4第四章-非政府組織公共事務(wù)管理

第四章非政府組織公共事務(wù)管理本章學(xué)習(xí)目的非政府組織作為政府和企業(yè)以外的社會組織的第三種形式之一，在當(dāng)前社會活動的不同領(lǐng)域正在發(fā)揮著其不可或缺的日益重要的作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和政治文明的發(fā)展，我國非政府組織也得到了前所未有的發(fā)展。然而，在這種飛速發(fā)展的背后，我國非政府組織發(fā)展也面臨著許多問題。學(xué)員通過本章學(xué)習(xí)，需主要把握非政府組織的作用和運(yùn)行中的問題，思考從政府和非政府組織自身兩方面完善非政府組織的建設(shè)。第一節(jié)非政府公共組織的含義和類型本節(jié)學(xué)習(xí)要點本節(jié)主要學(xué)習(xí)非政府組織的界定及其類型。一、非政府公共組織的界定非政府公共組織是一個至今沒有統(tǒng)一定義的概念，一般來說，非政府公共組織是指政府以外的不以營利為目的的并向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共組織。它主要致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的公益性活動，專門提供政府和企業(yè)不能、不愿和不能充分提供的公共服務(wù)。在國外，非政府公共組織多被稱為非政府組織（Non－GovernmentOrganization，NGO），除了“非政府組織”一詞之外，還有一系列名稱用以描述世界上出現(xiàn)的這一類組織，如“非營利組織”“第三種類型組織”“第三部門”“慈善組織”“社會基層組織”“民間自愿組織”“跨國社會運(yùn)動組織”“社會團(tuán)體”“公民社會部門”等。這些名稱都可以一般地指各種有組織的民間志愿性組織及其活動，在使用這些名稱時主要遵循兩個原則：一是根據(jù)各國的使用習(xí)慣選擇名稱，如“非政府組織”在不同國家就有不同的含義，在西歐和北美指活躍在國際舞臺上的非營利組織，在東歐指所有慈善和非營利組織，在第三世界國家則指以促進(jìn)發(fā)展為目的的民間組織；二是根據(jù)描述這類組織所需要強(qiáng)調(diào)的相對屬性而選擇適當(dāng)?shù)拿Q，如強(qiáng)調(diào)組織的存在目的不是為了營利或是強(qiáng)調(diào)組織與企業(yè)之間的區(qū)別時，就應(yīng)選擇“非營利組織”，而強(qiáng)調(diào)與政府的相對獨立性時，就應(yīng)選擇“非政府組織”或“獨立部門”，在強(qiáng)調(diào)組織的資料來源是私人慈善性捐款時使用“慈善組織”就更為合適。國際上，對于非政府公共組織的定義主要圍繞以下幾個方面：第一種是給出法律上的定義。如美國稅法501（C）條規(guī)定，免稅組織必須符合三個條件：一是該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)完全是為了從事慈善性、教育性、宗教性和科學(xué)性的事業(yè)，或者是為了達(dá)到該稅法明文規(guī)定的其他目的；二是該機(jī)構(gòu)的凈收入不能用于私人以使其受惠；三是該機(jī)構(gòu)所從事的主要活動不是為了影響立法，也不干預(yù)公開選舉。第二種是依據(jù)組織的資金來源加以定義。聯(lián)合國的國家收入統(tǒng)計系統(tǒng)采用該定義，該系統(tǒng)認(rèn)為非政府公共組織與其他社會組織的區(qū)別在于，它的收入主要不是來自以市場價格出售的商品和服務(wù)，而是來自其成員繳納的會費(fèi)和支持者的借款。第三種定義強(qiáng)調(diào)組織的目的和功能，即組織的特征。如果某私人組織的目的是促進(jìn)“公眾利益”或“團(tuán)體利益”，則可以納入非政府公共組織的范疇，否則就不是。例如，沃爾夫認(rèn)為非政府公共組織具有如下五個特征：一是服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個不致于任何個人利己營私利的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供借款人減免稅的合法地位。《英國1601慈善使用權(quán)法》的序文中則規(guī)定：非政府公共組織是從事扶弱濟(jì)貧、資助教育、維修橋梁、道路、港口等公益性活動的組織。第四種定義是由美國約翰—霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心推薦，被稱為“結(jié)構(gòu)—運(yùn)作定義”。它的著眼點在于組織的基本機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方式。凡是具有以下五個特征的組織可被視為非政府公共組織的一部分：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。一般講，非政府公共組織與其他社會組織有四個方面的不同：一是非政府公共組織必須以一定的法律、法規(guī)作為基本的行為準(zhǔn)則，其從事的管理和服務(wù)活動具有公共性；二是非政府公共組織在公共管理過程中，要保證其所從事的管理和服務(wù)活動，具有客觀性和公正性；三是非政府公共組織參與公共管理活動的范圍廣，領(lǐng)域?qū)?，涉及社會、?jīng)濟(jì)以及教育、衛(wèi)生、科學(xué)、文化等各個領(lǐng)域，并提供大量的、直接的服務(wù)；四是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非政府公共組織參與公共管理活動的形式將不斷變化，內(nèi)容也將更加豐富，以適應(yīng)高度專業(yè)化分工和社會化發(fā)展的要求。二、非政府公共組織的類型1.以組織活動的范圍分類。（1）社區(qū)或鄉(xiāng)村的地方性非政府公共組織；（2）全國性的非政府公共組織；（3）從事跨國活動的國際性非政府公共組織。2.以組織經(jīng)費(fèi)來源分類。（1）自給自在型的非政府公共組織；（2）部分收費(fèi)型的非政府公共組織；（3）無償提供型的非政府公共組織。3.聯(lián)合國的國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系。聯(lián)合國的國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系將世界各國的經(jīng)濟(jì)活動劃分為60個組別，非營利組織為其中一組。依據(jù)該分類系統(tǒng)，非營利組織可以包括：（1）教育、小學(xué)、中學(xué)、高中以上、成人教育或其他；（2）健康與社會工作，如健康服務(wù)、社會工作活動等；（3）其他社區(qū)社會與個人服務(wù)活動，如衛(wèi)生、商業(yè)、貿(mào)易、娛樂、新聞、圖書館、運(yùn)動等。4.歐盟經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)業(yè)分類體系。歐盟在聯(lián)合國分類的基礎(chǔ)上，制定了歐盟經(jīng)濟(jì)活動的一般產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)將非營利組織細(xì)分為：（1）教育，高中以上，中小學(xué)、幼兒園等；（2）研究發(fā)展；（3）醫(yī)療健康，醫(yī)藥、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、牙醫(yī)、獸醫(yī)；（4）文化娛樂、圖書館、博物館、動物園、運(yùn)動等；（5）其他公共服務(wù)，社會工作、專業(yè)協(xié)會、宗教組織等。5.美國約翰—霍普金斯大學(xué)的分類。國外一批學(xué)者在約翰—霍普金斯大學(xué)的協(xié)助下，對非營利組織劃分為12大類，24小類，主要包括：（1）文化與休閑：文化與藝術(shù)、休閑、服務(wù)性俱樂部；（2）教育與研究：中小學(xué)教育、高等教育、其他教育、研究；（3）衛(wèi)生：醫(yī)院與健康、診所、精神衛(wèi)生與危機(jī)防范、其他保健服務(wù)；（4）社會服務(wù)：社會服務(wù)、緊急情況急就、社會救濟(jì)；（5）環(huán)境：環(huán)境保護(hù)、動物保護(hù)；（6）發(fā)展與住房：經(jīng)濟(jì)、社會、社區(qū)發(fā)展、住房、就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)；（7）法律、推促與政治：民權(quán)與推促組織、治安與法律服務(wù)、政治組織；（8）慈善中介與志愿行為鼓動；（9）國際性活動；（10）宗教活動和組織；（11）商會、專業(yè)協(xié)會、工會；（12）其他。知識鏈接（一）隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，群眾對公共服務(wù)的需求日益上升，非政府組織在公共服務(wù)領(lǐng)域中扮演著越來越重要的作用。近年來，在黨和政府的努力下，公共服務(wù)取得了明顯的進(jìn)展。但隨著全能型政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，面對公共服務(wù)快速增長的需求，公共服務(wù)不足與群眾需求強(qiáng)烈的矛盾日益突出。非政府組織作為政府與企業(yè)的中間地帶，承擔(dān)了政府和企業(yè)不能做、不愿做、做不好的大量工作，并以此服務(wù)于市場和社會，有效地彌補(bǔ)了政府在公共行政與公共管理中的不足，已成為當(dāng)代社會不可缺少的重要組成部分。非政府組織中的社會團(tuán)體通過舉辦公益事業(yè)，在滿足困難群體的公共需求、解決社會問題方面發(fā)揮著重要的作用。改革開放以來，尤其是實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，勞動生產(chǎn)的效率得到了極大的提高，但也導(dǎo)致了一些社會不公正的現(xiàn)象。完全通過市場來解決這些問題顯然是不可能的，而完全通過政府來解決這些問題也是不現(xiàn)實的。經(jīng)驗表明，非政府組織在滿足困難群體的社會需求、解決一些長期性的社會問題方面具有獨特的優(yōu)勢。非政府組織具有創(chuàng)新性、靈活性的優(yōu)勢，具有與基層聯(lián)系密切、了解基層實際情況的優(yōu)勢，具有成本低、效率高的優(yōu)勢等等。這些優(yōu)勢使非政府組織在滿足困難群體的需求、解決社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用，人們也寄希望于非政府組織在消除貧困、解決就業(yè)、增進(jìn)社會融合方面作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、幫助婦女兒童和老弱貧殘等方面，諸如中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國青少年基金會這些非政府公共組織在幫助失學(xué)兒童、救濟(jì)災(zāi)民和“希望工程”“扶貧工程”中發(fā)揮了極大的作用。數(shù)據(jù)顯示，從1978年到2006年的28年間，中國農(nóng)村貧困人口由2.5億人減少到2300萬人，這其中除政府的主導(dǎo)作用外，非政府組織也功不可沒，為幫助貧困地區(qū)小學(xué)生的“希望工程”、私營企業(yè)家支持貧困地區(qū)發(fā)展的“光彩事業(yè)”、幫助殘疾人的“康復(fù)扶貧”、扶助貧困母親的“幸福工程”、資助女童完成義務(wù)教育的“春蕾計劃”、“青年志愿者支教扶貧接力計劃”、“貧困農(nóng)戶自立工程”等項目做出了貢獻(xiàn)。資料來源：《深圳特區(qū)報》，2007年9月3日。知識鏈接（二）國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室1月19日宣布寧夏扶貧與環(huán)境改造中心等5家非政府組織在競標(biāo)中勝出，獲得了參與政府扶貧項目的機(jī)會。此前，已有6家非政府組織于去年2月通過招標(biāo)參與目前正在江西省試點的村級扶貧規(guī)劃工作。這是中國政府首次將財政扶持資金委托非政府組織管理，并以招標(biāo)方式選擇非政府組織具體實施政府扶貧項目，實現(xiàn)了扶貧模式的歷史性突破。在1月19日由國務(wù)院扶貧辦主辦的“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目中期政策論壇”上，亞洲開發(fā)銀行副行長勞倫斯.格林伍德稱，中國已經(jīng)邁上了一條新路，這條道路將改變和重塑中國的扶貧開發(fā)工作。國務(wù)院扶貧辦副主任高鴻賓說，中國目前正嘗試在扶貧模式和扶貧制度安排方面探索一些新模式。在江西省試點的項目中，國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦將提供1100萬元人民幣財政扶貧資金，委托中國扶貧基金會組織招標(biāo)選擇一些非政府組織在江西省的22個重點貧困村實施村級扶貧規(guī)劃項目，此舉標(biāo)志著非政府組織第一次系統(tǒng)并且直接參與村級扶貧開發(fā)規(guī)劃的制定。經(jīng)過競標(biāo)，國際小母牛項目組織、江西省山江湖可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會、江西省青少年發(fā)展基金會、寧夏扶貧與環(huán)境改造中心、中國國際民間組織合作促進(jìn)會和陜西省婦女理論婚姻家庭研究6家機(jī)構(gòu)在村級扶貧規(guī)劃項目招標(biāo)中最終勝出。這6家機(jī)構(gòu)也因此成為政府扶貧資源首次公開向非政府組織（NGO）開放試點工作的第一批中標(biāo)機(jī)構(gòu)。資料來源：《學(xué)習(xí)時報》，2007年1月29日。第二節(jié)非政府公共組織興起及特點本節(jié)學(xué)習(xí)要點本節(jié)主要學(xué)習(xí)非政府組織興起原因和特點，重點把握政府與非政府組織的關(guān)系。一、非政府組織的興起原因（一）歷史淵源在美國及其他的一些國家，社會的形成早于國家的形成。人們在處理共同面對的問題時就是通過先于國家形成的社區(qū)來解決的。而且人們漸漸發(fā)現(xiàn)，不同社區(qū)之間聯(lián)合而成的志愿組織來做這些事情更為有益，于是產(chǎn)生了志愿放火組織、學(xué)校、慈善機(jī)構(gòu)等各類組織。由于害怕君主制和官僚主義沉渣再起泛起，因此即便是政府成立以后，人們?nèi)栽敢饫^續(xù)利用這些組織來處理共同面對的問題，直到人們認(rèn)為政府的幫助是必要的。在我國宋代也有“合會”“義倉”“義社”等各種互助性、慈善性組織。（二）法律基礎(chǔ)非政府公共組織的興起不僅有其歷史淵源，還有其法律基礎(chǔ)。在某種意義上說，非政府公共組織的發(fā)展是以公民權(quán)利的發(fā)展為基礎(chǔ)。由于國際法和各國的憲法都規(guī)定公民的結(jié)社自由，因此各國政府也都通過立法賦予非政府公共組織合法身份。1948年《世界人權(quán)宣言》第19條和20條規(guī)定了保護(hù)公民個人“和平集會和結(jié)社”以及“自由發(fā)表意見和觀點”的權(quán)利，并且明確規(guī)定，除非為了維護(hù)國家安全或道德以及他人的自由和權(quán)利所必須，對這項權(quán)利的行使不得限制。雖然此宣言不是一個具有普遍約束力的條約，但它對非政府公共組織的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。1996年，《公民權(quán)利和社會權(quán)利國際公約》（這是一個具有普遍約束力的多邊條約，至少已有135個國家加入）要求其成員國要確保其通過立法認(rèn)可并保護(hù)公約中的各項權(quán)利。只有當(dāng)法律規(guī)定了某些權(quán)利限制（諸如對結(jié)社自由等權(quán)利），并且只有當(dāng)這種限制在一個民主政治的社會中成為必要，能為國家安全、公共安全、公共道德、公共健康以及他人的權(quán)利和自由中的合法利益服務(wù)時，成員國才能對其權(quán)利加以限制。（三）“失靈”問題同歷史淵源和法律基礎(chǔ)相比，“市場失靈”和“政府失靈”所帶來的問題是非政府公共組織興起和迅速發(fā)展的最重要原因。市場在分配個人消費(fèi)品是有效的，但它在配置那些普遍需要的公共物品時，則常常顯得無能為力。因為這些公共物品一旦生產(chǎn)出來，人們就完全可能在不付任何代價的情況下，享受通過他人“捐獻(xiàn)”而提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱作“免費(fèi)搭車”。市場機(jī)制的作用在公共物品提供上的失靈，使得政府介入成為必要。面對“免費(fèi)搭車”者，政府通常采取的措施就是用強(qiáng)制性的融資方式來解決公共物品的提供，即通過政府稅收的征收與分配這種方式來實現(xiàn)公共物品供給。然而，在這一過程中還是留下了“公正的遺憾”。原因在于：客觀上，政府政策的一致性無法適應(yīng)公眾在公共物品的偏好上存在的較大差異；主觀上，無論政府任何努力，政府官員都不可能有能力預(yù)測公民需要什么樣的公共物品。（四）社會多元化非政府公共組織得以興起的第四個原因是社會多元化。它具有多次含義。從客觀上講，一個社會必然會存在著不同的階級、階層、職業(yè)群體、民族以及不同的信仰。從主觀上講，人們經(jīng)常具有不同的意志、興趣和不同層次的需要，這些不同的意志、興趣和需求會表現(xiàn)為不同的態(tài)度、行為和關(guān)注熱點。例如，經(jīng)濟(jì)和政治精英可能更關(guān)心民主，中產(chǎn)階級可能產(chǎn)生扶貧的動機(jī)。知識分子則可能組織起來保護(hù)日益惡化的自然環(huán)境等。社會成員主觀和客觀上的多元需求需要相應(yīng)的表達(dá)渠道，這就為非政府公共組織的興起創(chuàng)造了條件。二、非政府公共組織的特點（一）非營利性非政府公共組織從事公益事業(yè)不能以營利為目的，這是非政府公共組織的最重要特征。這種非營利性不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。一是非政府公共組織的資產(chǎn)及其所得，任何成員不得私分，不得分紅，其經(jīng)營所獲得的利潤必須是用于所從事的公益事業(yè)。二是非政府公共組織注銷后，剩余財產(chǎn)應(yīng)移交給同類非政府公共組織，繼續(xù)用于公益事業(yè)。非政府公共組織的非營利性使得非政府公共組織愿意進(jìn)入營利性企業(yè)不愿涉足的領(lǐng)域，如無利可圖的慈善事業(yè)和環(huán)保事業(yè)；而且使得人們對非政府公共組織的信任大大高于營利組織，從而為它們更好地開展活動奠定基礎(chǔ)。（二）正式性非政府公共組織都有一定制度化安排。這些組織一般都經(jīng)過國家法律許可、登記注冊的社團(tuán)法人或財團(tuán)法人。經(jīng)過登記后，該組織就獲得了合法地位。正式性還體現(xiàn)在其他方面，如制定章程、定期舉行董事會、管理制定等。（三）民間性非政府公共組織是民間組織，在體制上獨立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。但這并不意味著非政府組織不能接受政府的明顯支持，不表示完全不要政府的資助，或者完全沒有政府官員參加其活動。關(guān)鍵是非政府公共組織必須是民間性質(zhì)，不能被政府控制。（四）自治性非政府公共組織自己管理自己、自我治理，既不受制于政府，也不受制于私營企業(yè)，還不受制于其他非政府組織，包括國際組織。（五）志愿性非政府組織是志愿性團(tuán)體，參與這些組織的活動是以志愿為基礎(chǔ)的。但非政府組織的收入并不是全部來自于志愿捐款，也不等于說，工作人員的全部或大部分志愿者。只有參與者是志愿的就算滿足這個條件。（六）非政治性非政府公共組織不是政黨組織和國家政權(quán)組織，其活動的目的不是為了影響立法，也不參加競選等政治活動。（七）非宗教性非政府公共組織不是宗教，不開展傳教、禮拜等宗教活動。（八）公共性非政府公共組織為公共目的提供服務(wù)，向社會提供公共產(chǎn)品，滿足服務(wù)大眾的公共管理宗旨。三、政府——非政府公共組織的關(guān)系吉德倫、克萊默和薩拉門等人在對政府與非政府公共組織的關(guān)系進(jìn)行跨國比較之后提出，政府與非政府公共組織的關(guān)系遠(yuǎn)比政治上的論爭要復(fù)雜。他們認(rèn)為，所有的福利服務(wù)中有兩個關(guān)鍵要素：一是服務(wù)的資金籌集和授權(quán)；二是服務(wù)的實際配送。這兩類活動可以由不同的制定來實施。他們以這兩種要素為核心變量，提出了政府與非政府公共組織關(guān)系的4種基本模式：1.政府支配模式。政府在資金籌措和服務(wù)配送中占據(jù)支配性地位。政府既是主要的財政提供者，又是福利服務(wù)的主要提供者。政府通過稅收制度來籌集資金，由政府雇員來提供需要的服務(wù)。2.非政府公共組織支配模式。志愿組織在資金籌措和服務(wù)配送中起著支配性作用。產(chǎn)生這種模式的原因是由于對政府提供社會服務(wù)有一種強(qiáng)烈的反對情緒；或者是因為這些地區(qū)對社會服務(wù)還沒有普遍需求。3.雙重模式。政府和非政府組織都大量卷入到資金籌措和服務(wù)配送中，但都局限在各自界定的領(lǐng)域。這可以采用兩種不同的形式：一是非政府公共組織提供給國家力量沒有達(dá)到的顧客提供同樣類型的服務(wù)，來補(bǔ)充國家提供的服務(wù)；二是非政府組織提供沒有提供的服務(wù)，來彌補(bǔ)政府的服務(wù)職能。4.合作模式。政府和非政府公共組織共同開展公共服務(wù)，但它們不是分離地工作。非常典型的情況是由政府提供資金，由非政府組織配送服務(wù)，包括兩種方式：一種是“合作的賣者”模式，非政府公共組織僅僅是作為政府項目管理的代理人出現(xiàn)，擁有較少的處理權(quán)或討價還價的權(quán)力；另一種是“合作的伙伴關(guān)系”模式，非政府組織擁有大量的自治和決策的權(quán)力，在項目管理上也更有發(fā)言權(quán)。這種模式在西方福利國家比較普遍，尤其在美國更是如此。5.政府、市場、志愿部門相互依賴。羅伯特.伍思諾提出國家、市場和志愿部門的三部門模式。他認(rèn)為國家是強(qiáng)制性權(quán)力，市場以非強(qiáng)制性的原則來運(yùn)作，非營利組織以志愿主義的原則來運(yùn)作。在概念上，這三個部門之間的關(guān)系看起來比較清楚，但在實踐中，政府、市場和志愿部門之間的關(guān)系卻變得日益模糊。在政府與市場之間，由于政府和商業(yè)部門在科學(xué)技術(shù)方面的共同投資以及政府以官制、稅收等方式介入市場，彼此之間的界限已經(jīng)很難分清了。在政府和志愿部門之間，由于政府把一些福利項目承包給志愿組織，并為它們提供資金，政府與志愿部門之間的項目合作也模糊了彼此的界限。在很多情況下，復(fù)雜的組織計劃把營利性活動和非營利性活動置于同樣的管理體制下，志愿部門與市場的關(guān)系也很難分清。只是在不同社會中這三個部門重疊的程度是不一樣的。知識鏈接（一）公共管理主體多元化的觀點，不僅使公共管理理論實現(xiàn)了突破性進(jìn)展，也具有重要的現(xiàn)實意義。首先，公共管理主體的多元化減少了政府設(shè)租機(jī)會，因而有助于消除腐敗現(xiàn)象。公共事務(wù)的治理主體多元化，其他非政府組織將越來越多的參與對公共事務(wù)的治理，這就意味著有些公共權(quán)力將由政府轉(zhuǎn)移至其他社會組織，這樣政府設(shè)租的機(jī)會就會大大減少，腐敗發(fā)生的機(jī)率也隨之而減少。第二，它為政府管理帶來了效率壓力。在政府作為公共管理唯一主體的前提下，由于政府對公共事務(wù)的管理不存在競爭壓力，加之行政效率的測度十分困難，因而，政府基本上沒有生存壓力，也沒有效率壓力，在沒有效率壓力的前提下，政府效率的低下和充斥整個公共管理領(lǐng)域的官僚主義就是難以避免的結(jié)果。而公共管理主體的多元化則意味著，對公共事務(wù)的治理權(quán)將在多個相互競爭的主體之間進(jìn)行競爭，公共部門要想競爭到對某些公共事務(wù)的執(zhí)行權(quán)，也必須提高管理效率，以在比較中獲取競爭優(yōu)勢，否則政府部門同樣面臨著因競爭不到公共事務(wù)的執(zhí)行權(quán)而被整建制轉(zhuǎn)移或精簡的命運(yùn)。如很多發(fā)達(dá)國家在公交、環(huán)衛(wèi)、消防、供水等公共服務(wù)領(lǐng)域都實現(xiàn)了公私部門相互競爭的格局。第三，公共管理主體的多元化，也為克服官僚體制中的“官本位”意識提供了契機(jī)。為什么原有的官僚制中一直存在著嚴(yán)重的“官本位”意識？其中最核心的原因就是政府在作為唯一公共管理主體的前提下，幾乎壟斷了對所有公共資源的支配權(quán)，而政府在擁有對所有公共資源的絕對支配權(quán)的同時，也就擁有了對公眾享用公共資源的分配權(quán)。公民不得不對這種支配力量頂禮膜拜。而公共管理主體多元化的實現(xiàn)則意味著政府不再是公共資源的唯一支配者，同時公民通過各種途徑分享公共權(quán)力、參與公共事務(wù)的治理等，也使他們對公共權(quán)力有了更多理性的認(rèn)識，“官本位”意識也將隨之得到緩解。第四，公共管理主體的多元化，也為思考“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈提供了新思路。正是由于中國歷次的行政改革都沒有真正觸及政府作為公共管理唯一主體的地位，行政改革也就不可能走出這種怪圈。因為，在此前提下，即使當(dāng)政府規(guī)模過大，造成了巨大的財政壓力，對社會經(jīng)濟(jì)管制過多影響了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時，進(jìn)行了精簡機(jī)構(gòu)的改革，但在社會出現(xiàn)新的對公共服務(wù)的需求時，政府規(guī)模和政府職能范圍又會在這種需求的壓力下再度擴(kuò)張。即使對政府職能做出明確的立法規(guī)定，這些立法規(guī)定也會在強(qiáng)烈的現(xiàn)實要求面前被廢止或形同虛設(shè)。而隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品的需求不僅不會減少，而且還會越來越多樣化和個性化，所以，政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹就不可避免。而公共管理主體的多元化則意味著即使出現(xiàn)了新的公共服務(wù)和產(chǎn)品需求，政府也可以通過一定的制度安排交由其他社會組織來承擔(dān)，這樣社會及公民新的公共服務(wù)需求就不能成為政府?dāng)U張規(guī)模的借口，政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹也有可能最終得到遏止。第五，有利于克服政府的“盲目自大癥”。在政府作為公共管理唯一主題的前提下，政府是很容易患上“盲目自大癥”的，總認(rèn)為很多事情只有自己才能管好，對公民和其他社會力量總是放心不下。在這種盲目自大癥的影響下，政府不僅把所有的公共事務(wù)都攬在了自己的門下，甚至把一些市場和私人自己能夠解決的事務(wù)也攬了下來。正如哈耶克所言：“大量的行政實踐證明：行政機(jī)構(gòu)實現(xiàn)他們認(rèn)為緊迫的目的的熱情，會使它們看不清它們的職能，而且還會使它們認(rèn)為憲法對它們的限制以及對個人權(quán)利的保障，在面對它們熱情努力實現(xiàn)其所認(rèn)為的最為重要的政府目標(biāo)時，都應(yīng)當(dāng)讓路”。在這種盲目自大癥的影響下，一方面是政府顧此失彼地忙碌仍難以應(yīng)付公民越來越多的公共需求，一方面是大量的社會資本和資源被拒之于公共治理的大門外，這不僅無法滿足公民的公共需求，也很容易導(dǎo)致社會及公民對政府的不信任。資料來源：《學(xué)習(xí)時報》，2007年1月29日。知識鏈接（二）非政府組織與公共危機(jī)管理的關(guān)系改善社會管理和服務(wù)職能，鼓勵公民、社會組織參與社會管理，已日益成為行政職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容。從現(xiàn)實來看，政府應(yīng)該在危機(jī)管理中處于核心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是僅僅依靠政府處理和應(yīng)對公共危機(jī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須實現(xiàn)危機(jī)管理參與主體的多元化，盡最大可能調(diào)動社會各主體參與到危機(jī)管理中來，彌補(bǔ)政府應(yīng)對危機(jī)的功能不足，而多元主體中的一個重要角色就是非政府組織。與政府組織比較而言，非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)方面更具有專業(yè)化、多元化、靈活性、高效率、匯集資源迅速以及社會溝通快捷等比較優(yōu)勢。非政府組織介入公共危機(jī)處理具有合法性和不可替代性，應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織在對公共危機(jī)事件處理中的比較優(yōu)勢和巨大作用。資料來源：《山西黨校報》，2014年7月5日。第三節(jié)非政府公共組織的作用本節(jié)學(xué)習(xí)要點非政府組織參與公共政策過程可以彌補(bǔ)現(xiàn)有體制的局限，有效地維護(hù)以公共利益為核心的社會利益，促進(jìn)多元化社會的可持續(xù)發(fā)展。但我國非政府組織在參與公共政策過程中，仍然面臨著參與的法律地位不明確、運(yùn)作資金不足、專業(yè)人才缺乏和監(jiān)督制度不健全等諸多因素制約。本節(jié)主要學(xué)習(xí)非政府組織的作用、運(yùn)行中的問題和發(fā)展要素。一、非政府公共組織的職能優(yōu)勢相對于政府組織而言，非政府公共組織在作用方面有幾個方面的優(yōu)勢。（一）創(chuàng)新能力強(qiáng)非政府公共組織在創(chuàng)新方面有著突出優(yōu)勢。這種創(chuàng)新的優(yōu)勢既表現(xiàn)在新技術(shù)和新的生產(chǎn)方式的創(chuàng)新，如：引用和推廣新的適用的技術(shù)，發(fā)展新技能，使需要技能的人能夠有效地運(yùn)用這些技術(shù)，采用新的生產(chǎn)方法；也表現(xiàn)在新的社會組織方式的創(chuàng)新，如：提高特殊群體的覺悟，促使他們組織起來，建立組織，通過合作的努力去積極參與同他們的切身利益攸關(guān)的各項事業(yè)和決策過程。非政府公共組織具有創(chuàng)造聯(lián)系的能力，這些聯(lián)系有的是正式的，多數(shù)則是非正式的，從而建立新的伙伴關(guān)系。非政府公共組織可以推動人們?nèi)グl(fā)揮制度的適應(yīng)性和創(chuàng)造性，并可向不適當(dāng)?shù)慕M織制度提出挑戰(zhàn)。例如，印度非政府公共組織在創(chuàng)新方面有不少突出表現(xiàn)。印度的社區(qū)初級保健體系，無煙爐的使用和推廣，衛(wèi)生廁所的發(fā)明和推廣等都是由非政府公共組織主持實施而實現(xiàn)的。非政府公共組織在促進(jìn)國際新制度的建設(shè)方面也發(fā)揮著重要作用，如參與國際新制度的創(chuàng)議、協(xié)商和決策過程，還可以在國際場所對各國政府進(jìn)行監(jiān)督，促使各國政府承諾、遵守國際組織所制定的規(guī)則。（二）行動靈活人們經(jīng)常批評政府部門冷漠呆板、形式主義、官僚作風(fēng)、文牘主義和不負(fù)責(zé)任，政府做事傾向于將豐富的社會事務(wù)套用簡單劃一或過時失效的條文，處理復(fù)雜的公共問題傾向于“一刀切”。政府部門由于體制僵化和受各種繁文縟節(jié)的制約，對新出現(xiàn)的社會問題反應(yīng)遲緩，非政府公共組織可以根據(jù)環(huán)境變化靈活地調(diào)整自己的戰(zhàn)略和行動計劃，以應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，實現(xiàn)公共管理的針對性、有效性和靈活性。具體來看，非政府公共組織的優(yōu)勢在于：一是更容易接近服務(wù)對象；二是更靈活地對服務(wù)對象的需求做出反應(yīng)；三是更適合處理高風(fēng)險的社會問題。現(xiàn)代社會變化日新月異，人們對公共物品的需求更為個性化和多樣化，并且更具有變動性的特點，公共事務(wù)更為復(fù)雜多變，這些都為非政府公共組織的活動擴(kuò)展了空間。龐大的層級制的政府官僚機(jī)構(gòu)限制了政府行動的自由，而靈活性的非政府組織行動更加方便，反應(yīng)更加迅速，因此，能夠更好地適應(yīng)環(huán)境的變化。從公共管理的視角來看，可以提高公共管理的回應(yīng)性，最強(qiáng)公共管理的“顧客取向”。（三）貼近公眾非政府公共組織是由公眾自愿組織而形成的以公益為取向的公民社會組織，它同政府強(qiáng)制實現(xiàn)公共利益相比較，具有更多的志愿性特色。與以自愿求私利的市場組織相比較，非政府組織的公益取向使得它和公眾的聯(lián)系更為緊密，更能夠與民主建立信任和聯(lián)系。非政府公共組織與社會公眾在服務(wù)上能夠更具有針對性地滿足各種需要，在心理上更與公眾接近，更能獲得公眾信任，建立良好的公共關(guān)系。非政府公共組織還可以作為一條重要的紐帶，在其所服務(wù)的社會基層公眾同企業(yè)、學(xué)術(shù)界、新聞媒介之間發(fā)揮溝通作用。在國際上，非政府公共組織可以發(fā)揮更為廣泛的貼近公眾的優(yōu)勢。（四）彌補(bǔ)“公正的遺憾”非政府公共組織的最大優(yōu)勢是最大限度地彌補(bǔ)“政府失靈”留下的“公正的遺憾”。相對于政府而言，非政府公共組織更能夠接近社會基層中易受到損害（或忽視）的群體，促使這些成員參與同他們切身利益有關(guān)的決策和資源分配。非政府組織有能力深入社會基層，如農(nóng)村和城鎮(zhèn)社區(qū)，特別是政府與國外援助機(jī)構(gòu)都難以達(dá)到的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，非政府公共組織尤其能夠表現(xiàn)出自己的優(yōu)勢。非政府公共組織可以吸收窮人參與發(fā)展項目，因此，它具有同社會基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧窮公眾保持密切聯(lián)系的能力?？傊?，非政府公共組織能夠通過對籌集到的大量社會資金重新分配，使資金、技術(shù)、智力形成從城市向農(nóng)村、從高層階層向低社會階層、從發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)甚至從發(fā)達(dá)國家向不發(fā)達(dá)國家的流動來最大限度地實現(xiàn)公平，以彌補(bǔ)“公正的遺憾”。（五）專業(yè)化非政府公共組織是社會上惟一合法代表，能夠照顧到社會方方面面的組織，其專業(yè)化的特點使其更具有效率和效能，起到協(xié)調(diào)作用。比如，在愛爾蘭，涉及兒童福利的政府機(jī)構(gòu)有三個，即司法部、教育部和衛(wèi)生部。遇到兒童無家可歸的問題，三個部門往往互相推諉，逃避責(zé)任。面對政府的管理作風(fēng)，以幫助兒童無家可歸的兒童為己任的非政府公共組織不得不經(jīng)常奔走于三個部門之間，促使它們承擔(dān)照料這些兒童的責(zé)任。二、非政府公共組織與政府的相互作用（一）非政府公共組織在公共管理中的作用傳統(tǒng)上，非營利的公共組織主要功能在于收容、救濟(jì)、醫(yī)療、辦學(xué)、文化和社會服務(wù)方面。隨著非營利的公共組織的不斷發(fā)展，其功能和影響不斷擴(kuò)大，在公共問題的解決和公共服務(wù)的提供方面，發(fā)揮了重要作用。1.發(fā)展公共政策。非營利的公共組織在直接參與社會事務(wù)的處理過程中，能夠發(fā)現(xiàn)許多公共問題。同時，非營利的公共組織通過廣泛運(yùn)用影響力，如提供信息、陳述請愿、參與訴訟、直接代表、影響大眾傳媒，影響政府的決策等。對于長期的政策，通過持續(xù)的分析研究，為政府政策制定和決策提供意見或建議。2.監(jiān)督市場。在政府無法充分發(fā)揮功能的領(lǐng)域，非政府公共組織可以扮演市場超然的監(jiān)督者角色，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。在許多方面，非政府公共組織可以直接提供選擇方案，提供更高品質(zhì)的產(chǎn)品給社會。3.監(jiān)督政府。雖然政府組織有防止弊端的機(jī)制，但仍不能完全保證公正無私。非營利的公共組織可以不斷地提醒政府與公眾，使政府與公眾盡到其責(zé)任，更關(guān)心公共事務(wù)。4.直接提供公共服務(wù)。對于政府無法履行的公共服務(wù)和社會福利的職能，非營利的公共組織可以彌補(bǔ)其不足，尤其是在社會服務(wù)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)發(fā)展、社會互動等方面發(fā)揮極大的功能。5.維護(hù)良好的社會價值。非營利的公共組織對公共服務(wù)的奉獻(xiàn)精神，對人、自然、社會的關(guān)懷與關(guān)愛，對平等權(quán)利的重視；對參與的重視等，均體現(xiàn)了民主社會的基本價值，它們通過自己的行為，倡導(dǎo)和維護(hù)社會正面的價值觀。6.促進(jìn)積極的公民精神和擴(kuò)大社會參與。非營利公共組織所倡導(dǎo)的是積極的公民精神，這種精神強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)積極主動地介入公共事務(wù)，對社會應(yīng)有仁德與愛心；對社會要承擔(dān)個人的道德責(zé)任；要有利他主義的精神。這種精神代表的是民主社會最重要的精神。更重要的是，非營利公共組織為公民參與公共事務(wù)提供了重要的途徑，也為培養(yǎng)積極的公民精神提供了場所。（二）政府對非政府公共組織的作用1.委托公共事務(wù)。政府可以委托非政府公共組織辦理公共事務(wù)，這樣既可以鼓勵其參加公共事務(wù)，又可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。2.提供經(jīng)費(fèi)資助。無論是國內(nèi)還是國外，政府的經(jīng)費(fèi)資助一直是非政府公共組織經(jīng)費(fèi)的主要來源。以非政府公共組織較為發(fā)達(dá)的美國為例，美國法律規(guī)定，凡是經(jīng)過注冊取得法人地位的非政府公共組織就有資格取得政府的資助。3.稅收減免。世界各國對非政府公共組織通常采取稅收減免和慈善捐款扣除等手段來鼓勵和支持非政府公共組織的發(fā)展。根據(jù)美國稅法規(guī)定，任何非政府公共組織，只要是從事與該組織的慈善事業(yè)有關(guān)的活動，就會依法享受稅收減免的優(yōu)惠待遇。4.法律約束。這是指政府提供制定管理非政府公共組織的法律、法規(guī)來規(guī)范非政府組織，并使其發(fā)揮正面的功能。5.監(jiān)督管理。政府在鼓勵非政府公共組織發(fā)揮正面功能的同時，還要對其進(jìn)行監(jiān)督管理，以防止發(fā)生違法的事情。主要的政府監(jiān)管部門包括登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)以及政府有關(guān)主觀機(jī)關(guān)等。知識鏈接在經(jīng)濟(jì)全球化、社會復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時代背景下，公共危機(jī)治理已成為現(xiàn)代社會不可避免的重要社會行動。有效治理公共危機(jī)，不僅要依靠政府，還需要非政府組織、企業(yè)和公民個人的有序參與。其中，非政府組織可以在公共危機(jī)發(fā)生的不同階段通過不同形式參與公共危機(jī)治理。在公共危機(jī)事件發(fā)生前，良好的非政府組織可以對公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)測、防預(yù)甚至將其化解在萌芽之中。非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機(jī)（如事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件）的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，他們可以運(yùn)用自己的技術(shù)優(yōu)勢，在危機(jī)潛伏時期，大量收集信息、及早發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，為危機(jī)的預(yù)警提供信息，幫公眾樹立危機(jī)觀念，幫政府制定預(yù)警方案。同時，非政府組織的中介地位使得它們上接政府，下聯(lián)基層群眾，社會觸角和成員基礎(chǔ)十分廣泛，可以及時發(fā)現(xiàn)或察覺一些可能導(dǎo)致公共