行政復(fù)議立法目的之重述

行政復(fù)議立法目的之重述

關(guān)鍵詞:行政復(fù)議/立法目的/司法化

內(nèi)容提要:行政復(fù)議立法目的統(tǒng)帥行政復(fù)議法的基本原則,并衍生出行政復(fù)議的所有具體規(guī)范。從《行政復(fù)議條例》(1990)、《行政復(fù)議法》(1999)到《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(20XX),行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系從“依附”到“獨(dú)立”,進(jìn)而,行政復(fù)議立法目的也從“監(jiān)督”到“解決行政爭議”。這種變化也影響到行政復(fù)議具體制度的內(nèi)容。行政復(fù)議立法目的是多重的、有層次的,何者為首選需要在個(gè)案中予以權(quán)衡?！敖鉀Q行政爭議”是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議立法目的的手段,不是立法目的本身。

一、問題的提出

如果把上個(gè)世紀(jì)50年代《財(cái)政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》(1950年1月15日政務(wù)院批準(zhǔn))第6條中的“申請復(fù)核處理”之規(guī)定,當(dāng)作是“行政復(fù)議制度的雛形”的話,那么行政復(fù)議制度史在中國已有半個(gè)多世紀(jì)了。統(tǒng)一行政復(fù)議制度的建立標(biāo)志當(dāng)是1990年的《行政復(fù)議條例》。該條例是1989年《行政訴訟法》配套的立法工程,因此《行政訴訟法》框架在《行政復(fù)議條例》中的痕跡十分明顯。1999年《行政復(fù)議法》和20XX年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》使行政復(fù)議制度從行政訴訟的身影背后走了出來,成為一種獨(dú)立的法律制度。

晚近的10余年來,一個(gè)毋庸置疑的事實(shí)是,全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件數(shù)量長期在低位徘徊,并遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的行政訴訟案件數(shù)量。這多少可以說明行政復(fù)議的立法目的基本上處于虛置狀態(tài),與現(xiàn)實(shí)的要求相距甚遠(yuǎn)。同時(shí)我們也可以發(fā)現(xiàn),即使在受理的行政復(fù)議案件中,相當(dāng)高的維持率也多少透露出這個(gè)問題的嚴(yán)重性。早期當(dāng)行政復(fù)議作為行政訴訟的配套工程時(shí),這個(gè)問題并那么不引人注目。但是,在21世紀(jì)之后行政糾紛驟增、違法行政四處蔓延的社會背景下,行政復(fù)議立法目的被重新關(guān)注,成為修改行政復(fù)議法時(shí)不可繞過的基本問題之一。

社會是在不斷地變遷,但法律卻是相對靜止的。觀察行政法的現(xiàn)象,既要從法的文本與個(gè)案著眼,也要從“大歷史”的視角作切口。本文試圖通過立法史的視角,分析既有立法文本中所表述的行政復(fù)議立法目的,揭示出它在不同時(shí)期的內(nèi)容以及演變過程。本文所要表達(dá)的一個(gè)基本觀點(diǎn)是,行政復(fù)議多重的立法目的應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時(shí)期的社會變遷需要調(diào)整它們的次序,并根據(jù)它們的次序修正行政復(fù)議的相關(guān)制度,以回應(yīng)依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析

行政相對人抱怨行政行為的正當(dāng)做法是通過國家預(yù)定的法律程序挑戰(zhàn)它的合法性。在法治主義下,這種法律程序主要是行政復(fù)議和行政訴訟。如果對行政信訪不存有偏見的話,那么它可以作為前兩者的一種補(bǔ)充性的法律程序。依照這三個(gè)法律程序構(gòu)建的三個(gè)法律制度,分別已有法律、行政法規(guī)——《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《信訪條例》——加以規(guī)范,且已經(jīng)有了多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

立法目的是任何一個(gè)法律制度的靈魂。立法目的衍生出法律原則,并借助于法律原則源源不斷地形成法律規(guī)范,并最終服務(wù)于立法目的之實(shí)現(xiàn)。立法目的如何設(shè)計(jì),決定著法律原則、法律規(guī)范的內(nèi)容表述。因此,面對行政復(fù)議在實(shí)踐中不盡人意的斑斑點(diǎn)點(diǎn),若要嘗試著尋找加以抹去的方案,那么,從行政復(fù)議的立法目的著手,行動的方向大致是正確的。有關(guān)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度的立法,它們分別是《行政復(fù)議條例》(1990)、《行政復(fù)議法》(1999)和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(20XX)。關(guān)于它們的立法文本及其立法目的之表述,本文作如下列表整理:

法律、法規(guī)名稱立法文本內(nèi)容排列次序

《行政復(fù)議條例》為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,根據(jù)憲法和有關(guān)法律,制定本條例?！熬S護(hù)和監(jiān)督”

“防止和糾正”

“保護(hù)”

《行政復(fù)議法》為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法。

“防止和糾正”

“保護(hù)”

“保障和監(jiān)督”

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用,根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱行政復(fù)議法),制定本條例。

“解決行政爭議”

“建設(shè)法治政府”

“構(gòu)建社會主義和諧社會”

(一)行政復(fù)議制度的法律地位:從“依附”到“獨(dú)立”

《行政訴訟法》一出臺,因其攜帶了“民告官”這一質(zhì)樸的道德訴求,

)與外部的保權(quán)關(guān)系需要不同的法律制度加以調(diào)整,但是,現(xiàn)在把它擠壓在同一法律之中,使得行政復(fù)議制度的一些設(shè)計(jì)看起來十分別扭,如附帶審查的轉(zhuǎn)送等;一些具體制度在實(shí)務(wù)操作花腔走樣,如不準(zhǔn)申請人復(fù)制且只能看、抄寫被申請人答辯材料等。

我們必須承認(rèn),與《行政復(fù)議條例》相比,《行政復(fù)議法》的確“突出了對申請人權(quán)利的保護(hù),……‘維護(hù)’、‘監(jiān)督’、‘防止’、‘糾正’和‘保護(hù)’這些關(guān)鍵詞的順序的變化意味著更強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議對公民權(quán)益的保護(hù)作用?！薄13]在這里,無論是推崇“監(jiān)督”還是“保權(quán)”,都無助于行政復(fù)議中現(xiàn)實(shí)問題的解決。一部法律中多重立法目的并非不可以設(shè)置,但需要有協(xié)調(diào)好它們之間發(fā)生沖突之后的權(quán)衡準(zhǔn)則。

(二)“解決行政爭議”是手段抑或目的

當(dāng)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》把行政復(fù)議的立法目的移到了“解決行政爭議”之后,它與《行政復(fù)議法》中的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的又該如何各就各位呢?以這幾年的行政復(fù)議實(shí)務(wù)觀察看,以“解決行政爭議”作為立法目的的行政復(fù)議制度,有時(shí)不能同時(shí)兼顧這兩個(gè)立法目的,甚至這兩個(gè)立法目的可能被犧牲。尤其是在“大調(diào)解”工作思路的引入之后,在各種“維穩(wěn)”指標(biāo)的壓力下,“監(jiān)督”變成了是非不分的和稀泥,“保權(quán)”則成為花錢買平安的替換詞。其實(shí),“解決行政爭議”與“監(jiān)督”、“保權(quán)”之間,應(yīng)當(dāng)是一種手段與目的的關(guān)系,即通過解決行政爭議的手段,達(dá)到“監(jiān)督”、“保權(quán)”的立法目的?，F(xiàn)在把手段當(dāng)作了目的,實(shí)有本末倒置之嫌。

上述這樣的定位并非貶損行政復(fù)議在“解決行政爭議”上的重要性。事實(shí)上,如果行政爭議得不到有效解決,那么行政復(fù)議的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的也都是沒有法律價(jià)值的。但是,如果一味追求行政爭議被解決,而不顧解決行政爭議的合法性、正當(dāng)性,那么,即使行政爭議被解決了,行政復(fù)議的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的也仍然無法實(shí)現(xiàn)?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》對行政復(fù)議立法目的所作的變動,雖然保持了政治上的“正確”性,但是它的合法性是可疑的。當(dāng)行政復(fù)議被加入了“大調(diào)解”行列之后,它就成為多種“糾紛調(diào)解”的手段之一。過度的功利性追求,只會掏空《行政復(fù)議法》立法目的的內(nèi)容。

(三)與行政訴訟關(guān)系:“司法化”

如果要在行政復(fù)議的立法目的中添加“解決行政爭議”,那么,行政復(fù)議司法化將是法律修改的政策選擇。而這恰恰是《行政復(fù)議法》當(dāng)時(shí)所舍去的理念。[14]可以說,依照《行政復(fù)議法》所設(shè)置的行政復(fù)議制度,側(cè)重于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督,不適宜于解決行政爭議?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》在立法目的中強(qiáng)行添加了“解決行政爭議”,但又沒有以“司法化”的標(biāo)準(zhǔn)來改造行政復(fù)議制度,的確讓行政復(fù)議制度陷入“為賦新詩強(qiáng)說愁”之窘境。不過,令人疑惑的是,在“司法化”的法院也尚不能有效地解決行政爭議的情況下,寄望于通過行政復(fù)議的“司法化”來有效化解行政爭議,的確有點(diǎn)過于理想。我們在談?wù)撔姓?fù)議要“司法化”時(shí),總是以外國也是這樣的做法為邏輯前提。這樣的開題本身并沒有錯(cuò),但我們必須先厘清別人的行政復(fù)議“司法化”所處的制度環(huán)境是什么。如果不了解它的制度環(huán)境而作簡單的對譯,那么就容易發(fā)生比較法上的所謂的“水土不服”病癥。

行政復(fù)議制度在法律上直接源于《行政訴訟法》第37、38條等若干條文,因此,它與《行政訴訟法》之間有著無法割斷的血緣關(guān)系。與行政訴訟的關(guān)系,無論是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系,行政復(fù)議的立法目的不可能是行政訴訟的復(fù)制加粘貼,否則,行政復(fù)議的存在意義就會被質(zhì)疑。所以,行政復(fù)議的“司法化”的倡導(dǎo),它的價(jià)值可能需要重估。因?yàn)?如果行政復(fù)議司法化了,那么在實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督”與“保權(quán)”的立法目的上,行政復(fù)議與行政訴訟將可能會出現(xiàn)疊床架屋式的制度建構(gòu)現(xiàn)象,制度成本十分昂貴。

作為“行政的自我監(jiān)督”的行政復(fù)議,它也具有解決行政糾紛的功能。但在“司法中心主義”下,行政復(fù)議在現(xiàn)有的法律框架中能夠在多大程度上解決糾紛,并非不可懷疑。從《行政復(fù)議法》具體條文的設(shè)計(jì)看,尚未發(fā)現(xiàn)有直接體現(xiàn)“監(jiān)督”的內(nèi)容。如果行政復(fù)議去掉“上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督”的立法目的,那么,行政復(fù)議中復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系不是內(nèi)部性質(zhì)的,行政復(fù)議中的主體之間的關(guān)系模型也應(yīng)當(dāng)從直角三角形變?yōu)榈妊切?。如果這個(gè)推論成立的話,行政復(fù)議“司法化”的趨勢將會十分明顯。但由此帶來的問題是,它與行政訴訟之間的司法化究竟是“量”或者“質(zhì)”的區(qū)別?如果行政復(fù)議是行政訴訟的一個(gè)厚重的影子,那么,行政復(fù)議存在的合理性何在?所以,如有學(xué)者所說:“行政復(fù)議解決行政糾紛、救濟(jì)公民權(quán)利的一個(gè)‘副產(chǎn)品’就是監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)?！盵15]這樣的論斷并非沒有道理。

四、余論

有關(guān)《行政復(fù)議法》修改——無論是官方還是學(xué)界——動作(如舉辦會議、發(fā)表論文等)近幾年也是頻頻出現(xiàn),但對行政復(fù)議立法目的的關(guān)注與討論是不夠充分的。在這樣的情況下行政復(fù)議的“修法”工程若匆匆上馬,那么我們可能得不到一部高質(zhì)量的新《行政復(fù)議法》?！氨O(jiān)督”與“保權(quán)”不是同一平面上可以共處的兩個(gè)立法目的,它如同一個(gè)人有兩個(gè)大腦,怎么能夠使四肢協(xié)調(diào)自如呢?因此,多重的立法目的如不可避免,則應(yīng)當(dāng)依照某種價(jià)值指引作一個(gè)次序安排,以便在個(gè)案中可以獲得權(quán)衡的準(zhǔn)則。因此,在這里《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)是一個(gè)調(diào)節(jié)器,用于調(diào)節(jié)不同立法目的之間在某一個(gè)案中的恰當(dāng)定位。

另一個(gè)本文不能展開的問題的是,在討論行政復(fù)議立法目的過程中,我們應(yīng)當(dāng)有一個(gè)行政救濟(jì)制度的整體觀念,把行政訴訟、行政信訪與行政復(fù)議置于行政救濟(jì)制度的結(jié)構(gòu)中加以考慮,協(xié)調(diào)它們立法目的之間的關(guān)系,使之在它們之間形成一種互補(bǔ)性,共同為行政相對人提供一個(gè)有實(shí)效性的行政救濟(jì)制度。

注釋:

張春生主編:《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》,法律出版社1999年版,第8頁。

當(dāng)然,50年代有關(guān)行政復(fù)議的立法以及實(shí)踐如曇花一現(xiàn),直到80年代初才重現(xiàn),中間20多年的歷史空白一片。到1990年,約有100多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。該數(shù)據(jù)可參見郜風(fēng)濤主編:《行政復(fù)議法教程》,中國法制出版社20XX年版,第3頁。

我曾根據(jù)《中國法律年鑒》20XX-20XX卷中的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理,獲得了這一結(jié)論。參見章劍生:《行政復(fù)議程序正當(dāng)化修復(fù)》,《江淮論壇》20XX年第6期。對于行政復(fù)議制度批判,還可以參見汪慶華:《政治中的司法:中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》,清華大學(xué)出版社20XX年版,第72頁。

鈕漣等主編:《行政復(fù)議概論》,安徽人民出版社1990年版,第20頁。

楊景宇:《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)〉的說明》,載應(yīng)松年等編著:《行政復(fù)議法例解與適用》,中國民主法制出版社1999年版,第451頁。

《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施的通知》(1999年5月6日國發(fā)[1999]10號)。

“20XX年9月,遵照胡錦濤總書記、溫家寶總理的批示精神,羅干同志主持制定了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》,對加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作提出了明確要求;20XX年12月,華建敏國務(wù)委員主持召開全國行政復(fù)議工作座談會,對進(jìn)一步做好新形勢下的行政復(fù)議工作作了全面部署。”參見國務(wù)院法制辦公室關(guān)于《〈中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例(草案)〉的說明》(20XX年8年3日)。

國務(wù)院法制辦公室關(guān)于《〈中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例(草案)〉的說明》(20XX年8年3日)。

參閱周婉玲:《試論我國行政復(fù)議制度的改革》,載周漢華主編:《行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革》,北京大學(xué)出版社20XX年版,第53頁;青鋒等:《當(dāng)前行政復(fù)議制度存在的問題及改革思路》,《行政法學(xué)研究》20XX年第3期。

當(dāng)然,也有學(xué)者認(rèn)為:在行政復(fù)議的立法目的中,“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益是最根本的目的?！钡@是規(guī)范性的結(jié)論,并沒有實(shí)證法規(guī)范的支持。楊小君:《我國行政復(fù)議制度研究》,法律出版社20XX年版,第10頁。

[11]參見劉宗德:《我國行政復(fù)議體制缺陷分析》,載周漢華主編:《行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革》,北京大學(xué)出版社20XX年版,第84頁以下。

[12]張春生主編:《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》,法律出版社1999年版,第18頁。

[13]應(yīng)松年等編著:《行政復(fù)議法例解與適用》,中國民主法制出版社1999年版,第3頁。

[14]“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn),不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序,使行政復(fù)議“司法”化。按照草案規(guī)定,除法律另有規(guī)定外,行政