事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)研報(bào)告

第頁(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)研報(bào)告多年以來(lái)，我們的事業(yè)單位積累了許多的問(wèn)題，推進(jìn)事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作。為深入貫徹中央關(guān)于事業(yè)單位改革的精神，切實(shí)做好事業(yè)單位分類改革的準(zhǔn)備工作，本文擬對(duì)事業(yè)單位存在的問(wèn)題和改革意見(jiàn)作一些前置性研究。

一、我市事業(yè)單位基本情況

全市各級(jí)共有各類事業(yè)單位7364個(gè)，按行業(yè)劃分。教育事業(yè)單位2809個(gè)，文化事業(yè)單位238個(gè)，衛(wèi)生事業(yè)單位639個(gè)，農(nóng)林水事業(yè)單位1376個(gè)，其他事業(yè)單位2302個(gè)。全市事業(yè)單位中具有行政職能的事業(yè)單位936個(gè)，其中執(zhí)法類事業(yè)單位192個(gè)。全市事業(yè)單位超編4069人，超編人員主要集中在自收自支和企業(yè)化管理的事業(yè)單位，超編地區(qū)集中在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，超編人員主要是歷年超編安置的政策性人員。

二、當(dāng)前事業(yè)機(jī)構(gòu)方面存在的問(wèn)題

1、事業(yè)機(jī)構(gòu)布局不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

當(dāng)前，大部分事業(yè)單位均由各主管部門把持，沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)行管辦分離，70%以上事業(yè)單位人財(cái)物的決定權(quán)在主管部門。各地區(qū)、各部門都極力設(shè)置小而全的事業(yè)機(jī)構(gòu)體系，全市11個(gè)縣（市、區(qū)）共設(shè)有6970個(gè)事業(yè)單位，平均每縣（市、區(qū)）634個(gè)，涵蓋了事業(yè)機(jī)構(gòu)的25個(gè)大類，94個(gè)中類，187個(gè)小類。導(dǎo)致事業(yè)機(jī)構(gòu)地區(qū)分割、部門分割、行業(yè)分割、布局分散、職能交叉、低水平重復(fù)設(shè)置，不能形成規(guī)模效益，造成了人力、物力、財(cái)力和信息資源的極大浪費(fèi)。如公證機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生防疫、婦幼保健等市、區(qū)兩級(jí)都有這種機(jī)構(gòu)，職能又幾乎完全相同，造成了人力、物力、財(cái)力和技術(shù)力量的分散。又如職業(yè)教育這一塊，市人民政府直屬有**職業(yè)技術(shù)學(xué)院，市勞動(dòng)和社會(huì)保障局下屬有**高級(jí)技工學(xué)校，湘南技工學(xué)校，兩區(qū)還有職業(yè)中專，容易造成爭(zhēng)生源、搶地盤(pán)等問(wèn)題。

2、事業(yè)單位職能定位不清楚，行政化傾向嚴(yán)重。

事業(yè)單位作為政府與市場(chǎng)之間的橋梁和紐帶，應(yīng)該為政府和社會(huì)進(jìn)行雙向服務(wù)，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，為政府的公共服務(wù)功能提供有益補(bǔ)充，但是現(xiàn)在很大一部分事業(yè)單位的職能定位和運(yùn)行方式帶有濃厚的行政色彩。許多事業(yè)單位的主管部門熱衷于把本應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)的法定職能授權(quán)或委托下屬事業(yè)單位承擔(dān)，把行政機(jī)關(guān)的行政管理職能劃整為零，一分再分，造成行政許可、行政執(zhí)法與執(zhí)法主體資格的錯(cuò)位。全市事業(yè)單位中具有行政職能的事業(yè)單位有936個(gè)，占12.7%，比重偏大，而且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。在2006年公務(wù)員實(shí)施登記過(guò)程中，一些事業(yè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有法定的行政管理職能，但又想擠進(jìn)參照公務(wù)員管理的籠子，于是主管部門就采取委托或授權(quán)的方式，給事業(yè)單位賦予所謂的行政管理職能，要求重新確定級(jí)別、核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、納入?yún)⒄展芾矸秶＿@個(gè)問(wèn)題如果不從法制方面嚴(yán)格把關(guān)，既容易造成行政主管部門的不作為，也容易造成事業(yè)單位的亂作為。

3、執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭設(shè)置，力量分散。

2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出組建相對(duì)獨(dú)立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一個(gè)政府部門下設(shè)的多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)原則上歸并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，從源頭上改變多頭執(zhí)法的狀況。全市192個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，市、縣兩級(jí)有28個(gè)政府機(jī)構(gòu)序列設(shè)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，占政府機(jī)構(gòu)序列的60%以上。目前，我市只在城市管理和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵭辛司C合執(zhí)法，而交通、文化等重點(diǎn)領(lǐng)域尚未試行。如交通運(yùn)輸管理方面，現(xiàn)行的交通執(zhí)法是按專業(yè)進(jìn)行的，市交通局歸口管理的具有行政執(zhí)法職能的事業(yè)機(jī)構(gòu)有公路局、征稽處、運(yùn)管處、海事局等，分別行使路政、征稽、運(yùn)政、航政等專業(yè)執(zhí)法，沒(méi)有整合執(zhí)法資源，造成多頭執(zhí)法、力量分散、增加執(zhí)法成本等問(wèn)題。另一方面，交通系統(tǒng)的專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)其經(jīng)費(fèi)渠道主要靠規(guī)費(fèi)收入，容易造成管罰不分、以罰代管等執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題。文化市場(chǎng)管理方面，市、區(qū)兩級(jí)都設(shè)有文化市場(chǎng)稽查機(jī)構(gòu)，形成多層執(zhí)法的現(xiàn)狀。近幾年來(lái)，由于管轄范圍和行政處罰主體等方面沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，市、區(qū)兩級(jí)文化稽查隊(duì)伍經(jīng)常發(fā)生沖突和摩擦，影響了執(zhí)法隊(duì)伍的形象。

4、事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)不合理，比例失調(diào)。

全市事業(yè)單位管理人員占13.64%，后勤人員占3.52%，專業(yè)技術(shù)人員占66.92%，生產(chǎn)工人占5.29%，其他人員占10.63%。事業(yè)單位行政后勤及其他人員所占比例達(dá)27.79%，超過(guò)事業(yè)單位總?cè)藬?shù)四分之一。市本級(jí)事業(yè)單位管理人員占27.3%，專業(yè)技術(shù)人員占52.2%，生產(chǎn)工人占13.3%，后勤服務(wù)人員占6.7%，其他人員占0.5%。市直事業(yè)單位行政后勤及其他人員所占比例達(dá)34.5%，超過(guò)市直事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的三分之一。人員崗位結(jié)構(gòu)的失衡，造成事業(yè)單位人員編制既少又多的矛盾，事業(yè)單位人員總量不少，少的是專業(yè)技術(shù)人員，尤其是高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員更少，這種結(jié)構(gòu)性矛盾對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展造成很大困難。

5、事業(yè)單位法人主體地位不明確，社會(huì)化程度不高。

《事業(yè)單位法人證書(shū)》是事業(yè)單位法人資格的唯一合法憑證，國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，未取得《事業(yè)單位法人證書(shū)》的不得以事業(yè)單位名義開(kāi)展活動(dòng)。近年來(lái)，我市事業(yè)單位法人登記工作雖然得以全面推進(jìn)，但其他配套政策法規(guī)滯后，事業(yè)單位仍處于主管部門的附屬地位，與市場(chǎng)接軌的“準(zhǔn)入證”作用也沒(méi)能充分發(fā)揮，制約了事業(yè)單位的市場(chǎng)化進(jìn)程。全市事業(yè)單位中，取得《事業(yè)單位法人證書(shū)》的不足80%。在事業(yè)單位的日常運(yùn)行過(guò)程中，還存在社會(huì)化程度不高的問(wèn)題。許多事業(yè)單位習(xí)慣于按主管部門的行政命令辦事，對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的需求主動(dòng)參與的少，不愿意面向社會(huì)尋求生存空間，造成事業(yè)單位社會(huì)化服務(wù)功能的缺位。另一方面，事業(yè)單位的投資主體比較單一，仍然以政府投資為主，沒(méi)有形成社會(huì)力量興辦各類公益事業(yè)的局面，目前僅在社會(huì)力量辦學(xué)方面有所突破。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府是有限政府，而不是全能政府，既不能缺位，也不能越位，政府不應(yīng)也無(wú)法提供所有的社會(huì)公共服務(wù)。

6、事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理剛性不強(qiáng)，彈性較大。

事業(yè)單位不同于黨政機(jī)關(guān)，黨政機(jī)關(guān)行政編制由中央下達(dá)，實(shí)行總量控制，編制性質(zhì)單一，黨政機(jī)關(guān)錄用工作人員凡進(jìn)必考。事業(yè)單位的編制是由地方各級(jí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)事業(yè)發(fā)展要求自行核定的。事業(yè)單位編制種類較多，主要有全額撥款、差額補(bǔ)貼、自收自支、規(guī)費(fèi)開(kāi)支等四種類型，有的事業(yè)單位同時(shí)存在二種至三種經(jīng)費(fèi)渠道的事業(yè)編制。事業(yè)單位進(jìn)人渠道也相對(duì)寬松，沒(méi)有凡進(jìn)必考的硬性規(guī)定，政策彈性較大。全額撥款編制進(jìn)不了就進(jìn)差額撥款編制，差額撥款編制再進(jìn)不了還有自收自支編制。因此，事業(yè)單位成了安置政策性人員、照顧關(guān)系、解決夫妻分居、子弟就業(yè)的主要場(chǎng)所，而事業(yè)單位真正需要的專業(yè)技術(shù)人才卻很難進(jìn)來(lái)。造成事業(yè)單位編制混亂、人員膨脹、混編混崗、結(jié)構(gòu)失調(diào)等一系列問(wèn)題。

三、對(duì)事業(yè)單位改革的建議

事業(yè)單位改革是繼政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)有企業(yè)改革后的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。由于公共服務(wù)改革的歷史復(fù)雜性、以及當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的特定社會(huì)背景，決定了事業(yè)單位改革的復(fù)雜性和艱巨性。要把改革的力度和社會(huì)的可承受度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)。事業(yè)單位改革的最終目的不在于精簡(jiǎn)多少人員編制，而是通過(guò)改革優(yōu)化配置事業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)事業(yè)向現(xiàn)代公共事業(yè)的轉(zhuǎn)變。

1、優(yōu)化布局、合理配置事業(yè)資源。

根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展?fàn)顩r，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，確定功能，改變條塊分割，部門所有的局面。遵循區(qū)域覆蓋、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、就近服務(wù)的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)整事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)和布局。鼓勵(lì)支持事業(yè)單位按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，優(yōu)化資源要素結(jié)構(gòu)，在國(guó)家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)允許事業(yè)單位之間實(shí)行兼并、出讓等多種形式的改革。把機(jī)構(gòu)的整合與行業(yè)體制改革結(jié)合起來(lái)，尤其是資源要素高度接近的職業(yè)教育、文化、衛(wèi)生防疫等行業(yè)，可以按照大統(tǒng)一、小自由的原則進(jìn)行整合。對(duì)職責(zé)任務(wù)基本消亡或長(zhǎng)期不具備開(kāi)展業(yè)務(wù)條件的事業(yè)單位予以撤銷；對(duì)重復(fù)設(shè)置、職能雷同、服務(wù)對(duì)象單一、設(shè)置過(guò)于零散的事業(yè)單位予以合并；對(duì)已經(jīng)不具有事業(yè)單位性質(zhì)和功能，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、完全從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位實(shí)行轉(zhuǎn)制。通過(guò)對(duì)事業(yè)單位布局調(diào)整和資源整合，使事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)和布局更加合理。

2、政事分開(kāi)、合理界定事業(yè)單位職能。

合理劃分黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職責(zé)。事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職責(zé)原則上要交歸行政機(jī)關(guān)。對(duì)事業(yè)單位一時(shí)難以交歸行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，可暫按審批權(quán)限經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)或經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核報(bào)黨委和政府批準(zhǔn)，通過(guò)授權(quán)的方式繼續(xù)由事業(yè)單位承擔(dān)，以后逐步交歸。行政機(jī)關(guān)的輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性工作，要交由事業(yè)單位承擔(dān)。理順事業(yè)單位與行政主管部門的關(guān)系，行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理，主要是政策引導(dǎo)、監(jiān)督檢查、班子建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)。事業(yè)單位通過(guò)法人登記，確立法人地位，規(guī)范法人行為。

3、監(jiān)管分離，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。

對(duì)承擔(dān)稽查執(zhí)法職能的事業(yè)單位，一方面要按照政策制定與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開(kāi)，監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗(yàn)相對(duì)分開(kāi)的原則，對(duì)現(xiàn)有職能進(jìn)行清理、調(diào)整、歸并。現(xiàn)有機(jī)構(gòu)凡集政策制定、綜合執(zhí)法、技術(shù)檢驗(yàn)為一體的，必須分開(kāi)。另一方面遵循綜合執(zhí)法的改革方向，對(duì)在同一個(gè)部門設(shè)多支執(zhí)法隊(duì)伍的，通過(guò)改革，原則上歸并為一支隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法。對(duì)于涉及市、區(qū)兩個(gè)層級(jí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可根據(jù)不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域和具體情況，適當(dāng)選擇以市為主或以區(qū)為主的模式。確實(shí)無(wú)法確立主次關(guān)系的，按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行屬地管理。

4、加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)把事業(yè)單位入口關(guān)。

今年3月15日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》（廳字[2007]2號(hào)），要求加強(qiáng)和規(guī)范事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理，上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門要對(duì)下級(jí)事業(yè)編制總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理，各地要根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)上收事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的審批權(quán)限。一是從嚴(yán)控制新設(shè)事業(yè)單位的審批。除法律法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定外，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展需要增加事業(yè)機(jī)構(gòu)編制的，應(yīng)在現(xiàn)有總量中進(jìn)行調(diào)整，確需增加的要嚴(yán)格按程序?qū)徟?。二是?yán)格控制事業(yè)編制的使用范圍。一個(gè)事業(yè)單位原則上只使用一種經(jīng)費(fèi)渠道的事業(yè)編制。取消規(guī)費(fèi)開(kāi)支事業(yè)編制，條件成熟的，置換成全額撥款事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行罰繳分離，收支兩條線。推進(jìn)事業(yè)單位后勤服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化，取消事業(yè)單位后勤服務(wù)編制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位職能主輔分離。三是建立健全機(jī)構(gòu)編制部門與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合和制約機(jī)制。加強(qiáng)與組織、人事、財(cái)政等部門的協(xié)調(diào)配合，組織部門不超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、人事部門不超編辦理錄用手續(xù)、財(cái)政部門不超編核撥經(jīng)費(fèi)，真正發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制部門在錄用、聘用、調(diào)配工作人員，配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費(fèi)過(guò)程中的龍頭作用。四是根據(jù)中、省有關(guān)文件規(guī)定，出臺(tái)事業(yè)單位人員聘用、崗位結(jié)構(gòu)核定的硬性規(guī)定。盡可能擴(kuò)大事業(yè)單位公開(kāi)招聘范圍，把事業(yè)單位真正需要的專業(yè)技術(shù)人才聘進(jìn)來(lái)，防止事業(yè)單位用人“近親繁殖”，造成人員結(jié)構(gòu)失衡。五是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的全程監(jiān)管。改變重審批前論證、輕審批后監(jiān)督的傳統(tǒng)方式。尤其是在事業(yè)單位公開(kāi)招聘工作人員過(guò)程中，機(jī)構(gòu)編制部門不僅要審核編制情況還應(yīng)全程監(jiān)督和參與公開(kāi)招聘的全過(guò)程，從源頭上把住事業(yè)單位人員的結(jié)構(gòu)關(guān)。

5、依據(jù)職能，科學(xué)合理確定事業(yè)單位類型。

事業(yè)單位所承擔(dān)的職能，是確定事業(yè)單位類型的主要依據(jù)。根據(jù)事業(yè)單位的職能定位、業(yè)務(wù)性質(zhì)把事業(yè)單位劃分為行政管理類、社會(huì)公益類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類。在合理界定類別的基礎(chǔ)上，對(duì)不同類別的事業(yè)單位實(shí)施不同的改革。總的原則是從嚴(yán)界定行政類事業(yè)單位，發(fā)展公益類事業(yè)單位，放開(kāi)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，通俗地說(shuō)就是：“掐頭、去尾、留中間”。一是以法制部門審核有效的法律法規(guī)授權(quán)為依據(jù)，將行政延伸和行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位確定為行政類。對(duì)這類事業(yè)機(jī)構(gòu)，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和其他條件，逐步轉(zhuǎn)為行政類機(jī)構(gòu)。二是將關(guān)系社會(huì)共同利益、為社會(huì)提供公共服務(wù)的非盈利性事業(yè)單位確定為公益類。對(duì)這類事業(yè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、運(yùn)行情況、服務(wù)對(duì)象和收入狀況再具體劃分三個(gè)小類。公益一類：指從事直接關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、國(guó)家根本利益的公益服務(wù)不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)科研、公共圖書(shū)館、公共博物館、黨校等機(jī)構(gòu)。公益二類：指關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或人民群眾切身利益，面向社會(huì)提供基本公益服務(wù)，可部分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的機(jī)構(gòu)，如非義務(wù)教育、非營(yíng)利醫(yī)療等機(jī)構(gòu)。公益三類：指具體業(yè)務(wù)活動(dòng)具有公益性，在國(guó)家政策支持下，可基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的機(jī)構(gòu)，如職業(yè)病療養(yǎng)院等。三是將以市場(chǎng)配置資源為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為目的，開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為社