行政法中的合理原則和比例原則(1)論文

行政法中的合理原則和比例原則(1)論文

論文摘要：行政裁量權的不斷擴張和對行政裁量權控制的不斷加強，構成了現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個重要脈絡。合理原則和比例原則就是兩大法系各自發(fā)展起來的、實現(xiàn)對行政裁量權的有效控制的基本原則，它們使行政法從形式法治走向了實質(zhì)法治。論文關鍵詞：行政裁量權；合理原則；比例原則在早期的法治國中，行政權處于立法權的有效控制之下，“無法律則無行政”。這種嚴格法治主義使傳統(tǒng)的行政法把行政裁量視為暴政的同義詞，“法律終結的地方，便是暴政開始的地方”（348頁）。隨著社會的不斷發(fā)展，行政管理事務也日益繁雜，并越來越專門化、技術化。立法機關制定的法律已無法及時、全面、科學地對社會現(xiàn)實加以規(guī)范，行政裁量不再被視為洪水猛獸，而被作為提高行政效率、實現(xiàn)個案公正的有效措施積極地發(fā)展起來了。但行政裁量權的膨脹使傳統(tǒng)的公法控制手段無法有效地制約行政權力，從而對行政法治構成了潛在的威脅，如何控制行政裁量權，便成為現(xiàn)代行政法中的一個核心內(nèi)容?？梢哉f，行政裁量權的不斷擴張和對行政裁量權進行控制的不斷加強，構成了現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個重要脈絡。在謀求對行政裁量權進行有效控制的探索中，英美國家和大陸國家通過判例發(fā)展起了各具特色的審查原則，這就是英美法系的合理原則和大陸法系的比例原則。這兩大原則有著相似的目的和發(fā)展過程，卻又帶有各自的鮮明特點，共同為現(xiàn)代行政法理論的飛躍作出了積極的貢獻。一、合理原則（principleofreasonableness）合理原則存在的一個基本認識前提是：所有的權力均應受法律限制?！敖⒃诜ㄖ位A上的制度中，無約束的政府裁量權是自相矛盾的命題”（68頁）。在英國，合理原則的歷史可追溯至16世紀，1598年的魯克案首開其端。水利委員會在修復泰晤士河的河堤后僅對原告魯克課征修護費，魯克因之提起訴訟，主張所有受益人應公平負擔此修護費，而不能僅因原告的土地緊鄰河流即令原告?zhèn)€人負擔所有開支。法院支持了原告的觀點。大法官科克認為，雖然法律已授予水利委員會裁量權以決定修護費用課征的對象和數(shù)額，但裁量的過程必須依據(jù)法律并合乎理性。“裁量是一種用以區(qū)分真實與虛假、正確與錯誤、實體與影象、公平與偽裝的科學，不能由行政機關按其自由意志和個人好惡來決定”（5頁）。韋德認為，這就是合理原則之濫觴。此后，又陸續(xù)有若干案例重申了魯克案的精神，確立了行政裁量得由法院審查的先例。其審查基礎是適當（sound）、公正（justice）等，還沒有直接使用合理（reasonable）一詞。直至1666年，法院在審查芬斯水利委員會案時，認為該委員會顯然以不合理的程序作出行政決定，因此法院有權對其進行審查。這是首次使用“合理”作為審查行政裁量的基礎。到20世紀上半葉，合理原則已相當成熟，法官們明確地將“不相關的考慮（irrelevantconsideration）”、“未考慮相關因素（failingtotakeaccountofrelevantconsiderations）”、“不合乎理性（irrationality）”“惡意（badfaith；malice）”等視為不合理。不過，至此時止，法院適用合理原則時仍然只注重裁量程序是否有瑕疵、有沒有超越自然公正的程序性要求。在1948年的韋德內(nèi)斯伯里案件中，才終于突破了這一界限。在這個案件中，法院并未發(fā)現(xiàn)行政機關有程序上的瑕疵，但格林法官認為，法院對于行政處分的審查，不但有形式審查權，而且有實質(zhì)審查權。對于荒謬（absurd）的行政裁量，法院有權干預。這就是著名的“韋德內(nèi)斯伯里不合理性”或“韋德內(nèi)斯伯里原則”。傳統(tǒng)英國行政法上的司法審查范圍由是得以大幅度擴展（180—185頁）。1968年的帕德菲爾德案為合理原則開創(chuàng)了新紀元。英美國家傳統(tǒng)上采用“公共義務原則（publicdutyrule）”，認為行政機關僅對國家或公眾而非對公民個人負有法律義務，因此，無論在理論上還是實務中，均否認公民對于行政裁量權的行使有介入請求權，從而當行政機關怠于行使裁量權時也不得向法院尋求救濟。在帕德菲爾德訴農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品大臣的案件中，法官丹寧和里德認為：部長有權利更有義務正確行使裁量權以實現(xiàn)該法律的政策（thepolicyoftheAct），裁量權的行使并非不受拘束（notunfettered），乃有積極行使之法律義務，從而使英美國家也發(fā)展出了類似大陸法的“行政介入請求權”。丹寧大法官認為：“在我們的行政法中，此案是一個里程碑?！保?15頁）。1985年，在G·C·H·Q案件（GovernmentCommunicationHeadquaters）中，合理原則不僅擴展到了傳統(tǒng)上不受司法審查的國王特權領域，而且注入了比例原則的內(nèi)容（191—194頁）。就這樣，經(jīng)過司法判例幾個世紀的不斷演進，合理原則的內(nèi)涵從程序?qū)彶閿U展到實質(zhì)審查，從行政機關的積極裁量行為擴展到消極裁量行為，使之不斷豐富和完善起來。據(jù)臺灣學者林惠瑜概括，合理原則包括下列相互交叉的概念：不適當之動機或目的，考慮不相關之因素，未考慮相關因素，不合乎理性，荒謬，惡意，不誠實，恣意，反復無常，過分，禁止反言之違反，忽視公共政策，法律期待之違反，違反比例原則，法律解釋錯誤（197頁）。這些概念從不同角度對裁量權的不適當行使進行了描述。合理原則極大地豐富和發(fā)展了行政法學理論。韋德認為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一，……它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序法方面的貢獻相同?！保?6—67頁）二、比例原則（principleofproportionality）①比例原則的基本內(nèi)涵是行為的手段和目神，行政法實現(xiàn)了從形式法治到實質(zhì)法治的飛躍。合理原則和比例原則的意義就在于它們起到了實質(zhì)意義法治原則的作用。“從法治國和基本權利的基本要求或?qū)嵸|(zhì)精神出發(fā)，以實質(zhì)性規(guī)則特有的伸縮性和廣泛的適用性，解決法治國原則運用中的大量實際問題，使成文法制度難以避免的法律漏洞得到彌補，缺陷得到克服，使法治國原則更有普遍意義，能夠在社會生活中得到更深刻廣泛的應用”[11]（31—32頁）。我國的行政法治建設起步較晚，對行政合理性問題殊少關注。對合理原則與比例原則進行深入的分析研究，對于我國行政法律制度的完善和行政法理論的豐富和發(fā)展，都將起到積極的作用。注釋：①這一翻譯其實并不準確，也并未統(tǒng)一。有的學者譯為“平衡原則”（于安），有的學者譯為“均衡原則”（王桂源），有的譯為“相稱原則”（劉文靜）。究其實質(zhì)，“相稱”更能滿足“達”的要求。但為避免誤解，這里按目前學界通行的說法，稱為比例原則。

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