投資”。政府給予特許經(jīng)營項目投資支持，主要基于兩方面考慮：一是在項目建設階段給予政府投資支持，可以相應提高特許經(jīng)營者的投資回報，增強項目吸引力。二是政府投資在建設期一次性支出，不會新增未來地方財政支出責任。政府投資支持的額度或比例，由各地根據(jù)相關(guān)政策要求依法依規(guī)、一視同仁予以安排。?運營期可以安排一定政府付費：政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。一是對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責任。政府對特許經(jīng)營項目的補貼應是行業(yè)通行的補貼，不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼。二是對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼應符合“一視同仁”的原則。如某個行業(yè)或某類項目有統(tǒng)一的政府補貼，這類項目采取特許經(jīng)營模式后，仍應正常享有補貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補貼。?不允許：不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。(二)特許經(jīng)營方案編制階段1、關(guān)于實施機構(gòu)選擇?授權(quán)單位：地方各級人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為實施機構(gòu)。負責特許經(jīng)營項目籌備、實施及監(jiān)管，并明確其授權(quán)內(nèi)容和范圍。?不允許：不宜選擇地方國有企業(yè)作為項目實施機構(gòu)。2、關(guān)于項目運作方式根據(jù)115號文，PPP新機制項目全部采取特許經(jīng)營模式，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設-運營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責利關(guān)系。3、關(guān)于項目合作期限原則不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。特許經(jīng)營期限上限調(diào)整至40年，有助于降低特許經(jīng)營期限內(nèi)項目年度回報率要求，提升特許經(jīng)營者收益，使特許經(jīng)營項目更具備可行性。特許經(jīng)營期應自特許經(jīng)營協(xié)議簽署日起算，包括協(xié)議簽署后開工前的項目前期和建設期、試運營期、運營期等。對于收費公路項目，《收費公路管理條例》對收費期上限有明確規(guī)定，應按照條例規(guī)定執(zhí)行。4、關(guān)于政府方資本金出資股權(quán)比例：出資代表不控股。分紅要求：可以只持股不分紅或少分紅，適當提升特許經(jīng)營者預期投資收益水平，吸引更多社會資本參與。(三)招采特許經(jīng)營者1、特許經(jīng)營者選擇方式《115號文》：項目實施機構(gòu)應根據(jù)經(jīng)批準的特許經(jīng)營方案，通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者（含特許經(jīng)營者聯(lián)合體）?！?7號令》：實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營方案，應當通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者。《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》：應明確特許經(jīng)營者選擇方式。鼓勵優(yōu)先采用公開招標方式選擇特許經(jīng)營者；如果不采用公開招標方式，應明確原因和依據(jù)。2、特許經(jīng)營者選擇標準《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》：明確特許經(jīng)營者應具備的項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用狀況等，并將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準。注：TOT模式采用的拍賣方式，不符合新機制特許經(jīng)營的要求。(四)關(guān)于特許經(jīng)營者身份限制1、民企作為特許經(jīng)營者的要求應由民營企業(yè)獨資或控股：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目。民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%：關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目。應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與：少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目。此外，對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，也應積極鼓勵民營企業(yè)參與。2、關(guān)于民企的認定我國法律并未對“民營企業(yè)”進行明確定義，但可以通過排除法進行認定，即除國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認定為民營企業(yè)。需要特別說明的是，國有控股上市公司若僅憑其存在上市公司流通股部分也仍不宜認定為民營企業(yè)。115號文規(guī)定外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照民營企業(yè)適用清單內(nèi)容。《外商投資法》對于“外商投資企業(yè)”已經(jīng)做出明確規(guī)定，即“外商投資企業(yè)是指全部或者部分由外國投資者投資，依照中國法律在中國境內(nèi)經(jīng)登記注冊設立的主體”。根據(jù)《外商投資法》，國有控股企業(yè)在境外設立的公司在中國境內(nèi)進行的投資活動，可以認定為外商投資。3、35%股權(quán)的認定115號文附件《清單》中“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營項目，原則上應由民營企業(yè)參股