政府投資項目謀劃工作指導(dǎo)手冊

政府投資項目謀劃工作指導(dǎo)手冊目錄一、超長期特別國債申報要點（一）支持領(lǐng)域（二）申報注意事項（三）申報流程（四）審核要點二、專項債申報要點（一）支持領(lǐng)域（二）申報注意事項（三）申報流程（四）審核要點（五）負面清單三、中央預(yù)算內(nèi)投資申報要點（一）支持領(lǐng)域（二）申報注意事項（三）申報流程（四）審核要點四、政府投資項目謀劃要點（一）存在的問題（二）謀劃項目特征（三）項目謀劃原則（四）項目謀劃重點及難點（五）項目謀劃方向（六）項目謀劃對策五、PPP新機制項目入庫要點（一）項目策劃階段（二）特許經(jīng)營方案編制階段（三）招采特許經(jīng)營者（四）關(guān)于特許經(jīng)營者身份限制（五）存量資產(chǎn)盤活項目編審重點六、“央地合作+OEPC”創(chuàng)新機制（一）實施流程（二）要素保障在一攬子增量政策背景下，超長期特別國債、專項債、中央預(yù)算內(nèi)投資成為政府投資項目最主要的資金來源。作為增量政策的主要發(fā)力點，地方政府應(yīng)加強對超長期特別國債、專項債、中央預(yù)算內(nèi)資金的重視程度，提高地方政府對政策把握能力，增加項目謀劃的前瞻性和精準性，推動做實做細2025年項目謀劃申報工作。?

01超長期特別國債申報要點（一）支持領(lǐng)域從2024年的超長期特別國債看，主要用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)（“兩重”領(lǐng)域）、大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新（“兩新”領(lǐng)域），重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)，項目儲備范圍包括八個方面，17個具體投向。2025年，財政部將會進一步加大投資力度著力支持一批基礎(chǔ)性、公益性、長遠性的重大項目。

八個方面：1.糧食安全；2.能源安全；3.產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全；4.城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施；5.生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)；6.交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施；7.社會事業(yè)（產(chǎn)糧大縣單列）；8.其他重點領(lǐng)域，包含興邊富民行動試點城鎮(zhèn)、邊境口岸擴能改造等。細分領(lǐng)域具體投向包括：科技研發(fā)，綠色智能數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化配套的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等公共保障體系，高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)，城市地下隱患管線維修、更新和升級改造，綠色產(chǎn)業(yè)體系，能源原材料重點領(lǐng)域，重點行業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造等。（二）申報注意事項1、投向要精準契合政策要求。建設(shè)項目投向要和具體投向契合，并符合“國債”的特征，既符合國家的戰(zhàn)略，在未來幾年能夠集中力量辦成的強國建設(shè)、民族復(fù)興進程中的大事難事。2、項目前期要素準備充分。新開工項目應(yīng)研究論證充分，具備一定前期工作基礎(chǔ)，原則上應(yīng)當(dāng)已完成項目審批（核準）或備案手續(xù)（相關(guān)領(lǐng)域有特殊規(guī)定的除外），優(yōu)先支持已辦理完畢項目用地（用海）、環(huán)評、用能等各項前期手續(xù)的項目。對已完成項目審批（核準）或備案手續(xù)、極需支持但缺少部分手續(xù)的項目，可按權(quán)限由各級人民政府或部門出具能夠在開工前完成相關(guān)手續(xù)辦理的書面承諾函。3、投資要求。超長期特別國債要與中央預(yù)算內(nèi)投資在大部分支持方向上體現(xiàn)錯位安排，在少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域可以加力支持，與中央預(yù)算內(nèi)投資原則上不得重復(fù)安排同一項目。4、開工時間要求。支持在建和新開工項目，新建項目原則上2025年底前開工，在建項目已完工或者總投資高于80%不予支持。5、建設(shè)內(nèi)容不得違規(guī)。項目原則上應(yīng)為單體項目，在建設(shè)內(nèi)容中不得含有房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所、形象工程、政績工程等國家政策禁止的內(nèi)容。6、關(guān)注項目資金拼盤，確保資金完整閉合。在申報項目中，應(yīng)明確列出項目的資金來源和資金拼盤，確保項目資金完整閉合，避免出現(xiàn)資金缺口。（三）申報流程項目單位根據(jù)申報通知要求，準備符合申報條件的項目同時從線上（國家重大建設(shè)項目庫）和線下（項目單行材料）兩條線進行申報；由發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門對照專項管理辦法和申報通知要求逐級審核、逐級上報。線上：擬申報項目基本信息，由項目申報單位經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)端口錄入國家重大建設(shè)項目庫，并推送至屬地發(fā)改部門；由屬地發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門進行篩選審核，并將最終通過審核的項目納入國家三年滾動計劃庫，逐級推送。線下：項目業(yè)主單位準備項目申報材料，包括資金申請報告、項目審批（核準、備案）文件、真實性說明、資金承諾函等單行材料，同步報送至屬地發(fā)改部門。最終由省級發(fā)展改革部門匯總上報國家發(fā)展改革委進行項目審核，確定支持項目清單。資金申請報告應(yīng)包含以下內(nèi)容：1、項目單位基本情況。2、項目基本情況：包括全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺生成的項目代碼、建設(shè)必要性及可行性、建設(shè)內(nèi)容、總投資及資金來源、建設(shè)條件落實情況、項目建成后的經(jīng)濟社會環(huán)境效益等。3、項目列入政府投資項目庫和三年滾動投資計劃，通過在線平臺，完成審批情況。4、申請投資支持的主要理由和政策依據(jù)。5、項目建設(shè)方案：包括項目建設(shè)的必要性、選址、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、工藝方案、產(chǎn)品方案、設(shè)備方案、工程方案等。6、項目投資估算：包括主要工程量表、主要設(shè)備表、投資估算表等。7、項目融資方案：包括項目的融資主體、資金來源渠道和方式等。8、項目實施進度：包括項目總體進度安排，以及項目已完成的建設(shè)內(nèi)容的投資。9、具體管理辦法要求提供的其他內(nèi)容。10、相關(guān)附件：包括項目城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地審批、節(jié)能審查、環(huán)評等前期手續(xù)復(fù)印件以及資金到位情況。（四）審核要點項目匯總申報單位應(yīng)當(dāng)依托在線平臺（國家重大建設(shè)項目庫），對申請專項投資的項目開展審核，并對審查結(jié)果和申報材料的真實性、合規(guī)性負責(zé)。審核后將符合條件的項目，推送至年度投資計劃申報區(qū)，上報專項年度投資計劃申請報告、績效目標(biāo)表并附項目資金申請報告。審核要點包括：1、項目是否納入國家重大建設(shè)項目庫和三年滾動投資計劃；2、項目是否符合支持范圍；3、項目是否具有項目代碼，通過在線平臺核驗項目代碼真實性以及申報材料與在線平臺上的項目信息是否一致；4、項目是否重復(fù)申報；5、項目單位是否被列入嚴重失信主體名單；6、申報投資是否符合支持標(biāo)準；7、項目是否完成審批、核準或備案程序；8、原則上支持計劃新開工、續(xù)建項目，不得用于已完工項目，計劃新開工項目前期工作條件是否成熟、具備開工條件。在建項目各項建設(shè)手續(xù)是否完備，是否投資計劃一經(jīng)下達即可開工建設(shè)；9、地方建設(shè)資金是否落實；10、日常監(jiān)管直接責(zé)任單位及監(jiān)管責(zé)任人填報是否規(guī)范等。

02專項債申報要點（一）支持領(lǐng)域2024年，更多新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域納入專項債券支持投向領(lǐng)域，整體保持在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、特殊重大項目十一大領(lǐng)域不變，一些細項發(fā)生變化。2025年將新增收購存量商品房、盤活存量閑置土地以及前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。（二）申報注意事項1、必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，融資規(guī)模要與項目收益相平衡，項目應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債還本付息，覆蓋倍數(shù)1.2倍以上。2、優(yōu)先支持在建和前期工作充分的成熟項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務(wù)項目，新建項目已取得相關(guān)主管部門批復(fù)，如立項、可研、環(huán)評等，基本具備施工條件。項目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例要求，且項目融資沒有違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)。3、負面清單：不得用于無收益的公益性項目、市場化產(chǎn)業(yè)項目、作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，嚴禁用于置換存量債務(wù)，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本支出以及經(jīng)常性支出等。（三）申報流程1、項目儲備各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目，準備好項目批復(fù)、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在專項債系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項目，并根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。專項債申報要求，新開工項目必須完成可研審批或核準（備案）手續(xù)且當(dāng)年能夠開工建設(shè)，滿足項目收益和風(fēng)險管理要求。2、債券發(fā)行在儲備項目庫經(jīng)過篩選后，進入待發(fā)行庫，標(biāo)志著進入債券發(fā)行準備環(huán)節(jié)。儲備庫中項目按照當(dāng)年政策重點支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當(dāng)年財政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準。項目單位應(yīng)及時引入第三方機構(gòu)開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務(wù)評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。

（四）審核要點1、前置條件評審要點前置條件評審，主要對評價項目能不能達到專項債券發(fā)行基本條件，前置條件有一項不符合的，即評審不通過（實行一票否決權(quán)）。

2、項目質(zhì)量評審要點前置條件評審?fù)ㄟ^的項目進行質(zhì)量評審，按照評分標(biāo)準進行綜合評估打分，質(zhì)量好、得分高的納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項目不予入庫。

3、審核問題匯總（1）關(guān)于項目手續(xù)1）立項存在問題①立項過期；②報送的立項批復(fù)文件中含有“景觀、綠化、樓堂館所”等禁止類項目清單范圍；③子項目無關(guān)聯(lián)性，不支持通過改變業(yè)主強行打捆申報；④方案建設(shè)內(nèi)容未在立項中體現(xiàn)，或者方案的建設(shè)內(nèi)容數(shù)量指標(biāo)和立項批復(fù)的不一致。2）用地手續(xù)①項目涉及新建內(nèi)容，出具無需預(yù)審和選址的用地文件，不符合用地要件要求；②用地手續(xù)面積與立項批復(fù)用面積不符；③根據(jù)用地預(yù)審占地面積以及容積率計算出來的建筑面積實與實施方案所寫的建筑面積不符，設(shè)計不合理；④用地預(yù)審意見函有效期三年，已過期；⑤部分子項目不需要用地?zé)o需提供，但是涉及用地的子項目也未提供用地手續(xù)；⑥用地審批手續(xù)：“僅用于專項債爭取”，表明該項目用地手續(xù)未落實。3）環(huán)評手續(xù)①項目環(huán)評手續(xù)未簽字蓋章；②項目變更建設(shè)內(nèi)容或業(yè)主后，環(huán)評等手續(xù)沒有同步變更；③立項和環(huán)評手續(xù)金額不一致；④未提供有效環(huán)評手續(xù)：根據(jù)相關(guān)環(huán)評要求，不應(yīng)采用備案登記方式；⑤環(huán)評批復(fù)無明確“同意“意見，環(huán)評文件是環(huán)保局初審，非正式批復(fù)；⑥項目環(huán)評手續(xù)應(yīng)在項目立項之后；⑦項目整體環(huán)評手續(xù)未辦理齊全：只辦理了其中幾個子項目；⑧立項文件有污水處理、醫(yī)療廢棄物等內(nèi)容，環(huán)評文件未寫入該部分內(nèi)容，不能確定環(huán)評文件準確性。（2）自有資金說明1）非主管部門或財政出具。2）表述的資金能否落實具有不確定性。如自有資金通過爭取上級補助解決，或根據(jù)項目進展情況給予支持等。3）無明確的來源、金額、分年落實計劃等；或來源不合規(guī)，如引入合作伙伴、施工方墊資等。4）已落實資金未提供相關(guān)憑證。（3）債務(wù)情況說明1）出具不嚴肅。如非紅頭，白紙蓋章，甚至提供未蓋章的電子文檔。2）主管部門未審核確認。3）用整體收入測算平衡的項目，如醫(yī)院、幼兒園、污水廠提標(biāo)等，需說明項目單位整體債務(wù)情況，而非本項目債務(wù)情況。4）無論整體收支測算或獨立項目測算，之前同一單位已發(fā)行專項債券情況必須說明。5）有些單位存量債務(wù)不需要本單位償還，需提供相關(guān)證明材料。（4）關(guān)于實施方案1）平衡模式不合理，收入不歸屬于項目主體。2）主管部門不能是企業(yè)。3）缺事前績效評估開展情況說明，績效指標(biāo)未按統(tǒng)一模板編制，部分指標(biāo)不可量化。4）在建項目無進展情況、投資完成情況、資金到位和支出情況等內(nèi)容。5）資金籌措方案和配套資金來源與提供的資金說明不一致，甚至出現(xiàn)資金不閉環(huán)的情況。6）投資計劃表。①過去年度仍按計劃口徑編制，應(yīng)反映實際投入。②債券發(fā)行年度未同步安排自有資金或自有資金比重過低。③投資計劃或已完成投資情況與開工時間不匹配。④沒有編制發(fā)債當(dāng)年分月投資計劃表。7）收支測算，常見的有以下問題：①政府定價類項目或有正在執(zhí)行的標(biāo)準，卻依據(jù)調(diào)研或參照標(biāo)準測算。②參照類標(biāo)準，未提供調(diào)研數(shù)據(jù)，或調(diào)研數(shù)據(jù)不具有參考性。③政府補貼類收入，未提供相關(guān)依據(jù)。④部分收入非本項目直接收益。⑤測算采用的量，無依據(jù)無出處；或脫離實際需求、起步就滿負荷；或超過設(shè)計能力。⑥提升類改造類項目，未基于項目單位歷史運營數(shù)據(jù)測算。⑦成本測算無依據(jù)、無分析過程。⑧未按應(yīng)納稅種的稅率、稅基分類測算，稅費測算簡單粗暴。⑨收支增長無依據(jù)、不合常規(guī)。測算期間任何一年期末現(xiàn)金均不能為負數(shù)。（五）負面清單一、項目申報和投向方面1.不得超越項目收益實際水平過度融資。（《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》廳字〔2019〕33號，以下簡稱：廳字〔2019〕33號）2.將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。（廳字〔2019〕33號）3.市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。（廳字〔2019〕33號）4.嚴禁新增專項債券資金用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。（《財政部關(guān)于提前下達2020年第2批新增地方政府專項債務(wù)限額的通知》財預(yù)〔2020〕4號、《財政部關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》財預(yù)〔2020〕94號，以下簡稱：財預(yù)〔2020〕94號）5.嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務(wù)，嚴禁將專項債券資金用于樓堂館所、形象工程、面子工程和不必要的亮化美化工程等。（《財政部關(guān)于提前下達2022年新增債務(wù)限額和下達2021年剩余新增債務(wù)限額的通知》財預(yù)〔2021〕177號，以下簡稱：財預(yù)〔2021〕177號）6.堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目。（財預(yù)〔2020〕94號）注：最新的政策已調(diào)整，可以用作土地儲備項目。7.地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號）8.不得違規(guī)用作項目資本金?！敦斦筷P(guān)于支持各地用足用好地方政府專項債務(wù)限額的通知》財預(yù)〔2022〕120號）專項債券資金可用于資本金的領(lǐng)域：鐵路、收費公路、干線和東部地區(qū)支線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理、供排水、新能源項目、煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施13個領(lǐng)域。9.不得安排融資平衡方案不合理不科學(xué)的專項債項目。（財預(yù)便〔2021〕8號）10.不得安排申報不實、打捆申報無法對應(yīng)到具體項目的專項債項目。（財預(yù)便〔2021〕8號）11.嚴禁跨地區(qū)申報項目。（財預(yù)便〔2021〕8號）12.已納入城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造計劃、擬通過拆除新建（改建、擴建、翻建）實施改造的棚戶區(qū)（居民住房），以及居民自建住房為主的區(qū)域和城中村等，不屬于老舊小區(qū)范疇。（《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳財政部辦公廳關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》建辦城函〔2019〕243號）13.高風(fēng)險地區(qū)（上年度債務(wù)風(fēng)險等級評定為紅色的省本級、市本級和縣區(qū)）禁止類項目：●一是

城市軌道交通項目；●二是

除衛(wèi)生健康（含應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）、教育（學(xué)前教育和職業(yè)教育）、養(yǎng)老以外的其他社會事業(yè)項目；●三是

除供排水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項目；●四是

棚戶區(qū)改造新開工項目；●五是

新型基礎(chǔ)設(shè)施：除公共服務(wù)信息化以外的其他新型基礎(chǔ)設(shè)施項目。（《財政部發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<地方政府專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單>的通知》財預(yù)〔2021〕115號、《國家發(fā)展改革委關(guān)于盤活地方政府專項債務(wù)限額存量做好專項債券項目有關(guān)工作的通知》發(fā)改投資〔2022〕1440號）14.嚴禁包裝項目，包括虛增或擴大項目收入收益、虛列已通過審批事項等。（《財政部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》財辦預(yù)〔2021〕209號）15.加強對債券項目投向的審核和監(jiān)管，嚴謹用于樓堂館所、形象工程和不必要的亮化美化工程。二、資金使用和管理方面16.新增債券資金不得用于償還債務(wù)（財預(yù)〔2021〕177號）。不得使用債券資金償還隱性債務(wù)。（《財政部辦公廳關(guān)于指導(dǎo)督促地方做好2021年地方政府專項債券資金使用管理情況核查整改工作的通知》財辦預(yù)監(jiān)〔2022〕55號）17.新增專項債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、社保繳費等人員支出、公用支出，單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息、發(fā)行服務(wù)費、企業(yè)補貼等。（《財政部關(guān)于提前下達2020年第2批新增地方政府專項債務(wù)限額的通知》財預(yù)〔2020〕4號、《財政部關(guān)于2020年1-6月新增專項債券發(fā)行和資金使用情況的通報》財預(yù)〔2020〕87號、財預(yù)〔2020〕94號）18.債券資金原則上在當(dāng)年全部安排支出，不得在財政部門和業(yè)務(wù)主管部門結(jié)轉(zhuǎn)使用。19.各級財政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)嚴格按照自治區(qū)財政廳審核確定并予發(fā)行的債券項目使用債券資金，無特殊原因不得調(diào)整。20.嚴禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，未經(jīng)自治區(qū)政府同意不得擅自隨意調(diào)整專項債券資金用途，嚴禁先挪用、后調(diào)整等行為。21.不得采取定期存款、購買理財產(chǎn)品等方式存放債券資金。（《財政部關(guān)于進一步加強財政部門和預(yù)算單位資金存放管理的指導(dǎo)意見》財庫〔2017〕76號）22.嚴禁將債券資金滯留國庫或沉淀在部門單位，同時嚴禁“一撥了之”、“以撥作支”。（《財政部關(guān)于2020年1-6月新增專項債券發(fā)行和資金使用情況的通報》財預(yù)〔2020〕87號）23.堅決制止債券項目資金擠占挪用、違規(guī)撥付、長期閑置。嚴禁截留擠占挪用債券資金。24.應(yīng)當(dāng)加快債券資金使用進度，在規(guī)定的時限內(nèi)將資金撥付到項目。25.各地區(qū)、各部門切實履行政府債務(wù)管理主體責(zé)任，加強項目組織實施管理，加快債券資金支出進度，及時辦理資金支付手續(xù)，避免債券資金在各級國庫和項目單位閑置浪費。26.各地區(qū)、各部門要按照“資金跟著項目走”要求，抓緊梳理專項債券項目立項、用地、環(huán)評等審批手續(xù)完成情況，不具備開工建設(shè)條件的項目暫不予安排發(fā)行。27.嚴禁違規(guī)用于歸墊除國庫墊款以外的前期支出。（財預(yù)便〔2022〕991號）28.嚴禁違規(guī)用于支付貸款利息。（財預(yù)便〔2021〕8號）29.嚴禁違規(guī)用于支付各類保證金、誠意金等。（財預(yù)便〔2021〕8號）30.嚴禁違規(guī)用于回購收購已竣工或拖欠工程款的項目。（財預(yù)便〔2021〕8號）31.棚改專項債券資金只能用于棚改項目建設(shè)，不得用于償還棚改債務(wù)，不得用于貨幣化安置，不得用于政策性補貼。（財辦預(yù)〔2020〕46號）32.不得盲目舉債鋪攤子。（財預(yù)〔2021〕177號）33.堅持舉債與償債能力相匹配，盡力而為，量力而行。聚焦國家和自治區(qū)重大區(qū)域戰(zhàn)略和盟市重點項目，不“撒胡椒面”，把有限的資金真正花在“刀刃”上。三、償還本息方面34.專項債券利息必須通過地方政府性基金收入和專項收入支付，禁止借債付息，避免債務(wù)“滾雪球”式膨脹。（《財政部關(guān)于支持做好地方政府專項債券發(fā)行使用管理工作的通知》財預(yù)〔2018〕161號）35.專項債券對應(yīng)的項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖?，?yīng)當(dāng)按照該項目對應(yīng)的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。（《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》財預(yù)〔2017〕89號）36.各地區(qū)要嚴格控制限額內(nèi)政府債務(wù)，加強政府債務(wù)化解。安排一定比例資金用于償付到期本金，原則上不得全額發(fā)行再融資債券。四、其他方面37.嚴禁將專項債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。（《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》財預(yù)〔2017〕89號）38.年度預(yù)算中，未足額保障“三?！?、債務(wù)付息等必保支出的，不得安排資金新設(shè)基金。（《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》財預(yù)〔2020〕7號）39.對巡視、審計發(fā)現(xiàn)有問題的項目，停止接續(xù)發(fā)行，整改到位后再考慮支持；對巡視、審計發(fā)現(xiàn)有問題和PPP未完全履約的地區(qū)，視情節(jié)不予安排或者扣減發(fā)行額度。五、其他要求40.已發(fā)行專項債券資金實際支出比例過低的項目，以及審計監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題尚未全部整改完畢的項目，不得繼續(xù)申報下一年度新增專項債券需求。41.不得重復(fù)申報建設(shè)項目，嚴禁將已申報過專項債券資金的項目內(nèi)容納入其他項目再次申報。42.嚴禁通過虛構(gòu)項目收入來源、依賴財政補貼等方式虛增夸大項目收入收益，嚴禁將沒有客觀必然聯(lián)系、不屬于項目自身收益的收入作為償債來源，不得為包裝項目出臺任何與項目相關(guān)的財政補貼政策。43.審批制項目申請專項債券資金原則上不超過項目可研批復(fù)總投資的80%，已批復(fù)初步設(shè)計的原則上不超過初步設(shè)計概算總投資的80%。44.不得通過簽訂補充協(xié)議預(yù)付專項債券資金提高支出進度，不得通過設(shè)立第三方資金賬戶“以撥代付”提高支出進度。專項債投向禁止類項目清單（2024年版）1.樓堂館所。包括：（1）黨政機關(guān)辦公用房、技術(shù)用房；（2）黨校行政學(xué)院；（3）干部培訓(xùn)中心；（4）行政會議中心；（5）干部職工療養(yǎng)院；（6）其他各類樓堂館所。2.形象工程與政績工程。包括：（1）城市大型雕塑；（2）景觀提升工程；（3）街區(qū)亮化工程；（4）園林綠化工程；（5）文化慶典和主題論壇場地設(shè)施；（6）其他各類形象工程和政績工程。3.房地產(chǎn)等其他項目。包括：（1）房地產(chǎn)開發(fā)；（2）一般企業(yè)生產(chǎn)線或生產(chǎn)設(shè)備；（3）用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲備；（4）主題公園等商業(yè)設(shè)施。4.交通基礎(chǔ)設(shè)施。地方高速公路新開工項目；城市軌道交通和城（郊）鐵路。5.社會事業(yè)。除衛(wèi)生健康（含應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）、教育（學(xué)前教育和職業(yè)教育）、養(yǎng)老托育以外的其他社會事業(yè)項目。6.市政基礎(chǔ)設(shè)施。除供水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。7.棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造新開工項目。其中：對于樓堂館所、形象工程與政績工程的把關(guān)，由于目前缺乏統(tǒng)一、明確的認定口徑，分三種情況處理：①對于國家發(fā)改委審核通過的項目，原則上以國家發(fā)改委審核通過意見為準，視為項目整體不屬于禁止領(lǐng)域。②對于雖經(jīng)國家發(fā)改委審核通過但在部分建設(shè)內(nèi)容上明顯屬于禁止領(lǐng)域的，對該部分建設(shè)內(nèi)容不支持使用專項債券，可使用其他資金解決，項目發(fā)行資料應(yīng)根據(jù)專家組意見將對應(yīng)的具體內(nèi)容從專項債券資金對應(yīng)的建設(shè)內(nèi)容中剔除后申請。堅持零容忍，有就要剔除。③對于未經(jīng)國家發(fā)改委審核通過的項目，以評審專家組意見為準。④對文字精準把握內(nèi)涵，不作擴大解釋。如：街區(qū)亮化，項目合理配套的、必需的照明設(shè)施，不視為中央禁止的“街區(qū)亮化”。如智慧城市項目涉及城市道路中的路燈，如果標(biāo)準不高（指建設(shè)成本）、申請使用債券部分投資規(guī)模不大，不視為中央禁止的“街區(qū)亮化”。園林綠化，項目建設(shè)合理配套、必需的綠化，不視為中央禁止的“園林綠化”。如綜合管廊中管廊上方的綠化復(fù)建，鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目涉及園林景觀的綠化，如果標(biāo)準不高（指建設(shè)成本）、投資規(guī)模不大，不視為中央禁止的“園林綠化”。

03中央預(yù)算內(nèi)投資申報要點（一）支持領(lǐng)域2025年中央預(yù)算內(nèi)投資將繼續(xù)支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠性的項目，加快補齊我國現(xiàn)代化建設(shè)的短板弱項，主要支持糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、城市基礎(chǔ)設(shè)施及保障性安居工程基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護、交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)及其他重點領(lǐng)域等八個方面，包括產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、糧食倉儲設(shè)施、支撐性調(diào)節(jié)煤電、農(nóng)村電網(wǎng)改造、新引擎賽道、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障供應(yīng)等34個領(lǐng)域。（二）申報注意事項1、中央預(yù)算內(nèi)投資對項目要求（項目重要性、項目所處階段、項目領(lǐng)域）較高，申報時應(yīng)選取相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的重點項目；2、中央預(yù)算內(nèi)投資對發(fā)達地區(qū)的補貼力度相對較小，因此申報時應(yīng)盡量選擇區(qū)域發(fā)展類的專項資金，如重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)（粵港澳大灣區(qū)建設(shè)方向）；3、各專項申報時間較短，前后一周左右，需提早準備項目，提前完善項目申報材料、推進項目前期工作；4、企業(yè)申報中央預(yù)算內(nèi)投資補助需準備好自有資金和自籌資金證明；5、中央預(yù)算內(nèi)投資對項目投資計劃績效指標(biāo)有一定要求，項目單位應(yīng)按照相應(yīng)的績效指標(biāo)表認真完成，保證中央預(yù)算內(nèi)投資的使用成效；6、中央預(yù)算內(nèi)投資的當(dāng)年使用結(jié)果與次年的投放額度緊密相關(guān)，各項目單位申報時應(yīng)認真做好前期研究，保證資金的順利支付，出現(xiàn)投資變動時應(yīng)及時上報。（三）申報流程中央預(yù)算內(nèi)投資項目申報流程可分為線上和線下，與超長期特別國債項目申報流程相同。（四）審核要點中央預(yù)算內(nèi)投資項目審核要點與超長期特別國債項目相同，但在項目申報過程中需要注意，根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項目管理辦法》，統(tǒng)籌安排投資計劃時，會優(yōu)先考慮項目管理良好與計劃執(zhí)行較快的單位。如果項目單位和項目管理單位，有下列行為之一的，則會視情節(jié)采取限期整改、通報批評、停止撥款、撤銷項目、收回投資、停止安排新建項目等措施，對直接負責(zé)的主要領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任人員，依法追究行政或者法律責(zé)任。1、提供虛假情況騙取項目審批和中央預(yù)算內(nèi)投資的；2、違反國家有關(guān)規(guī)定擅自開工建設(shè)的；3、對年度投資計劃執(zhí)行不力，不履行建設(shè)程序的；4、未經(jīng)批準擅自調(diào)整建設(shè)標(biāo)準或者投資規(guī)模、改變建設(shè)地點、建設(shè)性質(zhì)或者建設(shè)內(nèi)容的；5、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用、截留或者滯留建設(shè)資金或不落實配套資金的；6、未及時辦理竣工驗收手續(xù)、未經(jīng)竣工驗收或者驗收不合格即交付使用的；7、已經(jīng)批準的項目，無正當(dāng)理由未及時實施或者完成的；8、不按國家規(guī)定履行招標(biāo)程序的。

04政府投資項目謀劃要點（一）存在的問題在長期發(fā)展實踐中，不少地方的項目謀劃工作仍然存在比較突出的問題：一是不愿謀。一方面是思想上沒有引起足夠的重視，另一方面出于緩解工作壓力等方面考慮而影響項目謀劃積極性。二是不會謀。項目謀劃工作具有專業(yè)性和綜合性的復(fù)合型特點，對于從業(yè)人員綜合能力有較高要求。各部門具體謀劃項目的同志基本都專精于本部門業(yè)務(wù)工作，一般比較擅長業(yè)務(wù)技術(shù)，宏觀思維不夠，對經(jīng)濟、政策與投資管理方面的理解和把握方面略顯不足，謀劃出的項目往往存在定位不清楚、方向不合適、內(nèi)容不規(guī)范、考慮不全面等問題，難以形成有效成果。三是謀不好。主要表現(xiàn)在謀劃出的項目數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量不高、土地或資金要素難保障、難以獲得上級政府資金支持等，從而影響爭資立項效果。（二）謀劃項目特征《政府投資條例》明確規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。從地方政府的角度出發(fā)，政府投資項目在謀劃之初往往都會優(yōu)先考慮到爭取上級政府資金支持。而要成功爭取上級資金支持，所謀劃的政府投資項目一般至少要符合類型與方向合適、規(guī)范性好、規(guī)模較大、成熟度高的特征。類型與方向合適是指，所謀劃的政府投資項目要符合相關(guān)政府投資資金支持的方向和領(lǐng)域。規(guī)范性好是指，項目投資主體、項目名稱、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、投資估算等符合相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準，特別是杜絕負面清單。所謂的規(guī)模較大，一方面是指項目投資規(guī)模應(yīng)達到一定的額度，特別是中央預(yù)算內(nèi)投資，往往要求項目投資規(guī)模要達到一定額度才符合支持條件。另一方面是指項目投資規(guī)模要相對較大，上級政府以有限的資金在面臨眾多項目時，出于集約和效率的考慮，往往會擇優(yōu)進行支持，而其他條件相對一致時，投資規(guī)模就是很重要的一個指標(biāo)。成熟度高主要是指，項目的要素保障比較到位，特別是用地和配套資金等，要能夠順利具備開工條件。上級資金支持項目的目的是為了能夠加快項目落地，盡快形成實務(wù)工作量而帶動經(jīng)濟發(fā)展。實踐中，上級資金優(yōu)先支持的一般都是在建項目或者已經(jīng)具備開工條件的項目。（三）項目謀劃原則1、杠桿效應(yīng)原則政府資金的投入代表政府的支持鼓勵，應(yīng)對社會資本和金融市場產(chǎn)生顯著的帶動和示范作用。杠桿效應(yīng)一方面體現(xiàn)在帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，一方面體現(xiàn)在有效吸引多元投資主體，充分調(diào)動民間投資積極性，發(fā)揮好財政資金的“四兩撥千斤”作用。2、前瞻性原則政府投資不僅僅要看到目前對于拉動經(jīng)濟恢復(fù)、促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，還要考慮中國實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠目標(biāo)，全面高水平滿足人民美好生活需求，支持現(xiàn)代城市布局、產(chǎn)業(yè)布局和技術(shù)進步的需要，以及對政策導(dǎo)向、發(fā)展趨勢的預(yù)判，因此項目選擇必須有整體性和前瞻性。3、時效性原則不管是市場消費熱點的變化、科學(xué)技術(shù)的變化還是宏觀政策環(huán)境的變化，均具有明顯的時效性，“機不可失、失不再來”就準確描述了項目策劃時效性的特點。項目策劃須結(jié)合實際情況進行，策劃過程中應(yīng)迎合政策導(dǎo)向、追隨市場發(fā)展趨勢，并及時、有效的進行反饋，確保策劃工作的時效性和可操作性。4、自求平衡原則資金短缺對于工程項目的順利推進是致命的，項目策劃時應(yīng)考慮利用資金調(diào)控手段增加項目的資金轉(zhuǎn)化能力。自求平衡一方面指項目建設(shè)資金的足額、及時到位，有效防范支付風(fēng)險；一方面指由于可能涉及有息負債，在項目全生命周期中通過自身收益能覆蓋本息。因此項目策劃時應(yīng)通盤考慮項目能否有充足的資金支持，強化投融資創(chuàng)新，并通過后期運營能實現(xiàn)項目資金自平衡。5、系統(tǒng)化原則為保證項目目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)充分發(fā)揮項目策劃的核心作用，確保項目全方位、全過程的資源有效配置、整合和管理，實現(xiàn)部門聯(lián)動、密切配合，做到總觀全局，統(tǒng)籌兼顧。（四）項目謀劃重點及難點一是肥瘦搭配，合理收益。面對地方政府項目建設(shè)需要與資金不足之間的矛盾，應(yīng)對當(dāng)?shù)刭Y源進行整合，實行相關(guān)聯(lián)項目的整體包裝，肥瘦搭配，提升項目潛在市場和經(jīng)營價值，挖掘收益來源，確保其有一定的收益性和可融資性，做到項目資金收支綜合平衡。二是市場為先，運營為王。目前地方政府投資項目策劃缺失項目機會研究，沒有正確把握項目市場及風(fēng)險，且存在重建設(shè)、輕運營的問題。項目的規(guī)模是通過市場分析而確定，如果說市場風(fēng)險分析是項目是否可行的前提條件，那運營管理便是項目能否持續(xù)的核心關(guān)鍵，這就要求強調(diào)并發(fā)揮設(shè)計在工程建設(shè)全過程中的主導(dǎo)作用，以及設(shè)計、采購、施工各階段工作的合理銜接，體現(xiàn)運營前置思維。三是量力而行，創(chuàng)新與差異化。由于片面追求GDP和政績工程等原因，地方政府大都存在盲目超前和重復(fù)建設(shè)等問題。政府投資項目策劃一是應(yīng)根據(jù)自身財政能力，推動資源整合，做到量力而行、盡力而為，實現(xiàn)精準有效投資；二是避免盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)，造成資產(chǎn)閑置、資源浪費，應(yīng)正確認識自身優(yōu)勢和短板，在投資規(guī)模、市場環(huán)境、融資環(huán)境、項目特點等方面因地制宜，體現(xiàn)出創(chuàng)新性與差異化。四是融資可行，避免隱債。好的規(guī)劃設(shè)計本身就是一個好的融資方案，這就要求項目策劃過程中應(yīng)注重項目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理性、融資渠道選擇的可行性，挖掘項目潛在價值，既考慮投資的節(jié)約，又考慮未來資金的自求平衡，進行全生命周期測算，避免政府盲目決策。項目融資策劃時，應(yīng)按照保障合理融資需求的底線是隱債不增的原則，嚴格執(zhí)行地方政府融資相關(guān)政策，嚴守政策紅線。（五）項目謀劃方向一是圍繞補齊短板謀劃項目。《政府投資條例》所規(guī)定的政府投資資金的范圍就是補短板所要考慮的領(lǐng)域。而補短板要考慮的，一方面是對當(dāng)?shù)卦谡顿Y領(lǐng)域內(nèi)的缺失項目填補空白。例如，當(dāng)?shù)剡€沒有與外部骨干交通網(wǎng)絡(luò)連接的主干道路，就可以謀劃此類項目。另一方面是針對當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的政府投資項目服務(wù)能力、功能等進行提升。例如，當(dāng)?shù)鼗鶎庸册t(yī)療服務(wù)體系涉及的相關(guān)設(shè)施、設(shè)備需要升級改造等。二是圍繞產(chǎn)業(yè)配套謀劃項目。雖然產(chǎn)業(yè)類項目不屬于政府投資范圍，但是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是孤立。為了更好培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)集群，必然需要一系列配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的支持。例如當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及服務(wù)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共交通、人才公寓等。特別是重大科技項目的落地和培育，往往需要針對性打造相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、工作環(huán)境和應(yīng)用場景等。三是圍繞發(fā)展規(guī)劃謀劃項目。規(guī)劃是政府對未來發(fā)展的一種前瞻性謀劃和戰(zhàn)略性安排，是要大家共同努力的方向。各地都有自己的五年發(fā)展規(guī)劃綱要和相應(yīng)的專項規(guī)劃以及配套的重大項目，圍繞這些規(guī)劃的方向、路徑和重大項目，謀劃拆解項目也是一個重要的方法。四是圍繞區(qū)域融合謀劃項目。區(qū)域融合是指跳出當(dāng)?shù)氐男姓ψ?，在更大的區(qū)域范圍的視角下謀劃項目，例如都市圈、城市群，或者更大范圍的某某片區(qū)范圍。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的輻射延伸，例如交通的貫通、物流的中轉(zhuǎn)、流域綜合治理等。另一方面是作為區(qū)域經(jīng)濟中心或者其配套功能區(qū)，圍繞培育打造相關(guān)中心或配套功能而謀劃的公共領(lǐng)域項目。第三是對于區(qū)域性重大項目的謀劃。例如：交通樞紐、碼頭、機場、電廠等。五是圍繞先進典范謀劃項目。區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是我國當(dāng)前面臨的一個客觀現(xiàn)狀。發(fā)達地區(qū)的今天就是欠發(fā)達地區(qū)的明天，先進地區(qū)經(jīng)驗就是后進地區(qū)榜樣，示范地區(qū)的樣板就是其他地區(qū)的參考。在項目謀劃過程中，廣泛借鑒參考同類地區(qū)樣板示范，或者先進地區(qū)的是發(fā)展經(jīng)驗，對很多地方來說都是很好的方法。六是圍繞資金政策謀劃項目。近年來，國家在積極擴大有效投資方面，不是搞“大水漫灌”式的強刺激，而是聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，精準有序?qū)嵤?。同時不斷擴大支持范圍，優(yōu)化調(diào)整投向領(lǐng)域。要向順利爭取到上級資金支持，在謀劃政府投資項目的時候，除了前五個方面內(nèi)容之外，還要重點考慮各類資金支持政策的投向領(lǐng)域以及標(biāo)準和要求。例如中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項債資金、超長期特別國債、特別國債、政策性貸款，以及其他各業(yè)務(wù)口的專項資金等，所支持的領(lǐng)域各有側(cè)重，支持標(biāo)準和要求更是各不相同。因此，在謀劃政府投資項目，特別是要爭取上級資金支持的時候，應(yīng)該重點對相應(yīng)的資金支持政策進行全面、充分的把握。最后，也要圍繞考核的任務(wù)目標(biāo)謀劃項目。政府開展投資項目謀劃工作，既是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是工作任務(wù)的要求。各地往往在各領(lǐng)域都會有一些項目要求或任務(wù)，如果當(dāng)?shù)卦谀骋豁椚蝿?wù)方面的項目現(xiàn)狀和上級安排的任務(wù)目標(biāo)還存在一定差距，那么就要圍繞縮小、消除差距，甚至超額完成任務(wù)來謀劃項目。（六）項目謀劃對策地方政府在日常開展項目謀劃工作的時候，一般有三種常見模式。一種是由發(fā)改部門的個別同志憑借自身的突出能力和多年沉淀的業(yè)務(wù)經(jīng)驗謀劃項目。第二種是由發(fā)改部門牽頭組織，由各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)管委會各自謀劃，然后提交至發(fā)改部門匯總整理。第三種是由發(fā)改部門牽頭委托第三方咨詢機構(gòu)主導(dǎo)實施項目謀劃工作。但是無論采用哪種模式，做好以下共性的做法和要求，對于項目謀劃工作來說都是事半功倍的。一是要充分解放思想。一方面是要正確認識項目謀劃工作對本地經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性。另一方面要端正工作態(tài)度，堅守使命擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮主觀能動性。第三是要敢于突破、挑戰(zhàn)固有思維和認知，跳出當(dāng)下，跳出當(dāng)?shù)兀愿哒疚?、前瞻性的視界籌劃當(dāng)?shù)禺?dāng)下的發(fā)展。二是要精準把握政策。宏觀形勢和政策是項目謀劃工作的基本前提，特別是想要爭取上級資金的政府投資項目，更應(yīng)該正確判斷當(dāng)下宏觀形勢，精準理解和把握資金支持政策。錨定擬爭取資金的方向和領(lǐng)域所對應(yīng)的政策內(nèi)容，精準包裝申報才能提高勝算。三是要全面摸清家底。要全面了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的各個區(qū)域、各個領(lǐng)域和各個方面，特別是問題和短板，才能從實際出發(fā)，梳理出迫切性需求、改善性需求和前瞻性需求，集中優(yōu)勢資源和力量，突出重點謀劃包裝和申報。四是要廣泛溝通協(xié)作。成立由相關(guān)部門和專業(yè)人員組成的工作小組，負責(zé)項目的謀劃、申報和對接工作。工作專班加強與政府主管部門、上級部門以及各項目部門單位之間的溝通與協(xié)作，避免同質(zhì)化零碎項目的出現(xiàn)。同時善于借助第三方力量，篩選合格且具備相應(yīng)實力的第三方機構(gòu)進行合作，雙方的合作模式不一定非是委托第三方主導(dǎo)項目謀劃工作，也可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采用謀劃前期的政策解讀培訓(xùn)、謀劃過程的技術(shù)咨詢指導(dǎo)，或者是針對政府謀劃出的結(jié)果提供把關(guān)建議等方式，既能針對性解決實際問題，又能最大限度節(jié)約政府費用。五是項目入庫管理。地方政府可以將項目按照生命周期中的不同階段，納入對應(yīng)項目庫進行常態(tài)化管理和推進，可以在一定程度上緩解以往運動式謀劃項目的壓力。例如可以劃分為謀劃庫、儲備庫、前期庫、開工庫、在建庫、竣工庫、投產(chǎn)庫等，根據(jù)最新形勢和政策，實時謀劃、分批推進。六是強化要素保障。建設(shè)資金和用地是影響項目落地的關(guān)鍵影響因素。謀劃和推進項目落地是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，解決項目要素保障問題也不應(yīng)該是項目單位自己的事情，當(dāng)?shù)卣⒁乇Ｕ辖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，凝結(jié)當(dāng)?shù)厝ΡＵ享椖柯涞亍Ｆ呤穷A(yù)留前期經(jīng)費。前期工作費用影響到項目前期工作的內(nèi)容、質(zhì)量和進展。為保障政府投資項目的立項審批等前期工作順利開展，政府在每年預(yù)算中提前預(yù)估和安排好項目建議書、可行性研究報告等前期工作所需的費用。

05PPP新機制項目入庫要點自2023年11月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委和財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）后，相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布了《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》、《特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（六部委17號令）》等一系列新機制的配套文件，意味在政府和社會資本合作領(lǐng)域開啟了特許經(jīng)營新機制的時代。針對項目入庫合規(guī)要點：（一）項目策劃階段特許經(jīng)營新機制項目在策劃階段應(yīng)重點關(guān)注項目領(lǐng)域符合性、打包項目實施可行性和項目回報機制符合性問題。1、領(lǐng)域可行性115號文：交通項目：公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等；市政項目：物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等；環(huán)保項目：城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目；社會項目：具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項目；新型基礎(chǔ)設(shè)施項目：智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目；盤活存量：城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目。特許經(jīng)營17號令：交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。上述政策采取的是不完全列舉形式，所列領(lǐng)域以外的有經(jīng)營性收益的項目如確有必要采取特許經(jīng)營模式，可以納入PPP范圍。2、打包可行性項目類型是否符合要求：認真甄別、嚴格把握采取特許經(jīng)營模式的項目類型。項目收費是否有依據(jù)：不應(yīng)無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項并以此為由向特許經(jīng)營者收費，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。公益與經(jīng)營屬性兩手抓：不應(yīng)將市場化程度很高的純商業(yè)類項目或產(chǎn)業(yè)類項目，或?qū)]有任何收益的純公益性項目，通過各種方式包裝成特許經(jīng)營項目，收取特許經(jīng)營費。無關(guān)聯(lián)不打捆：不得將以上類型中無關(guān)聯(lián)關(guān)系的項目相互“打捆”，或者與不適合采用特許經(jīng)營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。但是，生活垃圾收運處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目，綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目，以及依托項目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。不看形式看本質(zhì)：項目“打捆”實施特許經(jīng)營這種形式本身并不是問題，關(guān)鍵在于“打捆”的子項目是否均符合115號文精神，是否適合采取特許經(jīng)營模式。3、回報機制符合性采用特許經(jīng)營新機制實施的PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費項目。所謂的“使用者付費”相關(guān)概念可做如下理解：?有明確的收費依據(jù)：明確收費渠道和方式，是確保實現(xiàn)“使用者付費”的根本保障，必須在特許經(jīng)營方案、特許經(jīng)營協(xié)議中予以體現(xiàn)。明確收費渠道和方式，大致可以分為兩種做法：一是在國家相關(guān)制度法規(guī)、政策文件中有統(tǒng)一規(guī)定，例如高速公路依據(jù)《收費公路管理條例》收費；二是針對特定項目，在特許經(jīng)營協(xié)議中依法依規(guī)明確收費渠道和方式。?項目自平衡：經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不額外新增地方財政未來支出責(zé)任。一是關(guān)于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財政未來支出責(zé)任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財政未來支出責(zé)任，則不屬于“額外”。二是關(guān)于“未來”。政府在項目建設(shè)期依法依規(guī)給予的投資支持屬于當(dāng)期發(fā)生的政府支出責(zé)任，符合115號文精神，但這種支持不能持續(xù)到項目運營期。三是關(guān)于“責(zé)任”。責(zé)任指存在發(fā)生的可能性，并不意味一定會產(chǎn)生未來的實際支出。例如車流量、水處理量設(shè)置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責(zé)任，是不符合要求的。

?建設(shè)期可給予政府投資支持：政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；“政府投資支持”中的“政府投資”，泛指各類政府財政性投資資金。國家發(fā)展改革委管理的中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資，以及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、地方政府專項債券中用于投資建設(shè)的資金等。均屬于115號文明確的“政府投資”。政府給予特許經(jīng)營項目投資支持，主要基于兩方面考慮：一是在項目建設(shè)階段給予政府投資支持，可以相應(yīng)提高特許經(jīng)營者的投資回報，增強項目吸引力。二是政府投資在建設(shè)期一次性支出，不會新增未來地方財政支出責(zé)任。政府投資支持的額度或比例，由各地根據(jù)相關(guān)政策要求依法依規(guī)、一視同仁予以安排。?運營期可以安排一定政府付費：政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。一是對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府對特許經(jīng)營項目的補貼應(yīng)是行業(yè)通行的補貼，不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼。二是對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼應(yīng)符合“一視同仁”的原則。如某個行業(yè)或某類項目有統(tǒng)一的政府補貼，這類項目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補貼。?不允許：不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。(二)特許經(jīng)營方案編制階段1、關(guān)于實施機構(gòu)選擇?授權(quán)單位：地方各級人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為實施機構(gòu)。負責(zé)特許經(jīng)營項目籌備、實施及監(jiān)管，并明確其授權(quán)內(nèi)容和范圍。?不允許：不宜選擇地方國有企業(yè)作為項目實施機構(gòu)。2、關(guān)于項目運作方式根據(jù)115號文，PPP新機制項目全部采取特許經(jīng)營模式，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。3、關(guān)于項目合作期限原則不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。特許經(jīng)營期限上限調(diào)整至40年，有助于降低特許經(jīng)營期限內(nèi)項目年度回報率要求，提升特許經(jīng)營者收益，使特許經(jīng)營項目更具備可行性。特許經(jīng)營期應(yīng)自特許經(jīng)營協(xié)議簽署日起算，包括協(xié)議簽署后開工前的項目前期和建設(shè)期、試運營期、運營期等。對于收費公路項目，《收費公路管理條例》對收費期上限有明確規(guī)定，應(yīng)按照條例規(guī)定執(zhí)行。4、關(guān)于政府方資本金出資股權(quán)比例：出資代表不控股。分紅要求：可以只持股不分紅或少分紅，適當(dāng)提升特許經(jīng)營者預(yù)期投資收益水平，吸引更多社會資本參與。(三)招采特許經(jīng)營者1、特許經(jīng)營者選擇方式《115號文》：項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準的特許經(jīng)營方案，通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者（含特許經(jīng)營者聯(lián)合體）。

《17號令》：實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、談判等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者。《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》：應(yīng)明確特許經(jīng)營者選擇方式。鼓勵優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者；如果不采用公開招標(biāo)方式，應(yīng)明確原因和依據(jù)。2、特許經(jīng)營者選擇標(biāo)準《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》：明確特許經(jīng)營者應(yīng)具備的項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用狀況等，并將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準。注：TOT模式采用的拍賣方式，不符合新機制特許經(jīng)營的要求。(四)關(guān)于特許經(jīng)營者身份限制1、民企作為特許經(jīng)營者的要求應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目。民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%：關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目。應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與：少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項