行政協(xié)議的效力認定探究

行政協(xié)議的效力認定探究

摘要行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性的雙重屬性，是一種特殊行政行為，因而在行政協(xié)議的效力認定上不能簡單從單一的私法或者是公法角度進行認定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》的出臺，明確行政協(xié)議具有有效、無效、可撤銷和效力待定四種情況，也使一些本無法解決的實踐難題得以解決。本文針對行政協(xié)議的效力認定分四個部分進行探究。第一部分簡述行政協(xié)議及其四種效力狀態(tài)的概念，以明確本文研究的主要對象。第二部分分析行政協(xié)議效力認定案件在立法和司法上的現(xiàn)狀，以引出第三部分行政協(xié)議在實踐中所面臨的困境。第四部分解決第三部分提出的問題，從民事條文在行政協(xié)議效力認定的案件中如何適用、如何完善行政協(xié)議效力認定標準和如何完善行政協(xié)議效力審查體系三個方面，提出相應(yīng)的建議，防止由于制度方面的缺失導致?lián)p害當事人的合法權(quán)益、損害政府公信力以及損害法律的權(quán)威性。關(guān)鍵詞：行政協(xié)議效力認定；無效行政協(xié)議；可撤銷行政協(xié)議；效力待定行政協(xié)議目錄TOC\o"1-3"\h\u32158摘要 前言隨著全面依法治國的不斷推進，行政協(xié)議成為了行政制度一項極其重要的組成部分，越來越多的單方面行政行為被行政協(xié)議所替代，行政協(xié)議的廣泛運用標志著行政機關(guān)和民事主體之間的關(guān)系從曾經(jīng)純粹的管理關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠降汝P(guān)系。2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（下文簡稱《行政協(xié)議規(guī)定》）明確行政協(xié)議存在四種效力形態(tài)：有效、無效、可撤銷以及效力待定，也使一些曾經(jīng)未能解決的問題得到了解決方案。但該解釋并不能囊括實踐中所有模糊地帶，在行政協(xié)議效力的認定理論上仍有缺失，也尚未形成成熟的制度體系，導致實踐中許多行政協(xié)議相關(guān)案件難以得到公正處理。這不僅會嚴重侵害行政相對人的合法權(quán)益，而且會損害政府的公信力，影響司法權(quán)威。因此，完善行政協(xié)議效力認定制度就顯得尤為重要和迫切。為彌補行政協(xié)議效力認定制度的空白，本文從行政協(xié)議系列的四種狀態(tài)入手，探討了行政協(xié)議效力認定制度。1行政協(xié)議及其效力概述1.1行政協(xié)議概述行政協(xié)議作為廣泛運用在行政領(lǐng)域的合同，其與民事合同不同之處在于其不僅有合同的契約性，更有行政行為的行政性，一方面依法行政原則約束合同契約性，同時在審查方面從針對民事合同的消極審查變成積極審查；另一方面契約性也使得行政協(xié)議較其他一般行政行為更加靈活麻錦亮.糾纏在行政性與協(xié)議性之間的行政協(xié)議[J].中國法律評論.2017(1):56-60.麻錦亮.糾纏在行政性與協(xié)議性之間的行政協(xié)議[J].中國法律評論.2017(1):56-60.《中華人民共和國行政訴訟法》（下文簡稱《行政訴訟法》）于2015年修訂后，首次在實體法層面確定了行政協(xié)議的概念王瑛.行政協(xié)議認定標準探討[J].法商研究.2021.38(3):160-174.，直到2020年，行政協(xié)議的概念正式在《行政協(xié)議規(guī)定》一文中出現(xiàn)，明確行政協(xié)議的締約雙方為行政機關(guān)和公民、法人或者其他組織，而行政協(xié)議則是締約雙方經(jīng)協(xié)商訂立具備行政權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議王瑛.行政協(xié)議認定標準探討[J].法商研究.2021.38(3):160-174.參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》實踐中，行政協(xié)議大多運用在特許征收、房屋征用、自然資源出讓、保障性住房買賣等方面，通過主體雙方訂立并履行行政合同，解決實際問題使雙方均能獲得經(jīng)濟利益。公民通過行政協(xié)議交涉尋找對策，提出權(quán)利，履行義務(wù)。行政機關(guān)對公民或其他組織的單方面行政行為則會受到相應(yīng)的削弱。以行政協(xié)議使行政機關(guān)和公民相互協(xié)商解決矛盾，可使公民更容易理解、接受行政機關(guān)的行政工作，有利于社會穩(wěn)定和諧。1.2行政協(xié)議的效力狀態(tài)1.2.1行政協(xié)議的有效狀態(tài)有效的行政協(xié)議指的是行政協(xié)議在不違背行政法律的同時具備合同的生效要件，能夠在行政機關(guān)和當事人之間產(chǎn)生法律效力的合同。行政協(xié)議的有效形態(tài)在實踐中較為常見，在協(xié)議符合雙方當事人意愿，且雙方協(xié)商一致的前提下，所訂立協(xié)議未違反《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，行政協(xié)議不存在無效、可撤銷或效力待定情形時，行政主體和相對人必須履行行政協(xié)議所約定的義務(wù)，同時也不允許雙方隨意撤銷或解除行政協(xié)議。1.2.2行政協(xié)議的無效狀態(tài)行政協(xié)議無效的認定一直是國內(nèi)學者爭論的話題，最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下文簡稱《適用解釋》）中首次提出了行政協(xié)議無效的概念，《行政協(xié)議規(guī)定》明確規(guī)定，具有以下情況的行政協(xié)議，法院應(yīng)當認定行政協(xié)議無效：其一，不具備行政主體資格的；其二，沒有法律依據(jù)減損相對人權(quán)利或增加其義務(wù)的；其三，協(xié)議內(nèi)容沒有客觀實施可能性的；其四，法院適用有關(guān)民事法律認定協(xié)議違法的。同時，該協(xié)議規(guī)定，無效行政協(xié)議和有效行政協(xié)議可以交互，若導致行政協(xié)議無效的事由在初審法院在辯論結(jié)束前消除，該協(xié)議則應(yīng)視為有效行政協(xié)議。1.2.3行政協(xié)議的可撤銷狀態(tài)可撤銷狀態(tài)指的是欠缺一定生效要件的行政協(xié)議，由有撤銷權(quán)一方當事人是否行使撤銷權(quán)而導致協(xié)議是否有效，在當事人行使撤銷權(quán)之前，行政協(xié)議均為有效形態(tài)。對于行政協(xié)議是否存在撤銷狀態(tài)，在《行政協(xié)議規(guī)定》發(fā)布前一直都沒有確論，該規(guī)定出臺首次明確行政協(xié)議存在可撤銷狀態(tài)。同時指出原告可以在認為存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形下，向法院申請撤銷行政協(xié)議。1.2.4行政協(xié)議的效力待定法律規(guī)定需要經(jīng)過審批程序才能擁有行政權(quán)力的行政機關(guān)尚未經(jīng)此程序訂立行政協(xié)議，并且在一審法庭辯論終結(jié)前仍未補正的行政協(xié)議為效力待定狀態(tài)。民事合同的效力待定是指合同缺乏一定的生效要件，需補正以確定其是否生效。由此可見，行政協(xié)議效力待定狀態(tài)的定義與民事合同效力待定相比較為局限，不能包含實踐中出現(xiàn)的所有生效要件。2行政協(xié)議效力認定的現(xiàn)狀2.1行政協(xié)議效力認定在立法中的現(xiàn)狀2.1.1立法對行政協(xié)議四種效力形態(tài)的認定2015年的《適用解釋》首次在立法上明確行政協(xié)議效力存在有效和無效狀態(tài)，在之后一段時間內(nèi)，行政協(xié)議是否存在可撤銷狀態(tài)和效力待定狀態(tài)成為眾多學者爭論的話題。但在司法實踐中，法院早已適用《適用解釋》、《行政訴訟法》第70條、《中華人民共和國民法典》（下文簡稱《民法典》）以及《中華人民共和國民事訴訟法》（下文簡稱《民訴法》）有關(guān)合同效力認定的條文以認定行政協(xié)議的效力狀態(tài)，并承認四種效力狀態(tài)的存在陳思融.論行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)[J].浙江學刊.2018(5):123-131.陳思融.論行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)[J].浙江學刊.2018(5):123-131.2020年《行政協(xié)議規(guī)定》的施行正式界定了行政協(xié)議效力的四種類型，即有效、無效、可撤銷和效力待定。但其針對可撤銷和效力待定形態(tài)的規(guī)定，與實踐中繁雜的案例相比仍為貧乏。2.1.2行政協(xié)議效力適用民法的情況《行政協(xié)議規(guī)定》第27條第二款指出，該規(guī)定未指明的情形，法院在審查時可以參考民事合同相關(guān)的規(guī)定以認定行政協(xié)議的效力，而在該規(guī)定施行前，司法實踐中已出現(xiàn)不少適用民法以認定行政協(xié)議效力的情形。在“黃義華訴郴州市國土資源局、郴州市房產(chǎn)管理局確認房屋拆遷補償行政協(xié)議案”湖南省郴州市人民法院(2016)湘10行終122號判決書中，法院參考《中華人民共和國合同法》（下文簡稱《合同法》）第52條規(guī)定認定行政協(xié)議有效，又適用《行政訴訟法》，明確涉案協(xié)議在公私法兩方面均合法有效。在“三門峽聚豐置業(yè)有限公司訴門峽市湖濱區(qū)人民政府崖底街道辦事處與門峽市湖濱區(qū)人民政府行政協(xié)議湖南省郴州市人民法院(2016)湘10行終122號判決書河南省高級人民法院（2021）豫行終281號判決書由此可見，《民法典》第143條在行政協(xié)議效力認定方面有著舉足輕重的地位，因此如何將該條文靈活運用到行政協(xié)議效力認定方面，使其與公法結(jié)合適用成為現(xiàn)階段極其重要的工作之一。2.2行政協(xié)議效力在司法審查中的現(xiàn)狀目前的司法實踐中，針對行政協(xié)議效力的審查主要分為兩種模式，一是單獨適用《行政訴訟法》以及相關(guān)解釋、規(guī)定認定行政協(xié)議的效力，即只適用公法認定效力；另一種則是將《民事訴訟法》、《民法典》與行政法律結(jié)合適用，即將公私法并合使用以綜合認定行政協(xié)議效力。在“項文波、項文柳、項蘭方上訴仙居縣人民政府行政協(xié)議”浙江省高級人民法院（2020）浙行終1752號判決書浙江省高級人民法院（2020）浙行終1752號判決書而在同年“張海水等訴西安市鄠邑區(qū)人民政府行政協(xié)議無效”陜西省高級人民法院（2020）陜行終686號判決書陜西省高級人民法院（2020）陜行終686號判決書故此可知，在司法實踐中，不同法院對行政協(xié)議效力的認定方式大有不同，造成此現(xiàn)狀的原因就是理論和立法方面的不足，因此完善行政協(xié)議審查制度刻不容緩。3我國行政協(xié)議效力認定在實踐中面臨的難題3.1行政協(xié)議效力適用民法規(guī)范的難題由于行政協(xié)議相關(guān)法律規(guī)定的滯后性，許多行政案件會適用協(xié)議相關(guān)的民事法律，從前文所述幾起案件可以看出，《合同法》在協(xié)議效力認定方面有著及其重要的作用。2021年起，我國步入《民法典》時代，因此如何在行政協(xié)議案件中適用《民法典》規(guī)范，成為一個至關(guān)重要的問題?！睹穹ǖ洹返?43條指出合同有效的幾種情形分別是主體是具有相應(yīng)民事行為能力的行為人；合同需要是簽訂合同雙方真實的意思表示；合同內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定且不違背公序良俗參見《中華人民共和國民法典》參見《中華人民共和國民法典》行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性雙重屬性的特點，也注定其要符合《民法典》關(guān)于合同效力的規(guī)范。但針對行政協(xié)議效力認定方面，僅以此上三款字面意義上對其進行認定，難以解決其在實踐中所遇的窘境。從締約主體方面入手，行政協(xié)議的行政性導致雙方當事人并不能與民事合同一樣處于平等地位，因此雙方行為人所具備的民事行為能力并不能簡單以相同民事行為能力認定，也就是說針對行為能力方面對雙方存在不同要求。行政機關(guān)方面的行為能力認定與其本身是否具有行政主體資格或是否受委托密切聯(lián)系，行政行為相對人方面則需明確是否受到行政協(xié)議的行政性相關(guān)約束以及是否需要對標的的處分權(quán)。因此，如何結(jié)合適用《行政協(xié)議規(guī)定》和《民法典》以規(guī)范雙方行為能力的認定，是實踐中一大難題。關(guān)于真實意思表示方面，《民法典》規(guī)定意思表示不真實的合同無效，而在《行政協(xié)議規(guī)定》中則明確在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形下，行政行為相對人可行使解除權(quán)。如何將《行政協(xié)議規(guī)定》中的幾種情形套用《民法典》中其他意思表示不真實的情形有待討論。同時，實踐中有極大一部分相對人長期不行使撤銷權(quán)，致使行政協(xié)議長期出于可撤銷狀態(tài)，這并不利于社會穩(wěn)定，故針對相對人的行政協(xié)議撤銷權(quán)，如何適用《民法典》和《行政協(xié)議規(guī)定》以限制行政協(xié)議撤銷權(quán)也有待解決。對于合同內(nèi)容的規(guī)定，在違法導致無效和違背公序良俗方面，《民法典》和《行政訴訟法》、《行政協(xié)議規(guī)定》存在些許沖突。在違法導致無效方面，《民法典》僅對法律強制性規(guī)定進行限制，《行政訴訟法》卻是未達重大違法程度就不得隨意否認行政協(xié)議效力；在違背公序良俗方面，《民法典》規(guī)定違背公序良俗的合同無效，而在《行政協(xié)議規(guī)定》中則指出無效內(nèi)容在初審辯論結(jié)束前消除，即認定為有效。因此，在行政協(xié)議案件中如何沖突適用這些規(guī)定也值得探討。3.2行政協(xié)議效力認定標準不足3.2.1行政協(xié)議無效標準不清行政協(xié)議被認定為無效會致使雙方權(quán)利義務(wù)均消失，實踐中，行政協(xié)議被認定為無效的案例極多，前文討論民法規(guī)范在行政協(xié)議中的適用時也有談到一部分行政協(xié)議無效標準，但現(xiàn)行立法上行政協(xié)議的認定標準仍存在爭議點。其一，由于行政協(xié)議具備行政性和協(xié)議性，《行政訴訟法》和《民法典》的協(xié)議效力認定均應(yīng)可適用，但這兩部法律對于行政協(xié)議效力認定的規(guī)定卻存在沖突。一方面，要認定協(xié)議效力難免適用《民法典》中對合同效力進行規(guī)定的條文；另一方面，《行政協(xié)議規(guī)定》也對一些情形進行效力認定規(guī)定，其沖突主要體現(xiàn)在上文提到的違反強制性法律以及違背公序良俗兩方面。由此可見，公私法的價值沖突在行政協(xié)議效力認定中仍然存在。因此，法院認定行政協(xié)議的無效應(yīng)該優(yōu)先適用《行政協(xié)議規(guī)定》保障行政權(quán)和公共利益，還是疊加適用公私法最大程度地保護相對人的權(quán)益，司法實踐中至今尚未有定論。其二，行政協(xié)議效力認定的舉證責任分配對其效力的認定極為重要，《行政協(xié)議規(guī)定》明確優(yōu)先適用《行政訴訟法》中規(guī)定的舉證責任倒置，則要求行政機關(guān)進行舉證。但若存在認定無效行政協(xié)議需由行政機關(guān)作為守約方需自證不存在違法行為的情況，會使舉證變得格外困難，不利于保障行政權(quán)和保障公共利益。因此如何疊加適用《民事訴訟法》的“誰主張，誰舉證”和《行政訴訟法》的舉證責任倒置，是立法方面有待解決的問題。3.2.2行政協(xié)議可撤銷情形標準模糊目前針對行政協(xié)議可撤銷情形最詳細的規(guī)定是《行政協(xié)議規(guī)定》第14以及16條，14條規(guī)定意思表示不真實導致行政協(xié)議可撤銷，16條則指出可能危害國家、社會導致的可撤銷情形。然而，實踐中將以上條文作為依據(jù)以認定可撤銷行政協(xié)議的案件卻少之又少。第14條中，指出在脅迫、欺詐、顯示公平三種情形下，相對人可以起訴解除行政協(xié)議，但事實上這種源于行政機關(guān)締約過失責任而導致的情形可以通過一般行政救濟渠道進行救濟。而重大誤解則是一直以來都沒有明確的法律定義，導致在司法實踐中以重大誤解撤銷的行政協(xié)議為零，且由于行政協(xié)議的行政性導致行政協(xié)議的撤銷較民事合同更加嚴謹與復(fù)雜，因此在沒有明確定義重大誤解的情況下，此條文在實踐中幾乎不被使用。同時在以上四種情形下的舉證責任，在《行政協(xié)議規(guī)定》中明確由原告舉證，但事實上，由于行政機關(guān)和相對人的不平等性，相對人很難證明行政機關(guān)的締約過失事實，因此如何平衡雙方舉證責任對于行政協(xié)議案件尤為重要。第16條的矛盾點則集中在其第二款，實踐中僅有一例案件適用該條款項作出判決，這可能是因為其過于寬泛，如何對其適用范圍進行限縮得以討論。同時行政行為的作出對社會影響重大，故在何種情況下應(yīng)該重新作出行政行為值得深究。3.2.3行政協(xié)議效力待定的認定界限不清行政協(xié)議是否存在效力待定狀態(tài)直到《行政協(xié)議規(guī)定》的出臺方有定論，然而僅是《行政協(xié)議規(guī)定》中指出的情形，不足以包含可能被認定為效力待定狀態(tài)的所有行政協(xié)議。因此，目前立法方面對效力待定的認定仍然界限不清?！缎姓f(xié)議規(guī)定》僅指出在行政機關(guān)需獲批準卻未能獲批的在一審法庭辯論終結(jié)前為效力待定狀態(tài)，即只針對作出行政行為一方是否滿足民事行為能力作出規(guī)定。但由于行政協(xié)議的協(xié)議性，相對人的民事行為能力也應(yīng)當納入考慮。《民法典》規(guī)定三類人所訂立的合同未經(jīng)追認為效力待定狀態(tài)，即限制行為能力人、無權(quán)代理人以及無權(quán)處分人。由于行政協(xié)議關(guān)系到社會公共利益，要求相對人必須有完全行為能力，因此在限制行為能力人方面爭議較小。但若相對人為無權(quán)代理人和無權(quán)處分人，是否應(yīng)當由于涉及第三人利益而認定為效力待定還是由于相對人無代理權(quán)和處分權(quán)認定為行政協(xié)議無效還值得探析。3.3統(tǒng)一行政協(xié)議效力審查體系空缺行政協(xié)議效力認定制度尚未完善，其原因之一就是行政協(xié)議效力審查體系的空缺，《行政協(xié)議規(guī)定》雖為司法審查指出一條明路，但仍未有可以在司法實踐中直接適用的規(guī)定行政協(xié)議效力審查條款。因此，審查體系的空缺導致司法系統(tǒng)在審查行政協(xié)議效力時，有著極大的主觀性，這就導致針對行政協(xié)議效力審查法院很難作出權(quán)威的判斷，使雙方當事人心悅誠服。一方面，審查行政協(xié)議效力的法律規(guī)定較少，法官在審查行政協(xié)議時能夠參考的法規(guī)少，只能依照民事或行政某一方面的審查思路在經(jīng)過另一方的補強進行審查，但由于此種審查思路的單一性以及部分條款語義不明，就直接導致行政協(xié)議的審查主要依靠法官衡量，因此會出現(xiàn)許多“同案不同判”的狀況，若此種情形增多則會影響到社會的穩(wěn)定。另一方面，制度的缺失會使法官獲得更為寬泛的自由裁量權(quán)，在結(jié)果判定上法官只要能夠在法律規(guī)定下自圓其說，就可以完成審判。但由于法官一般都帶有傾向性，而此種傾向性是不自覺形成的，在公共利益和私人利益沖突時，大部分法官都會陷入保障公共利益還是保障私人利益的兩難情況，承擔著大量輿論風險。由此可見，在實踐中，僅憑法官自己衡量利益平衡，很難保證判決結(jié)果令人信服。因此，雖說過分細節(jié)化的法律法規(guī)會導致法官失去自由裁量的余地，但由于行政協(xié)議效力審查相關(guān)制度的過于空缺，法官自由裁量權(quán)的過度擴張應(yīng)當由更為健全和詳細的審查規(guī)則進行防衛(wèi)，同時法官如何在行政協(xié)議案件中平衡公共利益和私人利益也值得商榷。4改善我國行政協(xié)議效力認定的相關(guān)建議4.1修正適用《民法典》條文前文指出，《民法典》在行政協(xié)議效力認定領(lǐng)域的適用主要在締約主體、意思表示以及是否違背法律強制性規(guī)和公序良俗三個方面，針對協(xié)議如何在符合合同的一般規(guī)定下與行政性相結(jié)合，運用到行政協(xié)議效力認定上這一問題。法院應(yīng)當借由行政法律相關(guān)規(guī)定，以《民法典》條文為基礎(chǔ)，借行政法律補強，針對個案修正地適用該條文。締約主體所面臨的問題，應(yīng)從行政行為人和相對人兩個方面入手以分別解決。對行政機關(guān)而言，訂立行政協(xié)議的前提是在行政法范疇中具備行政職權(quán)，即有關(guān)行政協(xié)議的協(xié)商要以依法行政原則為前提，同時滿足依法行政和自由契約兩點，才能夠成為行政協(xié)議合法主體。但是，以上前提存在兩種例外情況：其一是在有行政權(quán)的行政機關(guān)委托其他行政機關(guān)訂立行政協(xié)議時，被告為委托機關(guān)，這就說明被委托機關(guān)可以作為適格主體訂立行政協(xié)議，但責任并非締約主體來承擔；其二是經(jīng)過授權(quán)行為而具有行政職能但不能獨立承擔責任的下設(shè)機構(gòu)，其能夠訂立行政協(xié)議但并不承擔責任，例如“安吉展鵬金屬精密鑄造廠訴浙江省湖州市安吉縣人民政府行政協(xié)議”最高人民法院（2019）最高法行申3102號裁定書最高人民法院（2019）最高法行申3102號裁定書對行政相對人而言，《行政協(xié)議規(guī)定》、《行政訴訟法》以及《適用解釋》均未對相對人行為能力作出明確規(guī)定，因此相對人行為能力在行政協(xié)議效力方面的法律適用應(yīng)當援引《民法典》。從行為能力而言，一直沒有太大的爭議，作為與公共利益息息相關(guān)的協(xié)議，簽訂協(xié)議必須由完全民事行為能力人。但針對代理行為卻要經(jīng)過變通才可在行政協(xié)議領(lǐng)域適用，《民法典》規(guī)定無權(quán)處分不一定是無效，但在行政協(xié)議案件中，無權(quán)處分會直接導致行政協(xié)議履行不能，因此也不應(yīng)當有效力產(chǎn)生。故對于行政相對人而言《民法典》的修正適用主要應(yīng)當體現(xiàn)在無權(quán)處分的情況下，同時應(yīng)加強立法，追究處分人的法律責任，方能提高行政工作效率，保障行政機關(guān)行政權(quán)得以實施。關(guān)于意思表示方面，《行政協(xié)議規(guī)定》未規(guī)定虛假表示和惡意串通兩種情況，但根據(jù)《民法典》，此兩種情形下行政協(xié)議也應(yīng)當無效。與合同不同的是，惡意串通情形下，行政協(xié)議中極少有行政機關(guān)與相對人勾結(jié)的情況，大部分為行政機關(guān)工作人員與相對人串通，因此應(yīng)當針對此種情況加強立法，對惡意串通的工作人員進行懲戒。而在民事合同中虛假表示并不需要損害他人合法權(quán)益，而惡意串通則需損害他人合法權(quán)益，但在行政協(xié)議中，由于行政協(xié)議的行政性，虛假表示極大概率會損害第三人的潛在權(quán)益，因此不應(yīng)以損害他人的合法權(quán)益為前提認定行政協(xié)議無效。同時，對于脅迫、欺詐、重大誤解和顯示公平規(guī)定的可撤銷情形應(yīng)當給予限縮，在民事訴訟方面，大部分撤銷權(quán)應(yīng)當在知道或可能知道撤銷權(quán)存在一年內(nèi)行使，而前文也指出長期出于可撤銷狀態(tài)的行政協(xié)議并不利于社會的穩(wěn)定，因此在行政協(xié)議相關(guān)立法上可以對撤銷權(quán)的行使期限作出限縮，即行政協(xié)議的撤銷權(quán)期限應(yīng)當短于民事合同的撤銷權(quán)期限，即使期限延長也不得超過三年。最后，在合同內(nèi)容方面，《民法典》與《適用解釋》和《行政協(xié)議規(guī)定》在重大違法和違背公序良俗之間的沖突，應(yīng)當優(yōu)先適用《適用解釋》和《行政協(xié)議規(guī)定》。從重大違法角度而言，《適用解釋》規(guī)定中指出的重大違法不僅僅是強制性法律，因此不能以《民法典》的規(guī)定對“重大違法”進行限縮解釋。而從違背公序良俗角度，行政協(xié)議的目的是為保障社會公共利益，違背公序良俗的協(xié)議明顯與社會公共利益背道而馳，因此，違背公序良俗的協(xié)議理應(yīng)無效。但由于特別法優(yōu)于一般法，《行政協(xié)議規(guī)定》指出違背公序良俗協(xié)議的可能有效情況，即在一審辯論終結(jié)前消除違背公序良俗情形的，行政協(xié)議有效。4.2完善行政協(xié)議效力認定標準就行政協(xié)議效力認定標準而言，前文指出目前立法上針對無效、可撤銷和效力待定情形的認定標準仍未模糊，因此下文將對以上問題分別提出建議。其一，無效標準認定不清應(yīng)首先明確行政協(xié)議是以公法為本位還是以私法為本位。從行政協(xié)議的目的來看，行政協(xié)議是為實現(xiàn)公共利益而存在的特殊行政管理方式，因此公法對于其的地位應(yīng)略高于私法。在能夠平衡公私法時，行政協(xié)議效力案件的審理自然應(yīng)當平衡公共利益和個人利益，但在實踐中會出現(xiàn)許多無法平衡公私利益的情況，此時就應(yīng)當犧牲少部分個人利益以成全社會利益，并給予個人相應(yīng)補償，因此在行政協(xié)議效力案件的法律適用方面，應(yīng)當首先根據(jù)個案平衡行政協(xié)議本身存在的價值，再平衡個人利益和行政機關(guān)權(quán)益以及公眾利益三方以認定行政協(xié)議是否有效。而在少數(shù)情況下，即社會利益遠超個人利益的情況下，又存在法律適用沖突的，可以優(yōu)先適用行政法相關(guān)規(guī)定。其二，針對《行政協(xié)議規(guī)定》第14條中“重大誤解”的定義不清，目前針對“重大誤解”這一概念，即使是民法層面都沒有確定的解釋。但與民法不同，行政法律與公共利益的關(guān)系更加密切，如果不對“重大誤解”進行明確定義則會導致行政協(xié)議的可撤銷標準擴大，不利于行政協(xié)議的實行。因此，對于行政機關(guān)有締約過失的情形，行政協(xié)議的撤銷可通過脅迫或欺詐條款解決，而如果是締約雙方均有過失，則可判定雙方重新協(xié)商。只有在相對人單方具有過失，且行政協(xié)議確實違背其意思表示的情況下，可以以重大過失條款撤銷該行政協(xié)議。其三，《行政協(xié)議規(guī)定》中第16條第二款規(guī)定的重新作出行政行為應(yīng)當對其對象以及其可撤銷標準進行限縮。該條文存在的目的是監(jiān)督行政優(yōu)益權(quán)，因此該條文的適用前提是行政機關(guān)權(quán)力的行使要滿足優(yōu)益權(quán)，即要滿足不侵害相對人利益、出于保障公共利益的必要、無需經(jīng)過授權(quán)以及所爭議的行政協(xié)議有效四點前提條件。故對該款應(yīng)當進行更為細節(jié)的規(guī)定。其四，在效力待定方面，首先應(yīng)當明確限制行為能力人訂立的行政協(xié)議不應(yīng)適用追認生效，即不存在效力待定情況。而當行政協(xié)議為無權(quán)處分人或無權(quán)代理人所訂立時，行政協(xié)議的效力認定自然會關(guān)系到第三人的利益。無權(quán)代理人簽訂的行政協(xié)議應(yīng)當視為效力待定狀態(tài)，經(jīng)被代理人追認方能視為有效，其背后的原因在于該行政協(xié)議不一定會損害被代理人權(quán)益，認定為無效屬實矯枉過正，而認定為可撤銷則不滿足可撤銷的任一事由，無法無據(jù)。與之對應(yīng)的是無權(quán)處分人所簽訂的行政協(xié)議應(yīng)當認定為效力待定，這一理論在司法實踐中可以得到論證，“鄭雪平訴蒲州街道不依法履行房屋征收補償協(xié)議”溫州市龍灣區(qū)人民法院（2017）浙0303行初3號一案當事人拒絕追認最終認定無效，“王守亮被固鎮(zhèn)縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府房屋征收補償安置協(xié)議”溫州市龍灣區(qū)人民法院（2017）浙0303行初3號安徽省蚌埠市中級人民法院（2016）皖03行終75號其五，明確行政協(xié)議案件舉證責任制度極為重要。在行政協(xié)議締約雙方的關(guān)系中，行政機關(guān)一方占據(jù)著更為優(yōu)勢的地位，因此應(yīng)優(yōu)先適用《行政訴訟法》對其權(quán)力進行限制，但如若行政機關(guān)能夠證明該協(xié)議的締結(jié)是在雙方合意的基礎(chǔ)上，則應(yīng)以“誰主張，誰舉證”由相對人承擔其舉證責任，同時相對人出現(xiàn)取證困難情況，需要法院協(xié)助取證的，法院也應(yīng)當協(xié)助其取證。4.3完善行政協(xié)議效力審查體系如何完善行政協(xié)議效力審查體系，有如下兩點建議：一方面，從審查思路角度來看，應(yīng)當細化規(guī)則，明確統(tǒng)一的審查思路，交叉適用公私法互相補強?？梢葬槍π姓f(xié)議效力性方面適用行政法律，重點審查行政協(xié)議的主體是否合法；而針對協(xié)議內(nèi)容性方面的審查則適用民事法律，除去審查內(nèi)容是否合法以外還要明確是否是當事人雙方的真實意思表示。另一方面，從法官主觀意識方面來看，要加強行政案件法官的培訓，由于法律法規(guī)的空缺，行政協(xié)議效力案件中法官擁有極大的衡量權(quán)，但每個人的利益衡量都有明顯差異。因此，經(jīng)過培訓形成一套統(tǒng)一的規(guī)則體系、邏輯體系，使法官能夠脫離自身固有司法理念的限制，也是完善行政協(xié)議效力審查體系極為關(guān)鍵的一步。5結(jié)論與展望5.1結(jié)論在全面建設(shè)法治國家的背景下，行政協(xié)議在實踐中的運用不斷增多，同時也爆發(fā)一系列行政協(xié)議效力認定問題引發(fā)的矛盾，因此，完善行政協(xié)議效力認定制度變得尤為關(guān)鍵。行政協(xié)議是行政性和協(xié)議性的混合體，故具有公法和私法雙重價值，對于使用溫和手段實現(xiàn)社會公共利益具有不言而喻的價值。雖然《行政協(xié)議規(guī)定》的出臺完善了我國部分行政協(xié)議相關(guān)制度，但仍有很大改進的余地，效力認定的標準尚有模糊地帶。由于行政協(xié)議與公共利益相關(guān)聯(lián)，更應(yīng)謹慎認定行政協(xié)議效力，這就必須完善行政協(xié)議的認定制度。因而，在司法實踐中，應(yīng)善于修正適用《民法典》條文，從協(xié)議性的角度解決行政協(xié)議存在的問題，同時要進一步完善行政協(xié)議效力認定標準和建立行政協(xié)議效力審查體系，方能尋找公私法之間的平衡，使個人利益和公共利益均能達成價值最大化。5.2展望本文只是對行政協(xié)議效力進行初步的研究，對于其在司法中的現(xiàn)狀還調(diào)查的不夠全面，對現(xiàn)有行政協(xié)議相關(guān)法律的檢討較為粗淺，最終提出的相關(guān)建議不夠成熟，仍有許多后續(xù)的問題可以深入，期望以后還能針對行政協(xié)議效力的認定進行更多和更深入的研究。參考文獻徐鍵.功能主義視域下的行政協(xié)議[J].法學研究.2020.42(6):98-113.麻錦亮.糾纏在行政性與協(xié)議性之間的行政協(xié)議[J].中國法律評論.2017(1):56-60.張彧.行政協(xié)議可撤銷的判斷標準及其修正[J].政治與法律.2020(11):24-37.喻少如，唐藝嘉.論行政協(xié)議可撤銷制度的完善路徑[J].江蘇行政學院學報.2020.111(3):128-136.邢鴻飛，朱菲.論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查[J].江蘇社會科學.2021(1):110-118.陳思融.論行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)[J].浙江學刊.2018(5):123-131.余凌云.論行政協(xié)議無效[J].政治與法律.2020(11):2-12.楊會永，王麗沛.論行政協(xié)議無效認定中強制性效力規(guī)定的適用[J].河北工程大學學報(社會科學版).2020，37(4):66-70.張存，鄭宇.行政協(xié)議效力的司法審查規(guī)則[J].人民司法.2018(19):98-102.陳明.淺議無效行政協(xié)議的認定標準[J].長春教育學院學報.2019.35(9):71-73.王敬波.司法認定無效行政協(xié)議的標準[J].中國法學.2019(3