調(diào)研報告：當前政府購買服務存在的問題及對策建議

調(diào)研報告：當前政府購買服務存在的問題及對策建議推進政府購買服務是黨中央、國務院著眼于全局部署的一項重要改革。黨的十八屆三中全會《決定》提出：推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。十八屆五中全會《建議》明確指出：能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦。荊州市按照省委、省政府的要求，2014年制發(fā)了《市級政府向社會力量購買服務實施意見》。2016年，為推進和規(guī)范市本級政府購買社會力量服務工作，明確并細化政府購買服務的范圍和內(nèi)容，市財政局印發(fā)了《關(guān)于公布市本級2017年政府購買服務指導性目錄的通知》，公布了市本級2017年政府購買服務指導性目錄。近年來，筆者在參與財政預算執(zhí)行審計中，重點對政府購買服務相關(guān)政策的落實情況開展了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當前政府購買服務相關(guān)政策在推進落實中存在一些問題，需加以重視解決。一、基本情況目前，市級政府購買服務主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是購買中介及專業(yè)機構(gòu)專業(yè)技術(shù)服務，主要是審計、財政等部門聘請中介和專業(yè)機構(gòu)，進行審計、投資評審、績效評價等專業(yè)技術(shù)工作。二是城市維護項目實行購買服務，主要是對垃圾和污水處理、市政設施維護等項目，按政府購買服務方式實行公開招標。三是購買后勤保障服務。取消工勤編制和長期聘用人員，鼓勵單位實行“花錢買服務”的辦法解決機關(guān)后勤保障和部分崗位人手短缺問題。四是購買棚戶區(qū)改造服務。五是推行事業(yè)單位政府購買服務改革。在分類改革基礎(chǔ)上推進事業(yè)單位政府購買服務試點，按照編辦核定的購買工作量，重新核定事業(yè)單位購買服務經(jīng)費，編入其主管部門預算，由主管部門按購買服務方式執(zhí)行。二、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題一是政府購買服務工作推進相對緩慢。按照國務院文件要求，凡是政府事務性管理和公共服務事項原則上都應納入政府購買服務事項。但2014年以來市本級真正開展政府購買服務的事項只有基本公共服務和輔助性服務部分事項。2016年，對37家行政事業(yè)單位審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有3家單位納入政府購買服務事項。政府購買服務改革整體進展與政策要求、社會期待存在較大差距。二是部分單位對政府購買服務政策理解不足。通過對37家單位走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分單位單純認為通過政府購買服務可以解決單位經(jīng)費不足，并以此作為增加財政經(jīng)費的理由，有的單位將政府購買服務與政府采購混為一團，有的甚至不知道政府購買服務政策。三是未按要求編制政府購買服務預算。根據(jù)《省財政廳關(guān)于做好2016年政府購買服務工作的通知》要求，2016年省直和市、州、直管市、林區(qū)所有部門都要編制政府購買服務預算。但審計調(diào)查了解到，2016年各預算單位并未按要求將政府購買服務預算與部門預算一起布置、一起編制、一起審核、一起公開，當年僅由財政代編政府購買服務事項預算。監(jiān)督管理部門無法全面了解全市的政府購買服務事項，為實施全覆蓋監(jiān)管造成困擾。四是承接方式單一。城市維護項目、事業(yè)單位購買服務等采購方式主要以直接委托或單一來源采購方式為主，競爭性采購較少。如某部門4個政府購買項目中，只有中心城區(qū)道路、橋梁、管網(wǎng)維修維護項目2215.77萬元實行了公開招投標，橋梁檢測20萬元、護城河生態(tài)補水50萬元分別采取詢價、單一來源采購方式。五是推行事業(yè)單位政府購買服務改革效果不明顯。在對2家公益二類政府購買服務試點單位了解到，改革試點效果并不明顯。如1家人員超編，實行購買服務后，人員經(jīng)費缺口嚴重，目前工作經(jīng)費缺口部分由主管部門調(diào)劑解決，部分擠占專項資金、部分擠占在編人員養(yǎng)老金，并未形成“以錢養(yǎng)事”的改革效果。另1家反映其目前并未與主管部門簽訂購買服務合同，財政對該單位基本工資和公用經(jīng)費予以了一定保障，但缺口仍然較大，影響了工作的正常開展，未達到轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務的改革初衷。三、原因分析及對策建議筆者分析后認為，存在以上問題的主要原因有四：一是政府轉(zhuǎn)變職能、政事分開和政社分開改革不到位。作為購買主體的行政機關(guān)和行政類事業(yè)單位，推行政府購買服務的意愿不強，作為承接主體的社會組織、企業(yè)提供服務的力量不足或參與機會不多，缺乏公共服務供給的市場化機制和環(huán)境，制約著政府購買服務改革進程。二是政策宣傳力度不夠，導致政策理解走樣。各地、各部門對推進政府購買服務政策有一個了解、掌握、熟悉并運用的過程，需要做好政策解讀和輿論引導。三是各購買主體購買機制、內(nèi)部監(jiān)督管理制度尚不健全，未嚴格按照政府采購的要求，采取招標、邀請招標、競爭性談判等方式擇優(yōu)確定承接主體，簽訂購買合同。四是事業(yè)單位配套改革不到位。實行購買服務后事業(yè)單位按購買費用安排經(jīng)費預算，經(jīng)費來源減少，收支矛盾加大。目前為止，相關(guān)部門并沒有進行配套改革，對事業(yè)單位經(jīng)費缺口、個人利益、體制機制作出改革安排，很大程度上影響了事業(yè)單位購買服務改革的推進。對此，筆者建議：一是健全完善政府購買服務工作機制及制度。建立同步推進事業(yè)單位改革和政府購買服務的配套機制，按照《財政部、中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》要求，財政、機構(gòu)編制等部門應結(jié)合本地實際情況，明確各部門的工作責任和工作程序，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，制定事業(yè)單位政府購買服務改革工作實施方案和配套改革措施，周密部署，順利組織好相關(guān)改革工作。二是進一步完善政府購買服務目錄管理。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變、改善公共服務供給、推進事業(yè)單位及財政支出方式改革的需要，結(jié)合本地實際情況，明確政府購買服務事項，制定可操作性強的目錄清單。同時，加強政府購買服務宣傳，做好政策解讀和輿論引導。三是加強政府購買服務預算管理。堅持先有預算，后有購買服務。政府購買服務預算應與部門預算一起布置、一起編制、一起審核、一起公開。四是規(guī)范采購程序和合同執(zhí)行。購買主體