農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策分析

PAGEPAGE1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策分析以xxx鎮(zhèn)為例作者：阿洪翠前言土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)?？梢酝ㄟ^轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并“長(zhǎng)久不變”這一政策背景下，以及在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)土地還將承載社會(huì)保障功能這一基本國(guó)情條件下，不能依靠土地買賣式兼并，只能通過創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)?；⒁?guī)范化流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好其中的各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。筆者從我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合xxx鎮(zhèn)具體情況，提出當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題、新情況，研究分析并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。筆者利用工作和參與調(diào)解的便利條件對(duì)xxx鎮(zhèn)12個(gè)村委會(huì)近3年來的土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研，訪問了各村主要干部以及部分農(nóng)戶，向xxx鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心申請(qǐng)調(diào)取了相關(guān)數(shù)據(jù)，現(xiàn)對(duì)調(diào)查的情況進(jìn)行了分析與思考。一、xxx鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀（一）xx鎮(zhèn)基本情況 xx鎮(zhèn)位于景東縣城西北部，距縣城30公里，東連龍街鄉(xiāng)，南接錦屏鎮(zhèn)，西交漫灣鎮(zhèn)，北鄰安定鎮(zhèn)，東北與南華縣兔街鎮(zhèn)接壤，總面積293平方公里。境內(nèi)最高海拔2800米，最低海拔1180米。全鎮(zhèn)有耕地26975畝，其中水田4088畝、旱地22549畝；轄12個(gè)村159個(gè)村民小組，5563戶18600人，民族以漢族、彝族為主，其中少數(shù)民族人口占41.3%，是一個(gè)集“山區(qū)、農(nóng)業(yè)、少數(shù)民族、貧困”四位一體的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)內(nèi)主要有烤煙、茶葉、林果、畜牧、蠶桑。2013年種植烤煙15550畝；有茶園面積24056畝；林果業(yè)以泡核桃為主，現(xiàn)有泡核桃面積43870畝；桑園面積889畝。xxx鎮(zhèn)有12個(gè)村委會(huì)，現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶4850戶，家庭承包的耕地面積21157畝。目前，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)896畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地總面積的4.2%。（二）流轉(zhuǎn)特點(diǎn)通過對(duì)近三年12個(gè)村委會(huì)的土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查表明：xxx鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度快、類型多、行為欠規(guī)范以及少量違法流轉(zhuǎn)行為存在等4個(gè)方面的特點(diǎn)。以下以2013年為例：

1.流轉(zhuǎn)速度加快，涉及農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)的土地面積不斷增加。目前，各村流轉(zhuǎn)的土地面積占總耕地面積的比例約4.2％以上，涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)約占總農(nóng)戶數(shù)的12.3%，以龍街村為例：2011年流轉(zhuǎn)土地面積66畝，到2013年流轉(zhuǎn)的土地面積為119畝，總耕地面積為2179畝，流轉(zhuǎn)的土地面積占總耕地面積的比例約5.5%；家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶649戶，涉及土地流轉(zhuǎn)18戶，涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)約占總農(nóng)戶數(shù)的2.8%。

2.流轉(zhuǎn)類型多樣。以流轉(zhuǎn)主體為標(biāo)準(zhǔn)，以同村的農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)面積約占總流轉(zhuǎn)面積的97％，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的土地面積只占1.1%。以流轉(zhuǎn)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可為耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其中以耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的80％。

以流轉(zhuǎn)方式為標(biāo)準(zhǔn)，可分為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉(zhuǎn)。其中以轉(zhuǎn)包、互換、出租為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的93.7％以上。轉(zhuǎn)包中又以外出打工或經(jīng)商農(nóng)戶，將土地轉(zhuǎn)包給親友或本村其他農(nóng)戶居多；互換中又以相鄰?fù)恋氐霓r(nóng)戶間，便于雙方管理互換為主。以龍街村為例：流轉(zhuǎn)總面積119畝，轉(zhuǎn)包83畝、互換13畝、出租23畝，占流轉(zhuǎn)總面積100%。

以流轉(zhuǎn)是否簽訂協(xié)議為標(biāo)準(zhǔn)，可分為協(xié)議流轉(zhuǎn)和無協(xié)議流轉(zhuǎn)。其中協(xié)議流轉(zhuǎn)農(nóng)戶略占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的80％左右。協(xié)議流轉(zhuǎn)又分為書面協(xié)議流轉(zhuǎn)和口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)，其中口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)占協(xié)議流轉(zhuǎn)的絕大多數(shù)，簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不足總流轉(zhuǎn)戶的8％。以龍街村為例：流轉(zhuǎn)農(nóng)戶18戶，口頭協(xié)議17戶，簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占總流轉(zhuǎn)戶的約5.6%。以流轉(zhuǎn)是否有償為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有償流轉(zhuǎn)和無償流轉(zhuǎn)。其中以無償流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)戶的70％以上，有償流轉(zhuǎn)的比例正呈上升趨勢(shì)。以流轉(zhuǎn)是否履行報(bào)批準(zhǔn)、備案或辦理土地使用權(quán)證書變更登記程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可分為批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)、備案流轉(zhuǎn)、登記流轉(zhuǎn)和自行流轉(zhuǎn)。其中以自行流轉(zhuǎn)為主，占總流轉(zhuǎn)面積的98％。以龍街村為例：流轉(zhuǎn)土地面積119畝，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積119畝，自行流轉(zhuǎn)100%。3.流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。

流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)重不規(guī)范,表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多,報(bào)批準(zhǔn)、報(bào)備案的少,申請(qǐng)變更登記的根本沒有;口頭協(xié)議多,書面協(xié)議少;約定不明的多,約定明確的少;書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多,規(guī)范的少等。鎮(zhèn)、村對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為缺乏嚴(yán)格規(guī)范的管理.協(xié)議流轉(zhuǎn)農(nóng)戶略占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的80％左右，簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不足總流轉(zhuǎn)戶的8％。

4.部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有少量的非法流轉(zhuǎn)行為存在。

xx鎮(zhèn)有極少部分耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，主要用于建蓋住房、農(nóng)村小百貨店、娛樂場(chǎng)所等。這些建設(shè)用地只有大多數(shù)履行了批準(zhǔn)手續(xù)。二、當(dāng)前xx鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題（一）大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)思想上認(rèn)識(shí)不足xx鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶受到傳統(tǒng)文化影響較深，普遍存在一定程度的“戀土情結(jié)”，許多農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律、政策缺乏了解，以種地收入作為家庭主要收入來源的農(nóng)戶，把土地視為命根子而不愿流轉(zhuǎn)，更多的農(nóng)戶怕流轉(zhuǎn)后失去承包權(quán)，寧可粗放經(jīng)營(yíng)或讓親戚代耕也不愿意流轉(zhuǎn)土地，因此，土地流轉(zhuǎn)大多以村民小組內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)范圍非常有限。（二）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不健全針對(duì)2013年xx鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)情況調(diào)查表明：到目前為止，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積866畝，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的15畝，委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的面積10畝，其他方式流轉(zhuǎn)的面積5畝。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不健全，極大地影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。一是流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢沒有門路，土地流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式比較單一，往往出現(xiàn)“出讓土地者找不到承包者，承包土地者找不到出讓者”的現(xiàn)象。二是還沒有形成鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府引導(dǎo)和服務(wù)不夠到位,缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財(cái)”的能力；相應(yīng)服務(wù)部門人員較少，職責(zé)不明，且兼職較多，無力對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行指導(dǎo)和管理。三是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制不完善。由于土地價(jià)格的評(píng)估缺乏依據(jù)，農(nóng)民獲取相關(guān)信息的渠道相對(duì)較少，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)地位等因素，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，無法體現(xiàn)土地的真正價(jià)值。四是對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的管理。目前，缺少專門的管理部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一管理和服務(wù)，導(dǎo)致簽訂合同和為業(yè)主提供必要支持等服務(wù)方面跟不上，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。（三）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范一是許多土地流轉(zhuǎn)行為沒有簽訂正式流轉(zhuǎn)合同。從調(diào)查情況看，農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)一般只有口頭約定或者簡(jiǎn)單的書面協(xié)議，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯，許多流轉(zhuǎn)都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，雖然《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一年期以上的應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，但是在實(shí)際的流轉(zhuǎn)過程中，沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況較多；有的書面協(xié)議權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)。二是部分土地流轉(zhuǎn)書面合同的內(nèi)容、條款不規(guī)范，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)隱患。如：部分土地流轉(zhuǎn)協(xié)議中簽訂的土地流轉(zhuǎn)期限超過了第二輪土地延包期的剩余期限。三是大量土地流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過備案和鑒證程序。如xx鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或鑒證及公證機(jī)關(guān)公證的流轉(zhuǎn)土地不到1/20。（四）土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障體系不完善目前，我國(guó)城市社會(huì)保障體系已基本建立，但廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚不健全，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等基本保障體系尚未完全建立起來。在農(nóng)民收入水平低，收入來源有限的情況下，農(nóng)民主要依靠土地收入來解決養(yǎng)老、看病、上學(xué)等問題，土地成為農(nóng)民的基本生活保障，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度非常高。在這種情況下，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，害怕由于進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)而喪失基本的生活保障，即便不得已要轉(zhuǎn)包土地，也盡量轉(zhuǎn)包給家族內(nèi)部人。這種不以耕種適應(yīng)性和方便性為依據(jù)的流轉(zhuǎn)行為，不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。（五)土地流轉(zhuǎn)范圍窄，流轉(zhuǎn)收益少多數(shù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)都是發(fā)生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的人口或者單位只占總面積的3.3%，土地流轉(zhuǎn)收益少，一部分流轉(zhuǎn)仍為無償形式，部分有償流轉(zhuǎn)的也未按協(xié)議、合同兌現(xiàn)收益。三、規(guī)?；⒁?guī)范化推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議（一）加大政策宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)村廣大群眾提高對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)針對(duì)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，部分農(nóng)村干部群眾思想上認(rèn)識(shí)不足、心存顧慮以及對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的方式方法不甚了解等問題，加大對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策和相關(guān)服務(wù)信息的宣傳。通過政策宣傳、組織引導(dǎo)和周到服務(wù)，使農(nóng)民能夠在土地流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)“你發(fā)財(cái)，我發(fā)展”，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的農(nóng)戶以實(shí)際行動(dòng)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，切實(shí)增強(qiáng)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地的積極性和主動(dòng)性，形成全社會(huì)特別是廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)、理解和參與土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍和輿論環(huán)境。比如：切實(shí)加大《合同法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，規(guī)范雙方的履約行為，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。這對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行,預(yù)防和減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生有著重要的意義。（二）健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，提高土地流轉(zhuǎn)效率和效益。一是建立市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。大力發(fā)展土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估，應(yīng)以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標(biāo)臨界值、土地的選擇價(jià)值和外部性問題，使土地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。同時(shí)，因地制宜地建立多元化的流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，通過土地流轉(zhuǎn)價(jià)格來調(diào)節(jié)土地的利用結(jié)構(gòu)。二是制訂土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于合乎農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地流轉(zhuǎn)政策導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)在稅收上予以優(yōu)惠，以優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的宏觀效益。比如：建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，出臺(tái)支持土地流轉(zhuǎn)政策文件，地方財(cái)政安排土地流轉(zhuǎn)資金等。三是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織建設(shè)。逐步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，統(tǒng)一辦理土地出租、咨詢、權(quán)利認(rèn)證、收益結(jié)算，地方財(cái)政安排支持土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金。四是要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體。要結(jié)合各地實(shí)際，加快發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)等主體開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育和壯大土地流轉(zhuǎn)需求市場(chǎng)，提高土地流轉(zhuǎn)效益，提高農(nóng)民收入。比如：xx鎮(zhèn)的烤煙種植、馬鈴薯種植、水堿豌豆種植業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。五是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。要分層次、分類別對(duì)土地管理服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批熟悉土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律、法規(guī)和政策的干部隊(duì)伍，增強(qiáng)基層干部依法辦事的自覺性和主動(dòng)性，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范。比如：成立縣級(jí)仲裁委員會(huì)，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)調(diào)解員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。（三）嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法利益一是要成立專門的土地流轉(zhuǎn)管理部門，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)全程管理、引導(dǎo)和服務(wù)。二是要堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地流轉(zhuǎn)必須在法律政策范圍內(nèi)進(jìn)行，要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等有關(guān)法規(guī)制度的規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，土地是否需要流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，只能由享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶自己決定，任何人和機(jī)構(gòu)都不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)戶作出流轉(zhuǎn)的決定，也不得以任何理由阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，更不能擅自截留農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的收益。三是要全面規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同。制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作流程和流轉(zhuǎn)合同文本，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂規(guī)范化的流轉(zhuǎn)合同，以有效維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。四是要建立健全土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點(diǎn)對(duì)擬轉(zhuǎn)讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊(cè)。（四）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系和失地農(nóng)民就業(yè)保障體系，解除農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難，是農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)心存顧慮的主要原因，這影響了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。一是要完善農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度，是建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在。要加強(qiáng)中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)最低生活保障資金的支持力度，使所有符合條件的農(nóng)村人口都能納入低保范圍，解決保障資金不到位，保障對(duì)象有遺漏等問題，切實(shí)保障困難農(nóng)民的基本生活。二是要加快構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向，建立社會(huì)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保障制度框架。要堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、有彈性、多層次”的原則，建立由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、國(guó)家補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資方式廣泛籌集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。三是要全面推行并繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。（五）司法方面的對(duì)策司法部門加強(qiáng)對(duì)土地承包關(guān)系的法律調(diào)整。對(duì)破壞、干擾新一輪承包的犯罪行為要依法嚴(yán)懲。對(duì)發(fā)包過程中產(chǎn)生的民事糾紛，妥善處理，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。對(duì)土地承包合同糾紛，本著穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的原則認(rèn)真處理，維護(hù)生效合同的嚴(yán)肅性，通過辦案，保護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管。確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途