PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)表格SEQ表格\*ARABIC1相關(guān)政策名稱索引名稱文號(hào)關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知財(cái)預(yù)【2012】463號(hào)關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清算甄別辦法》的通知財(cái)預(yù)【2014】351號(hào)關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革決定國(guó)發(fā)【2014】45號(hào)關(guān)于深化重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見國(guó)發(fā)【2014】60號(hào)關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)金【2014】76號(hào)關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)金【2014】112號(hào)關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（實(shí)行）通知財(cái)金【2014】113號(hào)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見發(fā)改投【2014】2724號(hào)關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知財(cái)建【2014】839號(hào)關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見國(guó)辦發(fā)【2014】69號(hào)《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》財(cái)金[2015]158號(hào)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》發(fā)改投資[2016]2698號(hào)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)說(shuō)明：PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的名稱及文號(hào)匯總表，本報(bào)告中出現(xiàn)的文號(hào)均以本表為參考依據(jù)。（一）法律法規(guī)框架下PPP相關(guān)概念1.定義（1）財(cái)政部觀點(diǎn)：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。(財(cái)金[2014]76號(hào))（2）發(fā)改委觀點(diǎn)：政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))2.政府的范圍如何界定（1）縣級(jí)(含)以上地方人民政府(財(cái)金[2014]113號(hào))（2）各地可選取市場(chǎng)發(fā)育程度高、政府負(fù)債水平低、社會(huì)資本相對(duì)充裕的市縣……(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))3.政府的實(shí)施主體（1）按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))（2）各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會(huì)資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)等職責(zé)。(財(cái)金[2014]113號(hào))4.社會(huì)資本的范圍（1）已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。(財(cái)金[2014]113號(hào))（2）簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào)-合同指南)5.PPP項(xiàng)目的周期PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作。合作期多長(zhǎng),其他文件并沒(méi)有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項(xiàng)目的財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定:采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的,或者合作期限(含建設(shè)期在內(nèi))低于10年的,不作為備選項(xiàng)目。PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期。一個(gè)基建或公共服務(wù)項(xiàng)目,設(shè)計(jì)壽命通常在50年到100年。但考慮金融機(jī)構(gòu)融資期限的可行性,規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)摹Ｄ壳?除非政策性銀行,能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無(wú)幾。如BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié),其期間也就2年左右,根本未包括全生命周期。項(xiàng)目全生命周期強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營(yíng)。只有由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng),才能提高項(xiàng)目效率,才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運(yùn)行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等來(lái)看,PPP項(xiàng)目都帶O(運(yùn)營(yíng))。當(dāng)然L(租賃)、M(管理)等也可以視為一種變相的運(yùn)營(yíng)。因此,不帶運(yùn)營(yíng)的BT不是PPP。6.PPP的特征伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。而由PPP模式這一輪的推動(dòng)背景可知，PPP模式的核心內(nèi)涵在于：公私合營(yíng)、債務(wù)隔離。（二）法律法規(guī)框架下操作指導(dǎo)1.未來(lái)政府的舉債體制與PPP的關(guān)系規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債、PPP(即政府和社會(huì)資本合作)和規(guī)范的或有債務(wù)。2.政府在與社會(huì)資本合作的地位政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))3.PPP模式適用領(lǐng)域（1）公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域(國(guó)[2014]60號(hào))（2）PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))（PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目不包括商業(yè)項(xiàng)目,經(jīng)營(yíng)性用地不宜作為PPP項(xiàng)目用地。商業(yè)項(xiàng)目不宜直接打包到PPP項(xiàng)目之中,可以通過(guò)一定的結(jié)構(gòu)安排解決商業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目問(wèn)題。）（3）首先提出應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。垃圾處理，污水處理項(xiàng)目因?yàn)楝F(xiàn)金流穩(wěn)定，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用廣泛，操作相對(duì)成熟，成為“強(qiáng)制”試點(diǎn)首先行業(yè)，各地新建垃圾處理，污水處理項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。(財(cái)金[2014]76號(hào))4.適用PPP模式的項(xiàng)目條件（1）投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。(財(cái)金〔2014〕113號(hào))（融資:不得固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21條規(guī)定:“政府可以作出承諾,但不得承諾固定投資回報(bào)”。財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項(xiàng)目。采取固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排的項(xiàng)目實(shí)則仍是地方政府借債融資,擴(kuò)大地方政府債務(wù),違背了PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績(jī)效評(píng)價(jià)等原則,因而不屬于PPP項(xiàng)目。）5.PPP模式的操作摸式（1）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。（2）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。（3）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))6.PPP項(xiàng)目的工作機(jī)制（1）發(fā)改委項(xiàng)目?jī)?chǔ)備-項(xiàng)目遴選-伙伴選擇-合同管理-績(jī)效評(píng)價(jià)-退出機(jī)制(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))（2）財(cái)政部項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交。(財(cái)金〔2014〕113號(hào))7.PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式對(duì)于PPP項(xiàng)目,無(wú)論采用特許經(jīng)營(yíng)還是政府購(gòu)買服務(wù),均應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本?！墩少?gòu)法》中規(guī)定政府購(gòu)買服務(wù)采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一采購(gòu)來(lái)源、詢價(jià)五種采購(gòu)方式。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定:“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng),是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織?！痹谒痉▽?shí)踐,特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未采用競(jìng)爭(zhēng)性選擇投資人,往往認(rèn)定合同無(wú)效。因此《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定:“未按政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本合作方的”不列為備選項(xiàng)目。8.政府選擇社會(huì)資本的方式（1）項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目。財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核;未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證;經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。(財(cái)金〔2014〕113號(hào))（2）嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》等規(guī)定，采取競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)商參與示范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。(財(cái)金〔2014〕112號(hào))（3）實(shí)施方案審查通過(guò)后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào)9.PPP主要交易結(jié)構(gòu)及合同體系1.交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。(財(cái)金〔2014〕113號(hào))（1）項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說(shuō)明項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。（2）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說(shuō)明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。（3）相關(guān)配套安排主要說(shuō)明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。2.合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。(財(cái)金〔2014〕113號(hào))項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說(shuō)明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。3.政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)——項(xiàng)目合同10.政府對(duì)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)（1）對(duì)中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，財(cái)政部將在項(xiàng)目完成采購(gòu)確定社會(huì)資本合作方后，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元，10億元以上含（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬(wàn)元。（財(cái)金[2015]158號(hào)）(從中央和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼重點(diǎn)看，主要補(bǔ)貼在項(xiàng)目的前期費(fèi)用和項(xiàng)目融資階段，目的是加快PPP項(xiàng)目啟動(dòng)。從項(xiàng)目購(gòu)買和執(zhí)行的市（縣）級(jí)政府來(lái)看，市（縣）的補(bǔ)貼主要在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，除了提供一定的直接補(bǔ)貼外，間接補(bǔ)貼力度更大，隱蔽性更高，如土地用途專用和協(xié)議出讓等，以保障PPP項(xiàng)目收益為目標(biāo)，由財(cái)政購(gòu)買提前鎖定公共產(chǎn)品價(jià)格。因此，具體到某些項(xiàng)目，市（縣）財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)度更大。)（2）政府有支付義務(wù)的,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明,按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。(財(cái)金[2014]113號(hào))（政府政府補(bǔ)貼條件是績(jī)效評(píng)價(jià)合格。另在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第43條規(guī)定:“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制”?！对u(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》將產(chǎn)出范圍及績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)審重點(diǎn)。從而使得社會(huì)資本獲得的補(bǔ)貼及其他收入因