管理學(xué)基礎(chǔ)教學(xué)資料：二十五公共管理

第二十五章公共管理

教學(xué)目的

1.掌握公共管理的基本概念、內(nèi)容、公共管理與行政管理的區(qū)別，公共攻策

的概念；

2.熟悉公共管理發(fā)展的歷史、學(xué)科背景：

3.了解我國(guó)公共管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題，公共政策的本質(zhì)、類型與功能。

第一節(jié)公共管理概述

一、公共管理的概念

公共管理(publicmanagement)是管理學(xué)中的一個(gè)重要分支，是當(dāng)代管理

科學(xué)研究和教學(xué)中的一個(gè)重要領(lǐng)域。由于政府衛(wèi)生部門的管理實(shí)踐大多屬于公共

管理的領(lǐng)域或范疇，因此，學(xué)習(xí)和掌握公共管理的有關(guān)理論與方法對(duì)政府衛(wèi)生部

門的管理實(shí)踐者來(lái)說(shuō)尤為重要。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治

學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法律學(xué)、社會(huì)學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等多學(xué)科理論與方法，強(qiáng)化攻府

的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)的管理活動(dòng)。

可以從以下幾方面理解公共管理：

1.承認(rèn)以政府為核心的公共部門治理的正當(dāng)性。

2.強(qiáng)調(diào)以政府為核心的公共部門對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、

公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的責(zé)任共負(fù)。

3.強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值。

4.強(qiáng)調(diào)以政府為核心的公共部門績(jī)效的重要性。

5.既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。

6.以公共利益為目標(biāo)。

7.將公共行政視為一種職業(yè)，公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

二、公共管理的對(duì)象

公共管理的對(duì)象為公共事務(wù)(publicaffairs)。公共事務(wù)是指那些涉及全

體社會(huì)成員的共同利益、滿足其共同要求，關(guān)系其整體生活質(zhì)量的一系列活動(dòng)，

以及這些活動(dòng)的最終結(jié)果。

按照西方學(xué)者的觀點(diǎn)，公共事務(wù)是相對(duì)于私人事務(wù)而言的，但更準(zhǔn)確地說(shuō)，

大多數(shù)國(guó)家普遍用公共物品(publicgoods)的提供，米作為界定公共事務(wù)的主

要依據(jù)。公共物品是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要概念。所謂公共物品，就是可以擴(kuò)散

給社會(huì)全體成員、利益不可分割的物品，而無(wú)論個(gè)人是否想要購(gòu)買這種物品。這

就是說(shuō)，公共物品是指物品和勞動(dòng)的利益由社會(huì)成員共同享有，它與私人物品能

夠加以分割、并分別提供給不同的個(gè)人是根本不同的。正是由于公共物品的這種

利益不可分割性，以及社會(huì)全體成員的利益共享性，決定了公共物品同時(shí)具有非

排它性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征。

公共物品的非排它性是指絕大多數(shù)公共物品在技術(shù)上都不易排斥眾多受益

者，亦即大多數(shù)公共物品的受益對(duì)象具有公眾性，即使某些公共物品在技術(shù)上可

以做到排它，但排它的成本十分昂貴，在經(jīng)濟(jì)上難以行得通。例如國(guó)防就是一種

較為典型的非排它性公共物品。政府負(fù)有維護(hù)國(guó)家主權(quán)、尊嚴(yán)和保障國(guó)家安全的

職責(zé)，政府提供的國(guó)防服務(wù)，其受益對(duì)象是整個(gè)國(guó)家內(nèi)的所有公民，而決不是某

一特定的群體。

公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性是指由于公共物品所具有的不可分割性以及全體社會(huì)

成員的利益共享性，決定公共物品常常處于非競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。參與公共物品消費(fèi)的社

會(huì)成員的消費(fèi)活動(dòng)，只要保持在公共物品所提供的最大消費(fèi)容量的限度之內(nèi)，都

不會(huì)增加公共物品生產(chǎn)的可變成本。例如政府在市政建設(shè)中為改善市民生活環(huán)境

而建造的廣場(chǎng)、綠地、路燈等，以及政府衛(wèi)生部門在疾病預(yù)防控制方面采取的各

種措施與健康教育方面的宣傳等，就屬于非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，社會(huì)成員都可以

在廣場(chǎng)、綠地休息、娛樂(lè)、享受照明，都可以在疾病預(yù)防控制措施與健康教育宣

傳中受益，而并不需要交納任何費(fèi)用。

但是，當(dāng)某種公共物品產(chǎn)生消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，政府就可能采取某些限制消費(fèi)人數(shù)

的措施如收取一定費(fèi)用等，例如乘坐公共汽車、享受基本醫(yī)療等，這時(shí)這種物品

就不再是純粹的公共物品而成為了一種需要限制使用的公共資源了。

綜上所述，可知公共事務(wù)最主要的特征是社會(huì)性、公益性、非盈利性以及規(guī)

模性。

三、公共管理的內(nèi)容

公共管理是一類重要的人類管理活動(dòng)，其目的是在明確的權(quán)威和分工基礎(chǔ)

上，協(xié)調(diào)公共部門中人與人、人與資源之間關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)特定組織的目標(biāo)和組

織有效性。公共管理的內(nèi)容主要包括公共政策(publicpolicy)的制定、公共

項(xiàng)目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及

為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)等。

(一)公共政策的制定

公共政策是指政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則和措施，包

括法規(guī)、條例、決定、命令、規(guī)則等。公共政策是公共管理過(guò)程中最為基礎(chǔ)和重

要的部分。制定公共政策是政府最基本的職責(zé)之一，也是公共管理機(jī)構(gòu)實(shí)施公共

管理的依據(jù)和主要手段。

公共政策的制定與實(shí)施之所以成為公共管理最為基礎(chǔ)和重要的部分，是因?yàn)?/p>

任何一項(xiàng)公共政策的制定與實(shí)施，總是與政府要解決的社會(huì)問(wèn)題緊密地聯(lián)系在一

起的。任何時(shí)代的政府都會(huì)面臨一系列需要解決的社會(huì)問(wèn)題，例如公共交通、公

共安全、公共設(shè)施等。例如目前世界各國(guó)兒乎都面臨著環(huán)境惡化、人口膨脹、資

源短缺等方面的社會(huì)問(wèn)題。但并非社會(huì)面臨的所有問(wèn)題都可以成為公共管理的內(nèi)

容，只有當(dāng)某一社會(huì)問(wèn)題的解決屬于政府職責(zé)范圍之內(nèi)，并關(guān)系到眾多社會(huì)成員

的利益、社會(huì)成員共同的生活質(zhì)量時(shí)，才屬于公共管理的內(nèi)容，亦即公共管理中

社會(huì)問(wèn)題的確認(rèn)是有條件的。這些條件主要包括：?jiǎn)栴}是客觀存在的，是絕大多

數(shù)人普遍關(guān)注的，是在一定時(shí)期或一定范圍之內(nèi)必須解決的，它的解決又是與人

們生活質(zhì)量的提高或一定社區(qū)的整體進(jìn)步息息相關(guān)的。因而公共性是公共管理中

所確認(rèn)的社會(huì)問(wèn)題的最基本的特征。在日常生活中，除了前面所提到的一些社會(huì)

問(wèn)題外，諸如教育、文化、社會(huì)福利、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、住宅、市政、能源、交

通，直至人們的生活方式等，都屬于公共管理的范疇。政府的重要職責(zé)之一，就

是要針對(duì)公共管理中的問(wèn)題，按照一定的程序和方法，制定出解決這些社會(huì)問(wèn)題

的公共政策，從而促使社會(huì)的協(xié)調(diào)與發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。

公共信息是指一定社區(qū)的全體成員共同擁有和可以享用的各種精神產(chǎn)品，例

如經(jīng)濟(jì)信息、科技成果、文化產(chǎn)品等。作為一種資源，信息在現(xiàn)代社會(huì)中的作用

顯得越來(lái)越重要。納入公共管理范圍之內(nèi)的信息，是指那些為一定社區(qū)的成員共

同擁有和可以享用的信息，而不是指僅供部分人擁有和享用的信息。

公有企業(yè)主要是指由國(guó)家投資興辦的國(guó)有企業(yè)。公有企業(yè)之所以成為公共管

理的一個(gè)重要內(nèi)容，最根本的在于這些企業(yè)屬于公眾共同所有的。與公共財(cái)產(chǎn)不

同的是公有企業(yè)是可以增值的，因此如何保證公有企業(yè)保值增值，成為政府的一

項(xiàng)重要職責(zé)。中國(guó)目前進(jìn)行的有關(guān)國(guó)有企業(yè)的改革與探索，實(shí)質(zhì)上就是運(yùn)用公共

管理杠桿，促使國(guó)有經(jīng)濟(jì)盡快走出低谷，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為國(guó)家創(chuàng)造更多

的財(cái)富。

人力資源是指一定社區(qū)的勞動(dòng)力、人才所形成的社會(huì)資源。作為公共管理的

內(nèi)容之一，人力資源管理并不是指一個(gè)單位內(nèi)部對(duì)人才資源的開(kāi)發(fā)和利用，而是

指一定社區(qū)的共有人才資源的開(kāi)發(fā)和利用。由于人力資源是社會(huì)資源中最活躍、

最積極的因素，因此，任何國(guó)家的公共管理都不能不關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域。特別在知識(shí)

經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來(lái)之際更是如此。

公共資源與公共物品一樣沒(méi)有排它性，但有競(jìng)爭(zhēng)性（一個(gè)人使用公共資源就

減少了其他人的使用），因此需要具有一定權(quán)威的部門或機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行組織、協(xié)

調(diào)和控制，因而成為公共管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（四）公共物品的合理利用與監(jiān)管

公共物品的最大特點(diǎn)是具有非排它性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征，亦即公共物

品是任何人不付出代價(jià)均可使用，而其使用并不損害他人的效用。這兩個(gè)基本特

征使其很難禁止某些人不付費(fèi)而坐享其成，導(dǎo)致“搭便車”，或占便宜，或不加

以愛(ài)護(hù)。因此，公共管理的重要內(nèi)容之一就是要保證公共物品的合理利用，其中

包括公共物品的提供。古希臘哲學(xué)家亞里上多德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“許多人共有的東西

總是被關(guān)心最少的，因?yàn)樗腥藢?duì)自己的東西的關(guān)心都大于其他人共同擁有的東

西。”因此，采取一定的措施對(duì)社會(huì)成員所共有的公共物品實(shí)行有效的監(jiān)管，也

是公共管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（五）為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)

公共管理中，公共部門為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)，是其管理內(nèi)容中極為

重要的一個(gè)部分。特別是近十年來(lái)，由于政府公共職能范圍的擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活

干預(yù)的加強(qiáng)，使公共服務(wù)顯得更加重要。在西方一些較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，由于中央

政府與地方政府有較為明確的事權(quán)劃分，因此，公共服務(wù)主要是由地方政府提供

的，其涉及的領(lǐng)域也十分寬泛，例如教育、福利、警察、消防、垃圾處理、污水

處理等。當(dāng)然，面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)，政府在提供各種公共服務(wù)中，也不是

沒(méi)有選擇的。事實(shí)上任何一個(gè)國(guó)家的公共管理，幫不可能把所有公共事務(wù)都包括

在其中，并且政府的公共管理以及由此提供的公共服務(wù)，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

變化不斷地進(jìn)行調(diào)整的。但就其發(fā)展趨勢(shì)而言，公共服務(wù)的領(lǐng)域、范圍的擴(kuò)大似

乎在世界范圍有一定的普遍性。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，其公共管理更應(yīng)該隨著

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，不斷為廣大民眾提供更多的公共服務(wù)。只有這樣，才能真正體

現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨和社會(huì)主義性質(zhì)。

四、公共管理與行政管理及企業(yè)管理的區(qū)別

（一）公共管理與行政管理的區(qū)別

行政管理是指以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，以國(guó)家組織主要是政府機(jī)關(guān)為管理主體，

以國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)以及政府機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)為管理對(duì)象的管理活動(dòng)。

公共管理與行政管理有許多共同的地方，如管理主體是以政府為核心的公共

部門或政府機(jī)關(guān)；管理的對(duì)象包括國(guó)家、社會(huì)公共事務(wù)等，但公共管理較行攻管

理的對(duì)象與內(nèi)容有所不同，公共管理的對(duì)象與內(nèi)容涵蓋面更廣更深。

1.對(duì)象與內(nèi)容的不同行政管理的對(duì)象主要是行政機(jī)構(gòu)和行政人員的管理和

調(diào)度，包括行政制度、行政立法、行政體系的模式、范例與運(yùn)行機(jī)制，并主要側(cè)

重于行政系統(tǒng)（包括政府部門體系）的有序運(yùn)行與控制；公共管理的對(duì)象是公共事

務(wù)，內(nèi)容包括公共政策的制定、公共項(xiàng)目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、

公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)等。

顯然，公共管理更關(guān)心的是公共管理機(jī)構(gòu)如何通過(guò)開(kāi)展有效活動(dòng)去管理公共

事務(wù)，對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)自身的行政制度與組織協(xié)調(diào)并不十分關(guān)心，公共行政部門

的功能發(fā)揮構(gòu)成公共管理的核心內(nèi)容。

2.公共管理涵蓋面更廣更深行政管理是以政府行政機(jī)構(gòu)和人員為中心的封

閉性的管理，而公共管理是以政府所面臨的公共事務(wù)為中心的開(kāi)放性的管理，開(kāi)

放性管理是指對(duì)現(xiàn)代社會(huì)所具有的既非純政府也非純市場(chǎng)、既非純營(yíng)利性也非純

不營(yíng)利性的交織纏繞的復(fù)雜事務(wù)的管理。對(duì)這類事務(wù)的處理超出了傳統(tǒng)行政管理

領(lǐng)域，也超出了純經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理的范疇。公共管理既重視公共政治環(huán)境，也重視

知識(shí)、能力與戰(zhàn)略，通過(guò)采取知識(shí)能力整合和個(gè)案研究的途徑，強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)務(wù)

的并重。因此要求公共管理者必須具備解決公共問(wèn)題、滿足公眾需要、處理公共

事務(wù)所需的知識(shí)、技能和戰(zhàn)略。

（二）公共管理與企業(yè)管理的區(qū)別

企業(yè)管理是指對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等全部的

管理活動(dòng)。它要求按照客觀規(guī)律，科學(xué)、合理地組織企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，有效地

利用人、財(cái)、物及信息等資源，以取得盡可能大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

公共管理企業(yè)管理兩者之間也有一些相似之處，如都必須履行一般的管理職

能，包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)與控制等C但是公共管理以及公共管理機(jī)構(gòu)的行為已

經(jīng)越來(lái)越呈現(xiàn)出其特定的范圍和特殊的規(guī)律，與企業(yè)管理存在著重大差別。

1.目的不同公共管理的目的是要提高人們的生活質(zhì)量，它主要給特定社區(qū)

的人們提供非營(yíng)利性的產(chǎn)品或服務(wù)，其目的是公益性的。而企業(yè)管理主要是通過(guò)

生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，以營(yíng)利為目的。

兩者的目的不同，也就決定了兩種不同類型的管理機(jī)構(gòu)在維持生存方面也會(huì)

有很大差異。公共管理既然是非營(yíng)利性的，其生存就不能靠出售產(chǎn)品或服務(wù)來(lái)維

持，而主要依賴于立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)。相反，企業(yè)管理以營(yíng)利為目的，則企業(yè)的生

存也完全依賴于盈利的多少。正因?yàn)槿绱?，公共管理的決策常常要反映公眾或立

法部門的傾向性，而企業(yè)管理的決策在很大程度上受市場(chǎng)因素即顧客需求所左

右。

2.管理限制因素的不同公共管理的整個(gè)過(guò)程中都受到法律的限制，即立法

機(jī)構(gòu)對(duì)其管理權(quán)限、組織形式、活動(dòng)方式、基本職責(zé)和法律責(zé)任都以條文形式明

確予以規(guī)定，這要求公共管理嚴(yán)格地在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運(yùn)行。而對(duì)企業(yè)

管理來(lái)說(shuō)，法律在其活動(dòng)中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)

的原初動(dòng)力，遵紀(jì)守法常常只是盈利的附屬物，其主要運(yùn)行是在利益軌道上進(jìn)行

的。當(dāng)然，企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須符合法律規(guī)定。

由于兩種不同的制約機(jī)制，所以兩種管理具體運(yùn)作方式也不同。公共管理機(jī)

構(gòu)和管理人員常常對(duì)政治氣候十分敏感，并受政治法律思想的影響最直接。所以,

它是一種跟政治密切相關(guān)的管理過(guò)程。然而，企業(yè)管理主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行，并

不直接為政治所影響，而是按照市場(chǎng)機(jī)制的要求去管理。只要顧客愿意購(gòu)買，它

就會(huì)大量地生產(chǎn)以最大限度地獲利。因而經(jīng)濟(jì)氣候是企業(yè)管理的主要影響因素。

3.物質(zhì)基礎(chǔ)支柱的不同公共管理作為對(duì)公共事務(wù)的管理，是政府的職能之

一。因此，管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來(lái)自于稅收，有時(shí)候也來(lái)自于發(fā)行債

券，其耗費(fèi)的資源也是公共的。在這種情況下，公共管理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算屬于公共財(cái)

政支出，不能任意由公共管理人員支配，而必須公開(kāi)化，接受納稅人的監(jiān)督。但

在企業(yè)管理中，所需要的各種物質(zhì)資源主要來(lái)自于投資的回報(bào)，來(lái)自于所獲取的

利潤(rùn)。因此管理中的耗費(fèi)屬于企業(yè)的“內(nèi)部事務(wù)”，其他人無(wú)權(quán)干涉。相應(yīng)地，

經(jīng)費(fèi)預(yù)算也主要根據(jù)盈利狀況而定。企業(yè)是自主的，其管理所需的物質(zhì)資源也是

自主的，不需要公開(kāi)化.

4.管理人員來(lái)源的不同公共管理人員一般是選拔或任命而產(chǎn)生的。選拔公

共管理人員在很大程度上要依賴于其政治才干和政治傾向性，而且選拔或任命的

程序十分嚴(yán)格，并由專門的部門或機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地加以考核、評(píng)估。從當(dāng)今的發(fā)

展趨勢(shì)來(lái)看，公共管理人員有職業(yè)化、終身化的趨向。但企業(yè)管理的人員一般根

據(jù)其處理特定的具體事務(wù)能力而聘用，能力本身起決定作用，而且企業(yè)管理人員

的職業(yè)化、終身化常常是不存在的。如遇企業(yè)倒閉、破產(chǎn)或被解聘，都可能立即

甚至永遠(yuǎn)結(jié)束其管理人員的生涯。由于這種“職業(yè)生存”的威脅，所以，企業(yè)管

理人員往往辦事會(huì)有更高的效率。相比之下，公共管理人員的“職業(yè)生存”壓力

小得多，因此如何提高公共管理人員的能力與辦事效率，是目前公共管理中需要

研究和解決的問(wèn)題。

5.績(jī)效評(píng)估的不同公共管理績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)包括行為的合法性、公眾輿論

好壞、減少各種沖突的程度、公共項(xiàng)目的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其消耗

程度等。而企業(yè)管理的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)包括銷售額、凈收益率、資本的凈收益以及

生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大程度、市場(chǎng)占有率的提高等。顯然，公共管理的績(jī)效評(píng)估偏重于

社會(huì)效益，企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。

第二節(jié)公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展

一、公共管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展

公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展基于公共行政（publicadministration）,公共行政

也稱行政管理，其思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的西方國(guó)家，誕生于20

世紀(jì)初，F(xiàn)I前公共管理已經(jīng)走過(guò)了公共行政到新公共管理的百年歷程。

（一）公共行政的產(chǎn)生與發(fā)展

西方公共行政的思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)，其形成還受到20世

紀(jì)初企業(yè)管理的重要影響，特別是泰勒的科學(xué)管理原理被成功地運(yùn)用于公共部

門，法約爾等人的管理職能和管理原則的思想也在公共部門得到利用和發(fā)揮。早

期的公共行政學(xué)家們?cè)谥鲝堈闻c行政分離的基礎(chǔ)上，探討了國(guó)家行政管理的主

要問(wèn)題，將科學(xué)管理理論運(yùn)用到了政府公共行政之中，為公共行政建立了基本框

架，奠定了現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基礎(chǔ)。到了20世紀(jì)二三十年代，在美國(guó)政府改

革以及科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，為適應(yīng)工業(yè)社會(huì)政府管理的需要，公共行政學(xué)作

為一門獨(dú)立的學(xué)科正式產(chǎn)生，公共行政學(xué)產(chǎn)生以后其理論體系和研究?jī)?nèi)容雖然隨

著時(shí)代、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)的發(fā)展不斷變化，但其基本范式卻沒(méi)有改變，在這種

基本范式下，傳統(tǒng)公共行政模式的支配地位一直持續(xù)到20世紀(jì)60年代末70年

代初。

（-）公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展

20世紀(jì)60年代以原子技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主

要標(biāo)志的第三次科技革命，尤其是系統(tǒng)論、信息論、控制論的應(yīng)用和發(fā)展，使西

方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始進(jìn)人后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代，此時(shí)，傳統(tǒng)行政模式固有的弊端日

益顯現(xiàn)，政府解決社會(huì)問(wèn)題的能力明顯不足，難以適應(yīng)新時(shí)代公共管理的需要。

于是從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)出現(xiàn)了一種名為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)

動(dòng)的目標(biāo)是以解決政府和其它公共部門對(duì)公共事務(wù)的管理為核心，通過(guò)融合各種

學(xué)科相關(guān)知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)公共管理（尤其是政府管理）的新知識(shí)框架，以

適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的需要。隨后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍興起了新公共管理

（newpublicmanagement）運(yùn)動(dòng)，并很快波及全世界。這場(chǎng)被稱之為“再造政

府”、“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)以經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論、私營(yíng)部門管理和

管理主義為理論基礎(chǔ)，其核心思想是主張運(yùn)用市場(chǎng)手段和企業(yè)管理的方法來(lái)改造

政府，用一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的模式來(lái)取代官僚制模式。其主要思想可以概括為：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。

2.政府應(yīng)當(dāng)借鑒和采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。

3.政府應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)方法管理公共事務(wù)，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

4.政府管理應(yīng)擴(kuò)大民主和參與，廣泛采用授雙或分權(quán)方式進(jìn)行管理。

5.政府服務(wù)應(yīng)以市場(chǎng)或民眾為導(dǎo)向，重視提供服務(wù)的效率、績(jī)效和質(zhì)量。

新公共管理運(yùn)動(dòng)反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，新公共管理范式

的出現(xiàn)預(yù)示著人類社會(huì)管理模式的一次重大變革。在英、美等國(guó)的主要學(xué)術(shù)上，

公共管理這一新術(shù)語(yǔ)也逐漸取代公共行政（或行政管理）。

近年來(lái)，我國(guó)許多學(xué)者十分關(guān)注西方新公共管理運(yùn)動(dòng)，翻譯了大量有關(guān)的著

作，寫(xiě)了許多評(píng)析文章，研究西方新公共管理對(duì)我國(guó)行政改革的借鑒意義，同時(shí)

也探討我國(guó)公共管理學(xué)科的建設(shè)問(wèn)題，國(guó)家也非常重視這一公共管理領(lǐng)域的新發(fā)

展并付諸行動(dòng)，這就包括我國(guó)公共管理學(xué)科的增沒(méi)和MPA專業(yè)碩士的培養(yǎng)。

（三）公共管理的學(xué)科體系

公共管理既是一種管理活動(dòng)（或管理模式），也是一種理論，一種學(xué)科，作

為管理學(xué)分支學(xué)科之一，公共管理由于其多學(xué)科交叉和面向應(yīng)用的性質(zhì)，其學(xué)科

邊界并非清晰可辨。但正因?yàn)檫@種邊界的虛擬和模糊，才使得公共管理具有了創(chuàng)

新的原動(dòng)力和成長(zhǎng)的生命力，能夠不斷迅速發(fā)展以適應(yīng)公共管理實(shí)踐發(fā)展的需

要。

作為一門學(xué)科，對(duì)公共管理可以有廣義和狹義兩種理解，廣義上的公共管理

主要研究公共部門的組織管理活動(dòng)，研究的內(nèi)容主要包括：政府組織的管理活動(dòng)、

第三部門（非營(yíng)利組織）的組織管理活動(dòng)、兩者的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系以及它們與市場(chǎng)

部門的相互作用關(guān)系等。狹義上的公共管理則側(cè)重研究公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程

以及相關(guān)的公共組織資源配置活動(dòng)，研究的內(nèi)容主要包括：公共組織的角色、公

共組織戰(zhàn)略管理、公共組織資源管理（如人力資源、財(cái)務(wù)資源、物資資源、信息

資源等）、公共組織行為管理、公共組織績(jī)效管理、公共管理中的責(zé)任與倫理等。

但需要強(qiáng)調(diào)指出的是，由于公共管理的多學(xué)科交叉和面向應(yīng)用的性質(zhì)，事實(shí)上無(wú)

論在實(shí)踐、研究、教學(xué)中都很難將廣義的公共管理和狹義的公共管理明確地區(qū)分

開(kāi)來(lái)。

公共管理學(xué)以管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等作為其學(xué)科基礎(chǔ)，同時(shí)又包括一系

列更為具體的分支或亞分支，例如公共政策學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)等。

公共政策學(xué)主要研究公共目標(biāo)和公共政策的制定、執(zhí)行過(guò)程。主要內(nèi)容包括

公共政策的系統(tǒng)要素、公共政策的環(huán)境、公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估、公共政

策的運(yùn)作規(guī)律、價(jià)值分析和優(yōu)化等；公共經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究公共部門組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

的規(guī)律性，以及不同公共部門組織之間以及公共部門組織與私人部門組織之間的

復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系。主要內(nèi)容包括公共物品或服務(wù)、公共支出、公共預(yù)算、公共收入

（稅收、公債）等；行政法學(xué)主要研究行政主體在行政關(guān)系中的資格條件、權(quán)限

邊界和法律依據(jù)，以及行政權(quán)監(jiān)督機(jī)制的完善和行政權(quán)監(jiān)督體系的健全。主要內(nèi)

容包括行政法基本原則、行政法律關(guān)系、行政組織法、行政行為法（行政行為、

行政立法、行政執(zhí)法）、行政程序法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政法、行政

監(jiān)督與監(jiān)督行政等。

二、公共管理發(fā)展的時(shí)代背景

公共管理的發(fā)展有著重要的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)原因。具體分析，在西方發(fā)達(dá)國(guó)

家導(dǎo)致公共管理興起的時(shí)代背景主要有以下幾個(gè)方面：

（-）政府規(guī)模過(guò)分?jǐn)U大及政府角色膨脹導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府的不滿

第二次世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍

擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政府大量通過(guò)立法管制干

預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，如此以來(lái)，一方面，要求政

府投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面，政府為支付大量公共開(kāi)支所采取

的重稅政策導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。政府因此遭受到越來(lái)越多的

抨擊，對(duì)政府的抨擊主要來(lái)自二個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了

過(guò)多的稀有資源；二是認(rèn)為政府的角色過(guò)分膨脹，政府自身陷入了過(guò)多的活動(dòng)，

而且許多活動(dòng)的提供均有替代方法可以運(yùn)用；三是認(rèn)為政府行事的方法存在問(wèn)

題，因?yàn)橥ㄟ^(guò)官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無(wú)效率。

（二）財(cái)政與經(jīng)濟(jì)壓力

由于第二次世界大戰(zhàn)之后西方大多數(shù)國(guó)家都實(shí)施了非常詳盡周到的社會(huì)福

利計(jì)劃，為其公民提供了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^(guò)程保障和服務(wù)。隨著政府規(guī)模

和活動(dòng)范圍的持續(xù)擴(kuò)大以及政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響范圍和干預(yù)程度的不斷

拓深，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì),

而經(jīng)濟(jì)滯脹、財(cái)政危機(jī)以及失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方

面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，各國(guó)政府面臨如何促進(jìn)

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題，在此情況下，

思考政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力與提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力成為了必須面對(duì)和探寸的

問(wèn)題。

（三）政府不可治理性的增加

隨著科技發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，政府所面臨的公共問(wèn)題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性不斷增

加，再加之多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性的增加。尤其是層出不窮的社會(huì)問(wèn)

題，如人口膨脹問(wèn)題、城市化問(wèn)題、社會(huì)治安問(wèn)題、環(huán)境惡化問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、

種族歧視問(wèn)題、犯罪問(wèn)題……，傳統(tǒng)的政府功能對(duì)此確有力不從心之感，加之官

僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守成規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作

風(fēng)、繁文辨節(jié)、官樣文章、腐敗，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。在此情況下,

政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲越來(lái)越高，縮小

政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。

（四）新右派學(xué)說(shuō)與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響

從20世紀(jì)70—80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右

派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國(guó)家和政治有許多重要缺點(diǎn)，他們認(rèn)

為政府的失靈比市場(chǎng)的失靈更為嚴(yán)重。新右派的信仰者均認(rèn)為私部門領(lǐng)域可引進(jìn)

公共部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工

會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)可以有效對(duì)付官僚體制天生的無(wú)效率。正是在這種

意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國(guó)家成為種潮流，公共行政必須求助市場(chǎng)或者類似市

場(chǎng)的解決途徑，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

三、公共管理發(fā)展的學(xué)科背景

公共管理的發(fā)展除了時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)因素以外，還有著重要的學(xué)科發(fā)展的背

景。公共管理源于公共行政，而公共行政學(xué)作為一門系統(tǒng)的管理學(xué)科，是在一定

的社會(huì)歷史條件下把管理學(xué)理論與多種學(xué)科的知識(shí)運(yùn)用于公共事務(wù)的管理過(guò)程

中產(chǎn)生的。

無(wú)論是在東方國(guó)家還是在西方世界，公共行政的思想都源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。中國(guó)古代

的《貞觀政要》、《資治通鑒》，古希臘柏拉圖的《理想國(guó)》、亞里士多德的《玫治

學(xué)》，古羅馬謝雷盧的《共和國(guó)》，文藝復(fù)興時(shí)期意大利政治家馬基雅弗利的《君

主論》、法國(guó)政治家讓?布丹的《共和六論》以及近代英國(guó)政治思想家洛克的《政

府論》、法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩的《論法的精神》和盧梭的《社會(huì)契約論》等

著作中，都蘊(yùn)含著十分豐富的公共行政思想。由于這些早期的公共行政思想玦乏

系統(tǒng)性和理論化，因而尚未形成一種專門的學(xué)科。

1845年，法國(guó)科學(xué)家安培提出了建立一門管理國(guó)家的科學(xué)的設(shè)想，人們認(rèn)

為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎。1865年至1868年法國(guó)學(xué)者斯坦因發(fā)表七卷本的《行

政學(xué)》，首先提出了行政學(xué)的概念.作為一門獨(dú)立的學(xué)科，行政學(xué)最早出現(xiàn)于美

國(guó)。1887年，曾任普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)的美國(guó)第28屆總統(tǒng)威爾遜(Wilsonian)

在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離，第一次

明確地提出應(yīng)該把行政管理當(dāng)作一門獨(dú)立的學(xué)科來(lái)進(jìn)行研究。這成了公共行攻學(xué)

誕生的象征性標(biāo)志。

以公共部門管理及政府管理作為研究領(lǐng)域的公共行政學(xué)誕生之后，在其百余

年的發(fā)展、演變歷程中，其研究的視野、范圍、理論、方法亦不斷地發(fā)生改變和

轉(zhuǎn)換，研究的“范式”不斷地被突破。特別是20世紀(jì)70年代以后出現(xiàn)的公共管

理學(xué)與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)已大異其趣，公共行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了以下不同時(shí)期的

典范變遷。

(-)政治與行政二分法時(shí)期

這段時(shí)期約從1900年至1926年。行政學(xué)者古德諾(F.Goodnow)于1900

年提出政治與行政二分法的觀點(diǎn)，主張政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，而行政是國(guó)家意

志的執(zhí)行。行政學(xué)者懷特(LeonardD.White)于1926年亦主張政治不要干擾行

政，行政管理系科學(xué)的問(wèn)題，應(yīng)維持價(jià)值中立，而以追求經(jīng)濟(jì)與效率為目標(biāo)。早

期的行政學(xué)家將官僚組織和行政效率作為研究的重點(diǎn)，關(guān)注的是研究如何有效運(yùn)

用資源以執(zhí)行政策。

(二)行政原則時(shí)期

這段時(shí)期約從1927年至1937年。在這段時(shí)期，許多行政學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行

政原則”。魏勞畢（WFWilloughby）在《公共行政的原則》中，特別強(qiáng)調(diào)了有一

些科學(xué)的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會(huì)如何應(yīng)用這些

原則就可以成為專家。古立克在《組織理論淺說(shuō)》中提出的PDSDC0RB（計(jì)劃、

組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、預(yù)算、報(bào)告）被認(rèn)為是行政原則的最佳體現(xiàn)，這些原

則可不考慮環(huán)境之因素而適用于任何地方。實(shí)際上，在20世紀(jì)40年代之前，公

共行政乃立足于兩個(gè)基本假設(shè)基礎(chǔ)之上，即政治行政二分法與行政原則。這樣的

立足點(diǎn)，使公共行政學(xué)科的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的缺憾與不足。最大的不足在于忽略

了政治環(huán)境對(duì)公共行政的影響，缺乏對(duì)政治環(huán)境的研究與了解，同時(shí)把組織當(dāng)作

機(jī)械的東西，忽視了人的心理因素。而所謂的行政原則，往往彼此矛盾,事實(shí)上

亦不可能適用于所有行政情境。

（二）公共行政即政治學(xué)時(shí)期

這段時(shí)期約從1938至1960年。第二次世界大戰(zhàn)之后，由于“政治與行玫二

分法”和“行政原則”受到人們的普遍質(zhì)疑，公共行政開(kāi)始向政治學(xué)回歸。政治

學(xué)的基本箴言，如民主價(jià)值、多元政體、公民參與、社會(huì)正義、法治、正當(dāng)程序

等重新支配著公共行政學(xué)者的研究和實(shí)踐，這時(shí)期的公共行政具有強(qiáng)烈的規(guī)范取

向。然而這時(shí)期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識(shí)而追求知識(shí)，對(duì)改進(jìn)

公共行政實(shí)務(wù)幫助不大，形成了有“公共而無(wú)行政”的現(xiàn)象。

（四）公共行政即管理學(xué)時(shí)期

這段時(shí)期約從I960年起，一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，

從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。這一時(shí)期的公共行政是建立在這樣的基本假設(shè)基礎(chǔ)

之上：一是公共行政與私部門的行政沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理.，或類

同管理；三是企、業(yè)績(jī)效優(yōu)于政府績(jī)效，而主張效法企業(yè)，提高政府績(jī)效。這段時(shí)

期將公共行政轉(zhuǎn)向管理，為后來(lái)的公共管理途徑的發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)。1975年喬

治城公共服務(wù)實(shí)驗(yàn)室主任莫什金所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)間政策管理援助研究委員會(huì)對(duì)預(yù)

算管理局的報(bào)告中，提出了公共管理的三個(gè)核心要素：政策管理、資源管理、方

案管理。這份報(bào)告可以說(shuō)是對(duì)公共管理提出一套完整的概念體系。

然而，將公共行政等同于一般管理的研究，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。如質(zhì)疑之

一是公共管理與私人管理是否相同，因?yàn)楣残姓c私人的企業(yè)管理有相當(dāng)不同

的意識(shí)形態(tài)，強(qiáng)調(diào)不同的價(jià)值；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績(jī)效?？傊?

公共行政即管理學(xué)的發(fā)展，忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，

正是由于這種差異，私部門管理的知識(shí)、技能、概念與工具在引入政府部門運(yùn)用

后，產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的狀況。

(五)公共管理時(shí)期

這段時(shí)期約從80年代起至今，針對(duì)傳統(tǒng)公共行政的弊病，有相當(dāng)一批的公

共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向及一股管理的工具取向結(jié)合起來(lái)，發(fā)

展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。公共管理對(duì)公共行政的傳

統(tǒng)主題進(jìn)行了系列創(chuàng)新，它以公共管理問(wèn)題為核心，融合了來(lái)自各種相關(guān)領(lǐng)域的

知識(shí)，突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織管理學(xué)、管理理

論、政策分析、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理的研究

當(dāng)中-公共管理作為一種當(dāng)代政府管理的新模式，提供了一種處理公共管理實(shí)踐

尤其是政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系的新思路。它幾乎改變了傳

統(tǒng)行政學(xué)研究范圍及主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)和行政管理方式，成為當(dāng)代西方

公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流。

四、中國(guó)的公共管理及“入世”的挑戰(zhàn)

(-)中國(guó)的公共管理

公共管理與政府的職能密切相關(guān)。政府職能是政府實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理

的依據(jù)，也是適應(yīng)國(guó)家的根本目的而形成的政府活動(dòng)的基本方向和基本內(nèi)容。各

個(gè)國(guó)家因政治制度、政體模式不同，政府職能的范圍、功能也不盡相同。作為國(guó)

家的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府的基本職能是維護(hù)、處理國(guó)家的各類公共事務(wù)。由于政

府職能是隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變化的，因此，目前人們常常把政府職

能筒單地概括為政治統(tǒng)治職能和公共管理職能，這里所說(shuō)的公共管理職能，是指

國(guó)家在實(shí)行政治統(tǒng)治之外的一切管理職能，如管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及其它公

共事務(wù)的職能。政府職能發(fā)展變化的總的趨勢(shì)是，政治統(tǒng)治職能的弱化和公共管

理職能的強(qiáng)化。在公共管理職能中，由于經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能明顯膨脹，以

至于有的人將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能從公共管理職能中分離出來(lái)，使之與政治統(tǒng)治

職能和公共管理職能相并列。

作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó)，其政府在社會(huì)的公共領(lǐng)域一直發(fā)揮著重要的作

用，承擔(dān)著重大的職責(zé)。比如，維護(hù)社會(huì)秩序，貫徹政治主張，發(fā)展社會(huì)文化和

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等。由于社會(huì)主義國(guó)家政府是建立在以公有制為基礎(chǔ)之上的，中國(guó)

政府還管理著大量國(guó)有資產(chǎn)，正因?yàn)槿绱耍谥袊?guó)的政府職能結(jié)構(gòu)中，公共管理

職能占有重要地位。

在中國(guó)的公共管理中，中央政府主要承擔(dān)著制定方針、政策和一系列規(guī)則的

職責(zé)，除了宏觀調(diào)控權(quán)的行使外，大量的公共管理具體事務(wù)主要是由地方政府來(lái)

承擔(dān)。地方政府之所以在公共管理方面承擔(dān)了更多直接、具體的職責(zé)，是與地方

政府所處的地位以及公共管理的客觀要求決定的。首先，從公共事務(wù)的特點(diǎn)來(lái)看,

政府公共管理涉及到的事務(wù)多數(shù)都是具體的，不是抽象的，而且常常是與公眾的

切身利益息息相關(guān)的。作為某一特定區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)，地方政府都有確切的地域

管轄范圍，在這個(gè)管轄范圍內(nèi)，地方政府對(duì)本區(qū)域公眾的共同利益有比較全面的

掌握和了解，這就使地方政府在實(shí)施公共管理的過(guò)程中，可以采取更加切實(shí)、有

效的措施，使公共管理能夠收到更好的成效；其次，從地方政府的組織體制和運(yùn)

作機(jī)制來(lái)看，中國(guó)的地方政府都有完整的組織體系和較為規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，全國(guó)

的地方政府大體分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層次，各級(jí)政府在中央的統(tǒng)一政令下，

分層決策。這一方面反映了中國(guó)單一制國(guó)家的特征，另一方面也為地方政府有效

地實(shí)施公共管理提供了相應(yīng)的組織保證；最后，中國(guó)的各級(jí)地方政府除了自身相

對(duì)獨(dú)立的地位和權(quán)力外，首要的任務(wù)是要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央的法律、政策和法令,

也即大量與公眾有關(guān)的公共事務(wù)，最終的落實(shí)都是由各級(jí)地方政府完成的。因此,

中國(guó)的各級(jí)地方政府、特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府實(shí)際上承擔(dān)著較多的公共管理事

務(wù)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的漫長(zhǎng)

過(guò)程。直到今天，這種轉(zhuǎn)換還在繼續(xù)。早在改革開(kāi)放之初，伴隨改革開(kāi)放政策的

實(shí)施，中國(guó)事實(shí)上就已開(kāi)始了政府公共管理方面的改革。從當(dāng)時(shí)的實(shí)際狀況看，

傳統(tǒng)行政體制及政府管理的弊端主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)高

度集中。主要表現(xiàn)是，權(quán)力過(guò)分集中于中央，地方政府、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體

沒(méi)有發(fā)展自主權(quán)。中央政府控制著絕大部分財(cái)力資源、人力資源和社會(huì)資源的分

配權(quán)。整個(gè)社會(huì)缺乏應(yīng)有的活力和動(dòng)力；二是政府組織結(jié)構(gòu)不合理。由于建國(guó)后

長(zhǎng)期實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此，各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置完全按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

管理的需要進(jìn)行設(shè)置，造成部門林立，機(jī)構(gòu)臃腫，職能交叉、重疊，政出多門，

以致人浮于事，相互扯皮，行政效率低下的局面長(zhǎng)期難以改變；三是國(guó)家財(cái)攻負(fù)

擔(dān)沉重。其表現(xiàn)是國(guó)民收入的很大部分被龐大的行政人員“吃”掉，國(guó)家財(cái)玫變

成了“吃飯財(cái)政”，無(wú)力將急需資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面；四是國(guó)

家行政管理干部隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。其主要表現(xiàn)是行政人員年齡老化，缺乏必要

的專業(yè)知識(shí)，加上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制、官僚主義作風(fēng)以及干部人事制度的僵化等,

整個(gè)行政管理隊(duì)伍缺乏活力，嚴(yán)重影響著行政人員積極性的發(fā)揮。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)行政體制與機(jī)構(gòu)改革，主要圍繞三個(gè)中心展開(kāi)：第一是

改革管理權(quán)限。主要是簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大地方政府和企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的自主

權(quán)；第二是政府機(jī)構(gòu)改革。自改革開(kāi)放中國(guó)已經(jīng)歷了四次大的機(jī)構(gòu)改革，第一次

機(jī)構(gòu)改革的主要是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率：第二次機(jī)構(gòu)改革由簡(jiǎn)單的數(shù)量調(diào)整轉(zhuǎn)到

體制創(chuàng)新，提出了轉(zhuǎn)變政府職能；第三次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)

政企分開(kāi)，建立宏觀調(diào)控體系；第四次機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、

行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立一支高素質(zhì)、專業(yè)國(guó)家行

政管理干部隊(duì)伍和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的有中國(guó)特色的行政管理體制；第三是改革

干部人事制度。首先是確定了新時(shí)期干部隊(duì)伍建設(shè)的方針，即“四化”標(biāo)準(zhǔn)；其

次是建立了正常的干部退休制度，廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)熨際上的終身制，再次是改革

干部的管理權(quán)限，打破了干部人事制度高度集中管理的體制，最后是打破單一的

干部委任制度，推行包括委任、選任、聘任、考任等多種任用制度，在干部選拔

任用中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并自1993年起正式推行國(guó)家公務(wù)員制度。

目前，由于我國(guó)政府公共管理外部環(huán)境劇變和自身變革的需要，對(duì)其提出了

轉(zhuǎn)變政府工作方式的要求，當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)變政府工作方式迫切需要解決以下四個(gè)問(wèn)

題：是樹(shù)立政府工作方式的新理念，新理念主要包括政府不是全能政府而是有

限責(zé)任政府、資源配置應(yīng)采用行政手段與市場(chǎng)配置相結(jié)合、政府管理也要講求投

入與產(chǎn)出、成本與效益等；二是改變傳統(tǒng)的政府審批方式；三上提高政府公共管

理的透明度和公開(kāi)性；四是變"依權(quán)力行政”為“依法行政”?？梢钥闯?，近年

來(lái)中國(guó)的政府公共管理正在從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不斷向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向推

進(jìn)。

（二）“入世”對(duì)我國(guó)公共管理的挑戰(zhàn)

目前，經(jīng)濟(jì)全球化已將人類社會(huì)帶入了一個(gè)快速變化的新世紀(jì)，但由于歷史

原因，在我國(guó)公共管理在相當(dāng)程度上還被等同于政府行政管理，政府部門在整個(gè)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中仍處于主導(dǎo)地位，在這種情況下，我國(guó)公共管理要與國(guó)際接軌，

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求，尤其在加入WTO后在全球化競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)，必然面臨

嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.加入WTO后對(duì)政府管理方式的沖擊按照MTO規(guī)則，為確保市場(chǎng)主體的公

平競(jìng)爭(zhēng)，是排斥政府權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)的，因此，我國(guó)政府面臨著盡快改變角色定位

的要求，真正建立起以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的政府部門、私人部門和第三部門各司其

職、協(xié)調(diào)配合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行模式。然而，目前在我國(guó)，許多政府部門仍延續(xù)過(guò)

去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府模式，以強(qiáng)制性的行政干預(yù)手段來(lái)管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)，

運(yùn)作機(jī)制基本上還是靠上級(jí)的紅頭文件、通知、領(lǐng)導(dǎo)講話：仍習(xí)慣于專業(yè)經(jīng)濟(jì)管

理的思維模式，設(shè)置行業(yè)管理部門直接管理產(chǎn)品；一些政府部門辦事環(huán)節(jié)繁多、

辦事程序不規(guī)范、缺乏透明度、進(jìn)行“暗箱操作，習(xí)慣于將政府工作視為“國(guó)

家機(jī)密”，這種政府管理的思維理念和管理方式明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政干預(yù)的

色彩，完全不符合加入WTO后要求。

2.加入WTO后對(duì)公共管理法制化的要求公共管理的法制化是指公共管理的

法律化、規(guī)范化和程序化，這既是WTO規(guī)則的要求，也是公共事務(wù)不斷擴(kuò)大，公

共事務(wù)的內(nèi)容日益復(fù)雜，以及社會(huì)公眾對(duì)公共管理的要求和期望不斷提高的要

求。但我國(guó)一些地方政府淡薄的法律規(guī)則意識(shí)、地方利益至上行為、濃厚的人治

色彩，與WTO規(guī)則格格不入。例如一些地方和部門從自身利益出發(fā)，出臺(tái)一些政

策、法規(guī)，或是出臺(tái)一些內(nèi)部規(guī)定，或是沿襲不成文的慣例，這些地方政策、法

規(guī)內(nèi)部規(guī)定和慣例與國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)相抵觸，或是危害國(guó)家和人民的利益。有

些地方政府仍然在搞“上有政策，下有對(duì)策”，又如在轉(zhuǎn)變政府工作方式中，雖

然我國(guó)政府審批制度改革已取得重大進(jìn)展，但在許多地方經(jīng)改革后對(duì)已取消的審

批事項(xiàng)仍按審批方式執(zhí)行，工作程序并沒(méi)有改變。加入WTO后，我國(guó)公共管理法

制短缺狀況急待改變。

3.加入WTO后對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力的要求加入WTO后，對(duì)我國(guó)公共管理最

大的挑戰(zhàn)是對(duì)國(guó)家公務(wù)員素質(zhì)與能力的挑戰(zhàn)。盡管我國(guó)公務(wù)員素質(zhì)與能力逐年提

高，年齡結(jié)構(gòu)日趨合理，但仍不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及加入FTO后的要求。具

體表現(xiàn)在：

（1）公務(wù)員的市場(chǎng)觀念落后：習(xí)慣按傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路辦事，對(duì)經(jīng)濟(jì)社

會(huì)生活干預(yù)過(guò)多、過(guò)寬、過(guò)深。

（2）公務(wù)員的法津意識(shí)淡薄：養(yǎng)成信奉上級(jí)的紅頭文件的習(xí)慣，忽視或者

漠視國(guó)家的法律法規(guī)。

（3）公務(wù)員在新形勢(shì)下競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)：工作上墨守成規(guī)，晉升上論資排輩,

缺乏創(chuàng)新和活力。

（4）公務(wù)員繼續(xù)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的動(dòng)力不足：知識(shí)陳舊老化，不思進(jìn)取，

缺乏與時(shí)俱進(jìn)的精神，滿足不了知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、信息時(shí)代的要求。

總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和加入WTO既給我國(guó)公共管理的體制、過(guò)程和方

式帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為我國(guó)公共管理體制、過(guò)程和方式的改革和發(fā)展帶來(lái)了

極好的機(jī)遇。我們必須抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，形成與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、WTO

的法律框架以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共管理體制與模式。

第三節(jié)公共政策

一、公共政策的概念

（一）公共政策的定義

公共政策是社會(huì)公共權(quán)威部門在特定的條件下，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行

動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)

形式有法律規(guī)章、行政規(guī)定和命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示、政府大型規(guī)

劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。

（二）公共政策的內(nèi)涵

公共政策的內(nèi)涵可以從下面幾個(gè)方面去理解。

1.公共政策主體任何公共政策都有特定的主體，公共政策體現(xiàn)了主體的意

志，它與個(gè)人、企業(yè)等所做出的決定不同，具有法定的權(quán)威性。公共政策主體是

參與公共政策過(guò)程的每一個(gè)群體。它可以是政府部門、各類政治或社會(huì)團(tuán)體，也

可以是國(guó)際性組織，如聯(lián)合國(guó)、歐共體、東南亞聯(lián)盟等，還可以是大眾傳媒、公

眾或選民等。不同的公共政策主體在公共政策過(guò)程中有著不同的權(quán)力和義務(wù)。

2.公共政策的目標(biāo)取向一定的公共政策總是要實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，具有羽確

的方向性。同時(shí)，公共政策又在特定的歷史時(shí)期內(nèi)起作用，具有時(shí)效性。公共政

策不是無(wú)意識(shí)或偶然性的行為，目標(biāo)指向明顯。公共政策的目標(biāo)具有雙重性，一

方面服務(wù)于政治統(tǒng)治，另一方面服務(wù)于公共事務(wù)，二者既緊密相連，又有所區(qū)別。

前者保障后者，后者服從于前者。

3.公共政策過(guò)程公共政策是一個(gè)客觀過(guò)程，具有階段性。任何一項(xiàng)公共政

策都有醞釀、制定、評(píng)估、執(zhí)行、終結(jié)等環(huán)節(jié)，它服務(wù)于某一特定的歷史時(shí)期，

或著眼解決某一特定的問(wèn)題。公共政策不是面向過(guò)去，而是面對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)。

4.公共政策體系任何公共政策都不是孤立的。公共政策可分為總政策、基

本政策和具體政策，也可分為一般政策和特殊政策，還可分為長(zhǎng)期政策、中期政

策、短期政策和臨時(shí)政策。一項(xiàng)政策可與其它政黃發(fā)生聯(lián)系，各種政策組成玫策

體系和過(guò)程，相輔相成，共同服務(wù)于公共政策目標(biāo).

5.公共政策功能不同性質(zhì)的公共政策具有不同的功能，國(guó)家的大政方針主

要服務(wù)于政治統(tǒng)治和社會(huì)事務(wù)，既解決局部性問(wèn)題，也解決全局性問(wèn)題。部門和

行業(yè)的政策是為了推動(dòng)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一項(xiàng)重大政策可能影響到一部分人的

事業(yè)、甚至一個(gè)國(guó)家的前途和命運(yùn)。

6.公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范政策總有具體的作用對(duì)象或客體，

它規(guī)定對(duì)象應(yīng)做什么和不應(yīng)做什么；規(guī)定哪些行為受鼓勵(lì)，哪些行為被禁止。政

策規(guī)定常帶有強(qiáng)制性，它必須為政策對(duì)象所遵守。行為規(guī)范和準(zhǔn)則使政策具有可

操作性，從而才能有效地調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面積極性，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

二、公共政策在公共管理中的地位和作用

由于公共管理是一種強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)的

管理活動(dòng)，它必須通過(guò)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等職能環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，它與

公共政策密切相關(guān)。公共組織尤其是政府針對(duì)社會(huì)生活中存在的或正在發(fā)生的問(wèn)

題作出決策并制定出相關(guān)公共政策，同時(shí)將其轉(zhuǎn)化為相關(guān)的公共項(xiàng)目，通過(guò)有效

整合社會(huì)各種力量，科學(xué)配置各種社會(huì)資源，運(yùn)月各種方式和手段，最后達(dá)到人

們行為的規(guī)范、問(wèn)題的解決、政治的穩(wěn)定、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的目的，可以說(shuō)，

公共政策是公共管理過(guò)程中最為基礎(chǔ)和重要的部分。

（一）公共政策是公共管理的基礎(chǔ)

從一個(gè)孤立的管理過(guò)程來(lái)看，公共管理過(guò)程可分為政策制定和政策實(shí)施以及

效果評(píng)估等環(huán)節(jié)。實(shí)施行為的確定源于政策，公共組織尤其是政府通過(guò)制定政策,

并將其轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目，這就把政策目標(biāo)分解為具體的執(zhí)行目標(biāo)或階段目標(biāo)；下級(jí)部

門再據(jù)此確定詳細(xì)的、可操作的行動(dòng)步驟，合理配置人力、財(cái)力、物力，把玫策

目標(biāo)落到實(shí)處；政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及效果的評(píng)估之后，管理活動(dòng)即告完結(jié)。這一活

動(dòng)過(guò)程結(jié)束后，公共組織尤其是政府又要根據(jù)新的社會(huì)需求制定新的政策目標(biāo)及

方案，從而引發(fā)新一輪的政策執(zhí)行?；蚪?jīng)對(duì)上一輪政策實(shí)施、評(píng)價(jià)后的反饋，對(duì)

原有政策進(jìn)行調(diào)整或修訂。因此整個(gè)公共管理就是政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估，再

決策、再執(zhí)行、再評(píng)估的循環(huán)過(guò)程。公共政策在公共管理是最為基礎(chǔ)，且極為重

要的一環(huán)，沒(méi)有政策，就沒(méi)有目標(biāo)明確和卓有成效的執(zhí)行以及評(píng)估。

（二）公共政策貫穿于整個(gè)公共管理過(guò)程的始終

公共政策既是公共管理過(guò)程中最為基礎(chǔ)、極為重要的組成部分，乂貫穿于整

個(gè)公共管理過(guò)程。實(shí)際上，公共管理的其它環(huán)節(jié)如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等均

離不開(kāi)公共政策，如計(jì)劃制訂，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)目標(biāo)和任務(wù)作出周密、詳細(xì)的決策。

計(jì)劃制訂后如何組織力量實(shí)施落實(shí)，如何配置各種資源，如何進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào)與

控制，均與公共政策密切相關(guān)；又如，在實(shí)施公共管理某一決策方案過(guò)程中，一

旦發(fā)生偏離預(yù)定目標(biāo)的情況，還必須及時(shí)作出決策，制定相關(guān)公共政策予以糾正。

因此，公共政策貫穿于整個(gè)公共管理過(guò)程的始終，公共管理過(guò)程就是一個(gè)不斷決

策和實(shí)施公共政策的過(guò)程。

三、公共政策的本質(zhì)、類型與功能

（一）公共政策的本質(zhì)

公共政策的本質(zhì)集中表現(xiàn)在二個(gè)方面：公共政策是階級(jí)意志和利益的集中反

映；公共政策是政治管理和階級(jí)統(tǒng)治的工具；公共玫策必須服務(wù)于社會(huì)發(fā)展方向。

1.公共政策是階級(jí)意志、利益的集中體現(xiàn)與表達(dá)公共政策的本質(zhì)首先表現(xiàn)

在它是一定社會(huì)階級(jí)意志和利益的集中體現(xiàn)。在階級(jí)社會(huì)中，不同性質(zhì)的國(guó)家政

權(quán)和代表不同階級(jí)、階層利益的政黨及其它政治組織，面對(duì)的是各種各樣、錯(cuò)綜

復(fù)雜又千變?nèi)f化的社會(huì)問(wèn)題。為了解決這些社會(huì)問(wèn)題就必須制定公共政策。而任

何公共政策的制定和執(zhí)行都是以維護(hù)本階級(jí)政治上、經(jīng)濟(jì)上的利益為宗旨的。公

共政策不是階級(jí)局部或暫時(shí)利益的體現(xiàn)，而是階級(jí)的整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益即根本利益

的體現(xiàn)，為了這種利益，甚至可以犧牲某些局部或眼前利益。因此，公共政策是

階級(jí)意志、利益的集中體現(xiàn)與表達(dá)。

2.公共政策是統(tǒng)治階級(jí)管理國(guó)家、進(jìn)行統(tǒng)治的工具公共政策體現(xiàn)了階級(jí)的

意志、利益，不同歷史階段的不同統(tǒng)治階級(jí)，其公共政策的本質(zhì)有明顯區(qū)別，但

都是作為統(tǒng)治階級(jí)管理國(guó)家、進(jìn)行統(tǒng)治的工具。資本主義國(guó)家是建立在生產(chǎn)資料

私人占有基礎(chǔ)之上的，資產(chǎn)階級(jí)公共政策的本質(zhì)在于維護(hù)居于主導(dǎo)地位的本階級(jí)

的利益。社會(huì)主義國(guó)家的公共政策主要是由國(guó)家的執(zhí)政黨一無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨代表人

民制定的，其目的是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與健康發(fā)展。因此，社會(huì)主義國(guó)家的公共

政策首先體現(xiàn)了無(wú)產(chǎn)階級(jí)意志和利益。同時(shí)，社會(huì)主義國(guó)家的公共政策也代表著

廣大人民群眾的利益「在社會(huì)主義國(guó)家中，執(zhí)政黨的公共政策為國(guó)家所接受，并

通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)而成為國(guó)家的法律、公共政策時(shí)，它就不僅體現(xiàn)著無(wú)產(chǎn)階級(jí)的

意志，而且也體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，成為國(guó)家的意志。從這個(gè)意義上講，黨

的公共政策和國(guó)家的公共政策在本質(zhì)上是一致的。

3.公共政策服務(wù)于社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展公共政策是社會(huì)階級(jí)利益的表達(dá)與執(zhí)

行，同時(shí)，它又服務(wù)于社會(huì)的總體發(fā)展。公共政策的這種本質(zhì)決定于國(guó)家職能的

兩重性。學(xué)術(shù)界的普遍觀點(diǎn)是，國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，除了維護(hù)其統(tǒng)治為政

治職能外，還負(fù)有管理社會(huì)事務(wù)方面的職能，即根據(jù)統(tǒng)治階級(jí)的需要，組織社會(huì)

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，發(fā)展科技文化事業(yè)，管理某些社會(huì)公共事務(wù)等。這種職能必然通過(guò)國(guó)

家公共政策而體現(xiàn)出來(lái)，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)對(duì)各種社會(huì)資源的利用，

對(duì)各種社會(huì)潛能的挖掘，在總體上實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的同時(shí)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化

的發(fā)展。

此外，公共政策必然要服務(wù)丁一定的社會(huì)目標(biāo)，惟有如此，才具有存在的合

理性。例如，世界衛(wèi)生組織的各項(xiàng)決策其目的是服務(wù)于世界各地人民的健康狀況,

促進(jìn)人們過(guò)健康、幸福的生活。

（二）公共政策的類型

公共事務(wù)的管理是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，作為國(guó)家或政府管理手段或工

具的公共政策也是復(fù)雜多樣的，它的數(shù)量之多，范圍之廣，內(nèi)容之復(fù)雜和形式之

多樣，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類方法。

1.按照所指示的方向、所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)的綜合程度分公共政策可分為總政

策、基本政策和具體政策?？傉呤强偟膽?zhàn)略目標(biāo)和總的原則?；菊呤枪ジ?/p>

對(duì)政策客體進(jìn)行規(guī)定或指明大方向的公共政策，它可包括兩類，一是具有全面性

和廣泛性的、針對(duì)全國(guó)所有機(jī)構(gòu)部門的根本指導(dǎo)原則，也稱基本路線和基本方針。

二是指導(dǎo)某一領(lǐng)域工作的根本指導(dǎo)原則。具體政策是政府為解決具體問(wèn)題而給有

關(guān)部門和個(gè)人規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則。

2.依據(jù)公共政策的作用特性分有以下幾種區(qū)分方式。

（1）改造型公共政策與調(diào)整型公共政策：改造型公共政策主要是在解決公

共問(wèn)題時(shí)著眼于對(duì)整個(gè)社會(huì)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、公共管理的運(yùn)行體制與效能進(jìn)行全

面的改造，因此，這類政策帶有全局性與革新性。調(diào)整型公共政策在解決公共社

會(huì)問(wèn)題時(shí)著眼于對(duì)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行體制只進(jìn)行部分的協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)，因此，

這類公共政策則帶有局部性與調(diào)節(jié)性。

（2）創(chuàng)新型公共政策與重申型公共政策：創(chuàng)新型公共政策的特點(diǎn)是具有探

索性和創(chuàng)造性。它通常是公共權(quán)威部門針對(duì)以往從未遇到過(guò)的問(wèn)題或現(xiàn)象所做出

的行為規(guī)范。由于創(chuàng)新性政策帶有很大的探索性與嘗試性，因而具有較大的不確

定性。它需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的試行和驗(yàn)證才能趨于完善。重申型公共政策乃是已經(jīng)定

型的并且被實(shí)踐證明是有效的政策。

（3）鼓勵(lì)型公共政策與限制型公共政策：鼓勵(lì)型公共政策是一種包含獎(jiǎng)勵(lì)

因素和手段的公共政策，目標(biāo)在于引導(dǎo)公眾朝向一定方向努力。這種類型的公共

政策著眼于調(diào)動(dòng)公眾的積極性，以推動(dòng)某個(gè)范圍的事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。限制型公共政

策是一種壓縮公眾選擇與活動(dòng)范圍，從而控制某些行為少發(fā)生乃至不發(fā)生的公共

政策。

（4）原生型公共政策與派生型公共政策：原生型公共政策又稱為母政策，

它是為解決某一類原始問(wèn)題而制定的，針對(duì)性、目的性很強(qiáng)，而且具有定位定向

性質(zhì)。派生政策則是再生政策。派生政策有兩種情況：一是原生政策如果是混合

政策、復(fù)合政策或綜合政策，在其運(yùn)行中，分解出來(lái)的單項(xiàng)政策或具體政策則是

派生政策；二是原生政策是單項(xiàng)政策，為了解決某些復(fù)雜的、綜合性的問(wèn)題而將

幾個(gè)原生政策結(jié)合起來(lái)，形成的綜合性、混合性的政策則是派生政策。

3.根據(jù)公共政策的內(nèi)容和作用的領(lǐng)域分公共政策可分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政

策、社會(huì)政策、科技政策、文教政策等，這是一般的公共政策劃分方法。

政治政策是指在政治生活領(lǐng)域里由國(guó)家或特定政黨所規(guī)定的涉及政權(quán)的相

關(guān)準(zhǔn)則、規(guī)范和法律等，是國(guó)家、政黨調(diào)節(jié)、處理人們的政治生活、政治關(guān)系的

規(guī)范和準(zhǔn)則。政治政策也包括政黨政策、法制政策、軍事政策、行政管理政策、

人事政策、民族政策、階級(jí)和階級(jí)斗爭(zhēng)政策、外交政策等。

經(jīng)濟(jì)政策是指一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面所規(guī)定的政策。經(jīng)濟(jì)政策是調(diào)整人們

的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范和準(zhǔn)則。在一個(gè)社會(huì)中，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是主要的

社會(huì)活動(dòng)，作為管理手段的經(jīng)濟(jì)政策是一個(gè)較大的政策體系，大體可以分為農(nóng)、

工、商、財(cái)稅、交通政策等，也可以稱第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)政策，各產(chǎn)業(yè)攻策

下面，又可分為若干小項(xiàng)。從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程看，必然包括生產(chǎn)、交換、分配、消

費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)政策又不相同，充分考察這四個(gè)環(huán)節(jié)之間的相關(guān)性，是制定

完整的經(jīng)濟(jì)政策的要求。

社會(huì)政策是指專門解決社會(huì)問(wèn)題，提高人民生活，增進(jìn)社會(huì)利益，謀求社會(huì)

秩序平衡發(fā)展的基本原則、規(guī)范。社會(huì)政策隨社會(huì)發(fā)展階段的不同而各具內(nèi)容，

而且，不同國(guó)家的社會(huì)政策，其目標(biāo)與內(nèi)容也不相同。社會(huì)政策一般包括人口政

策、勞動(dòng)工資政策、救濟(jì)政策等。

文教（包括文化、教育、出版、體育、衛(wèi)生等）政策是指國(guó)家對(duì)自身的文教事

業(yè)的規(guī)劃、發(fā)展方向所制定的指導(dǎo)原則。文教政黃是國(guó)家的一項(xiàng)重要政策，該政

策不僅關(guān)系到國(guó)家的物質(zhì)文明建設(shè)，而且關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的精神文明建設(shè)。文教

政策主要包括發(fā)展文化事業(yè)的政策、發(fā)展體育的政策、發(fā)展教育的政策、發(fā)展醫(yī)

療衛(wèi)生的政策、繁榮出版事業(yè)的政策等。

科技政策是指國(guó)家在一定時(shí)期的總目標(biāo)下，為了促進(jìn)和調(diào)節(jié)科學(xué)技術(shù)的發(fā)

展，充分發(fā)揮科技工作者、科學(xué)技術(shù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用而制定的基本準(zhǔn)

則和規(guī)范?？萍颊叩闹饕獌?nèi)容包括關(guān)于科學(xué)技術(shù)在社會(huì)發(fā)展中的地位和作用、

關(guān)于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略、方向和基本方針、關(guān)于科學(xué)技術(shù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、關(guān)于保

證科學(xué)技術(shù)發(fā)展的社會(huì)支持結(jié)構(gòu)。

（三）公共政策的功能

1.制約功能公共政策的制約功能表現(xiàn)為公共政策是公共權(quán)威部門制定的有

所為、有所不為的行為規(guī)則。公共政策通過(guò)限制人們的某些行為，保證公共目標(biāo)

的實(shí)行。

2.導(dǎo)向性功能政策的導(dǎo)向性功能是引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)朝著公共政策主體希望的

方向發(fā)展。具體地說(shuō)，政策為社會(huì)的發(fā)展、人們的行動(dòng)確定了方向，使整個(gè)社會(huì)

生活的各種復(fù)雜的、多面的、相互沖突的、漫無(wú)目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一

的、明確的目標(biāo)上來(lái)，使全社會(huì)按照既定目標(biāo)有序地前進(jìn)。政策的導(dǎo)向功能既是

行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向，它通過(guò)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所具體規(guī)定的方針、步驟、

條件、措施、方法等，統(tǒng)一人們的思想，規(guī)定人們的行為準(zhǔn)則，從而使整個(gè)社會(huì)

朝一共同方向發(fā)展。

3.調(diào)控功能公共政策的調(diào)控功能，是指公共政策主體運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)

公共事務(wù)出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過(guò)程中所起的作用。政策的調(diào)控

功能主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤其是物質(zhì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定

和發(fā)展。公共政策的協(xié)調(diào)功能既可以在社會(huì)常態(tài)運(yùn)行下表現(xiàn)出來(lái)，也可以在社會(huì)

的非常態(tài)運(yùn)行下表現(xiàn)出來(lái)。在社會(huì)的常態(tài)運(yùn)行下，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)

展的不平衡和不均衡，會(huì)產(chǎn)生利益矛盾，甚至?xí)霈F(xiàn)利益沖突，導(dǎo)致社會(huì)失衡，

政策的作用就是對(duì)這些一定范圍內(nèi)的利益矛盾、沖突加以緩解、調(diào)和、協(xié)調(diào)，使

之趨于和諧：在社會(huì)非常態(tài)運(yùn)行時(shí)，即社會(huì)處于激烈變遷、轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策的作

用在于重新調(diào)整、調(diào)適和規(guī)范人們之間的行為和行為關(guān)系，以保證新的體制、制

度和模式的建立。

4.分配功能由于社會(huì)的實(shí)際資源是有限的，不可能時(shí)時(shí)、事事都滿足每一

個(gè)人的需要，而社會(huì)中每一個(gè)利益群體和個(gè)體都希望在有限的資源中多獲得一些

利益，這必然造成利益分配上的沖突。為減輕社會(huì)成員之間的利益沖突，削弱而

不是激化這類社會(huì)矛盾，需要通過(guò)公共政策來(lái)調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，這就是公共政

策所具有的分配功能。

本章提要

1.公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用攻治

學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法律學(xué)、社會(huì)學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等多學(xué)科理論與方法，強(qiáng)化玫府

的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)的管理活動(dòng)。

2.公共管理的對(duì)象為公共事務(wù)。公共管理的內(nèi)容主要包括公共政策的制定、

公共項(xiàng)目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，

以及為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)等。

3.公共管理與行政管理在管理主體、管理對(duì)象等方面有共同點(diǎn)，但公共管理

的對(duì)象與內(nèi)容涵蓋面更廣更深；公共管理與企業(yè)管理在履行一般管理職能方面是

相同的，但在目的、管理限制因素、物質(zhì)基礎(chǔ)支柱、管理人員來(lái)源、績(jī)效評(píng)估標(biāo)

準(zhǔn)方面有重大的差別。

4.公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展基于公共行政（也稱行政管理），其思想基礎(chǔ)奠定

于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的西方國(guó)家，目前已經(jīng)走過(guò)了公共行政到新公共管理的

百年歷程。公共管理的發(fā)展既有重要的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)原因，也有著重要的學(xué)科

發(fā)展的因素。

5.中國(guó)公共組織尤其是政府在社會(huì)的公共領(lǐng)域一直發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)

著重大的職責(zé)，在中國(guó)的政府職能結(jié)構(gòu)中，公共管理職能占有重要地位