殘疾人托養(yǎng)服務投標方案(技術標)

殘疾人托養(yǎng)服務投標方案

目錄

第一章項目概況分析?????????????????????????????????????????????????????????14

第一節(jié)項目背景???????????????????????????????????????????????????????????????14

一、行業(yè)背景???????????????????????????????????????????????????????????????14

二、殘疾人托養(yǎng)服務概念???????????????????????????????????????????15

第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務現(xiàn)狀???????????????????????????????????????????17

一、國外托養(yǎng)服務現(xiàn)狀???????????????????????????????????????????????17

二、國內托養(yǎng)服務現(xiàn)狀???????????????????????????????????????????????18

三、我國殘疾人享受托養(yǎng)服務情況???????????????????????????19

第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務存在的問題???????????????????????????????20

一、托養(yǎng)服務存在供需矛盾???????????????????????????????????????20

二、托養(yǎng)服務內容單一???????????????????????????????????????????????21

三、機構托養(yǎng)服務質量不高???????????????????????????????????????22

第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務問題的原因分析???????????????????????23

一、托養(yǎng)服務制度建設存在缺陷???????????????????????????????23

二、托養(yǎng)服務社會網絡構建不合理???????????????????????????26

三、政府政策影響殘疾人托養(yǎng)服務選擇???????????????????30

第五節(jié)完善殘疾人托養(yǎng)服務體系的建議???????????????????????31

一、完善托養(yǎng)服務制度建設???????????????????????????????????????31

二、合理利用有效資源???????????????????????????????????????????????36

三、精準匹配“供給—需求”???????????????????????????????????44

第二章整體服務設想?????????????????????????????????????????????????????????47

第一節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務思路???????????????????????????????????????????47

1

一、服務對象???????????????????????????????????????????????????????????????47

二、服務范圍???????????????????????????????????????????????????????????????47

三、服務內容???????????????????????????????????????????????????????????????47

四、服務流程???????????????????????????????????????????????????????????????49

五、服務方式???????????????????????????????????????????????????????????????51

六、服務管理???????????????????????????????????????????????????????????????53

第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展計劃???????????????????????????????????54

一、發(fā)展方向???????????????????????????????????????????????????????????????54

二、持續(xù)發(fā)展措施???????????????????????????????????????????????????????55

三、公共關系發(fā)展???????????????????????????????????????????????????????56

四、計劃收費標準???????????????????????????????????????????????????????57

五、年度實施計劃???????????????????????????????????????????????????????57

六、預期效果???????????????????????????????????????????????????????????????58

第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務要求???????????????????????????????????????????58

一、居家托養(yǎng)服務要求???????????????????????????????????????????????58

二、日間照料托養(yǎng)服務要求???????????????????????????????????????59

三、寄宿托養(yǎng)服務要求???????????????????????????????????????????????60

四、運動功能訓練服務要求???????????????????????????????????????61

第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務管理???????????????????????????????????????????62

一、規(guī)章制度???????????????????????????????????????????????????????????????62

二、服務協(xié)議???????????????????????????????????????????????????????????????62

三、事務管理???????????????????????????????????????????????????????????????63

四、安全與應急???????????????????????????????????????????????????????????64

第三章服務團隊配備?????????????????????????????????????????????????????????67

2

第一節(jié)服務團隊建設???????????????????????????????????????????????????????67

一、服務團隊職能???????????????????????????????????????????????????????67

二、服務團隊的宗旨和任務???????????????????????????????????????67

第二節(jié)服務人員的管理???????????????????????????????????????????????????68

一、服務人員配備要求與計劃???????????????????????????????????68

二、服務人員崗位職責???????????????????????????????????????????????72

三、服務人員行為規(guī)范???????????????????????????????????????????????75

四、服務人員管理方案???????????????????????????????????????????????75

第三節(jié)服務團隊的培訓方案???????????????????????????????????????????80

一、員工培訓總體目標???????????????????????????????????????????????81

二、員工培訓原則與要求???????????????????????????????????????????81

三、員工培訓主要內容???????????????????????????????????????????????82

四、員工培訓內容概要???????????????????????????????????????????????83

五、員工培訓管理制度???????????????????????????????????????????????87

第四節(jié)監(jiān)督和考核機制???????????????????????????????????????????????????93

一、監(jiān)督機制???????????????????????????????????????????????????????????????93

二、考核機制???????????????????????????????????????????????????????????????94

第五節(jié)人員績效管理措施???????????????????????????????????????????????96

一、考核辦法???????????????????????????????????????????????????????????????96

二、考核對象及內容???????????????????????????????????????????????????97

三、考核步驟及結果運用???????????????????????????????????????????97

四、辭退情況???????????????????????????????????????????????????????????????97

第四章物資設備配置計劃????????????????????????????????????????????????102

第一節(jié)服務設施配置要求?????????????????????????????????????????????102

3

一、服務設施要求?????????????????????????????????????????????????????102

二、功能區(qū)配置標準?????????????????????????????????????????????????103

第二節(jié)服務中心基礎配套設備?????????????????????????????????????109

一、建設內容?????????????????????????????????????????????????????????????109

二、裝飾裝修?????????????????????????????????????????????????????????????110

三、設備方案選型?????????????????????????????????????????????????????110

四、配套設施?????????????????????????????????????????????????????????????113

第三節(jié)保安保潔配套設備?????????????????????????????????????????????115

一、清潔機具?????????????????????????????????????????????????????????????115

二、綠化機具?????????????????????????????????????????????????????????????116

三、保安、消防器具?????????????????????????????????????????????????116

第四節(jié)醫(yī)療保健及智能化設備?????????????????????????????????????117

一、醫(yī)療設備?????????????????????????????????????????????????????????????117

二、康復護理?????????????????????????????????????????????????????????????117

三、智能化設備?????????????????????????????????????????????????????????118

第五章項目管理規(guī)章制度????????????????????????????????????????????????119

第一節(jié)行政管理規(guī)章制度?????????????????????????????????????????????119

一、人力資源管理制度?????????????????????????????????????????????119

二、員工考勤管理制度?????????????????????????????????????????????132

三、員工獎懲管理制度?????????????????????????????????????????????135

第二節(jié)服務類管理制度?????????????????????????????????????????????????143

一、生活護理管理制度?????????????????????????????????????????????143

二、殘疾人士個人財物管理制度?????????????????????????????152

三、護理質量管理制度?????????????????????????????????????????????153

4

四、居室管理制度?????????????????????????????????????????????????????157

第三節(jié)醫(yī)療護理類?????????????????????????????????????????????????????????158

一、醫(yī)生基本工作制度?????????????????????????????????????????????158

二、醫(yī)生值班工作制度?????????????????????????????????????????????159

三、醫(yī)生查房制度?????????????????????????????????????????????????????160

四、醫(yī)生交接班制度?????????????????????????????????????????????????160

五、醫(yī)療差錯事故報告和登記制度?????????????????????????161

六、疑似傳染病報告登記制度?????????????????????????????????161

七、衛(wèi)生宣傳制度?????????????????????????????????????????????????????162

八、急危殘疾人士的急救處理制度?????????????????????????162

九、護士工作制度?????????????????????????????????????????????????????163

十、護士交接班制度?????????????????????????????????????????????????164

十一、康復師工作制度?????????????????????????????????????????????164

十二、康復日常管理制度?????????????????????????????????????????165

十三、社工工作制度?????????????????????????????????????????????????167

十四、娛樂活動管理制度?????????????????????????????????????????168

十五、緊急狀態(tài)處理制度?????????????????????????????????????????168

第四節(jié)后勤保障工作制度?????????????????????????????????????????????171

一、保潔日常工作章程?????????????????????????????????????????????171

二、專項保潔規(guī)程?????????????????????????????????????????????????????183

三、膳食服務制度?????????????????????????????????????????????????????184

四、食品衛(wèi)生制度?????????????????????????????????????????????????????185

五、設施設備維修保養(yǎng)制度?????????????????????????????????????186

六、保安管理制度?????????????????????????????????????????????????????187

5

七、監(jiān)控中心管理制度?????????????????????????????????????????????189

八、保安巡邏制度?????????????????????????????????????????????????????193

九、車輛管理制度?????????????????????????????????????????????????????197

第五節(jié)其他管理制度?????????????????????????????????????????????????????198

一、食堂管理制度?????????????????????????????????????????????????????198

二、休息室管理制度?????????????????????????????????????????????????198

三、休閑娛樂室管理制度?????????????????????????????????????????199

四、圖書閱覽室管理制度?????????????????????????????????????????199

五、閱覽室管理員消防安全責任制度?????????????????????200

六、健身康復室管理制度?????????????????????????????????????????201

七、文體活動室管理制度?????????????????????????????????????????201

八、XX殘疾人托養(yǎng)服務中心檔案管理制度????????????202

九、XX殘疾人托養(yǎng)服務中心工作人員守則????????????202

十、XX殘疾人托養(yǎng)服務中心殘疾人士守則????????????203

第六章整體服務方案???????????????????????????????????????????????????????204

第一節(jié)居家托養(yǎng)服務方案?????????????????????????????????????????????204

一、服務對象?????????????????????????????????????????????????????????????204

二、服務內容?????????????????????????????????????????????????????????????204

三、服務人員?????????????????????????????????????????????????????????????217

四、運作方式?????????????????????????????????????????????????????????????218

第二節(jié)日間照料托養(yǎng)服務方案?????????????????????????????????????219

一、服務對象?????????????????????????????????????????????????????????????219

二、服務內容?????????????????????????????????????????????????????????????219

三、服務人員?????????????????????????????????????????????????????????????226

6

四、運作方式?????????????????????????????????????????????????????????????228

第三節(jié)寄宿托養(yǎng)服務方案?????????????????????????????????????????????228

一、服務對象?????????????????????????????????????????????????????????????228

二、服務內容?????????????????????????????????????????????????????????????229

三、服務人員?????????????????????????????????????????????????????????????234

四、運作方式?????????????????????????????????????????????????????????????235

第四節(jié)殘疾人康復訓練服務方案?????????????????????????????????235

一、基本要求?????????????????????????????????????????????????????????????236

二、服務內容與要求?????????????????????????????????????????????????239

三、服務流程?????????????????????????????????????????????????????????????246

四、具體服務標準?????????????????????????????????????????????????????249

五、運作模式?????????????????????????????????????????????????????????????253

第七章服務承諾與質量保障????????????????????????????????????????????257

第一節(jié)服務承諾書?????????????????????????????????????????????????????????257

第二節(jié)服務協(xié)議?????????????????????????????????????????????????????????????262

第三節(jié)服務質量保障措施?????????????????????????????????????????????274

一、公司對殘疾人托養(yǎng)服務工作的質量監(jiān)督措施?274

二、公司對XX殘疾人托養(yǎng)服務中心服務工作的監(jiān)管276

第四節(jié)服務支撐保障?????????????????????????????????????????????????????277

一、互聯(lián)網信息服務平臺?????????????????????????????????????????277

二、入托評估?????????????????????????????????????????????????????????????278

三、巡診工作機制?????????????????????????????????????????????????????288

四、轉診工作機制?????????????????????????????????????????????????????288

五、基層醫(yī)療服務機構?????????????????????????????????????????????288

7

第五節(jié)服務監(jiān)督管理?????????????????????????????????????????????????????289

一、服務監(jiān)督?????????????????????????????????????????????????????????????289

二、服務評價與改進?????????????????????????????????????????????????291

三、殘疾人關系管理?????????????????????????????????????????????????292

第六節(jié)本地化服務及響應?????????????????????????????????????????????293

一、本地化服務?????????????????????????????????????????????????????????293

二、應急響應?????????????????????????????????????????????????????????????293

第八章投訴處理方案???????????????????????????????????????????????????????299

第一節(jié)投訴產生原因分析?????????????????????????????????????????????299

一、投訴的定義?????????????????????????????????????????????????????????299

二、剖析投訴成因?????????????????????????????????????????????????????299

三、投訴動機分析?????????????????????????????????????????????????????300

第二節(jié)投訴處理基本原則?????????????????????????????????????????????302

一、換位思考原則?????????????????????????????????????????????????????302

二、有法可依原則?????????????????????????????????????????????????????302

三、快速反應原則?????????????????????????????????????????????????????303

四、及時總結原則?????????????????????????????????????????????????????303

第三節(jié)投訴處理規(guī)范?????????????????????????????????????????????????????304

一、接受投訴階段?????????????????????????????????????????????????????304

二、解釋澄清階段?????????????????????????????????????????????????????304

三、提出解決處理階段?????????????????????????????????????????????305

四、跟蹤總結階段?????????????????????????????????????????????????????306

第四節(jié)投訴處理流程?????????????????????????????????????????????????????306

一、記錄投訴內容?????????????????????????????????????????????????????306

8

二、判斷投訴是否成立?????????????????????????????????????????????306

三、確定投訴處理責任部門?????????????????????????????????????306

四、責任部門分析投訴原因?????????????????????????????????????306

五、公平提出處理方案?????????????????????????????????????????????307

六、提交主管領導批示?????????????????????????????????????????????307

七、投訴處理?????????????????????????????????????????????????????????????307

八、總結評價?????????????????????????????????????????????????????????????307

第九章安全管理和應急方案????????????????????????????????????????????309

第一節(jié)安全管理?????????????????????????????????????????????????????????????309

一、指導思想?????????????????????????????????????????????????????????309

二、工作原則?????????????????????????????????????????????????????309

三、工作目標及要求?????????????????????????????????????????????309

第二節(jié)應急預案?????????????????????????????????????????????????????????????310

一、食物中毒應急預案?????????????????????????????????????????????310

二、托養(yǎng)對象急病送醫(yī)應急預案?????????????????????????????311

三、托養(yǎng)對象發(fā)生猝死時應急預案?????????????????????????312

四、托養(yǎng)對象誤吸、噎食應急預案?????????????????????????314

五、托養(yǎng)對象有自殺傾向或自殺時應急預案?????????316

六、托養(yǎng)對象墜床、摔倒時應急預案?????????????????????318

七、托養(yǎng)對象外出或不歸時應急預案?????????????????????320

八、托養(yǎng)對象發(fā)生精神癥狀時應急預案?????????????????322

九、托養(yǎng)對象發(fā)生燒燙傷時應急預案?????????????????????323

第十章服務檔案管理方案????????????????????????????????????????????????326

第一節(jié)檔案管理人員及職責?????????????????????????????????????????326

9

一、檔案管理部門職責范圍?????????????????????????????????326

二、檔案工作人員崗位職責?????????????????????????????????????326

三、檔案管理人員配備?????????????????????????????????????????????329

第二節(jié)檔案管理流程?????????????????????????????????????????????????????329

一、目的?????????????????????????????????????????????????????????????????????329

二、適用范圍?????????????????????????????????????????????????????????????329

三、術語和定義?????????????????????????????????????????????????????????330

四、職責?????????????????????????????????????????????????????????????????????330

五、工作程序?????????????????????????????????????????????????????????????331

第三節(jié)檔案管理制度?????????????????????????????????????????????????????344

一、檔案管理的范圍?????????????????????????????????????????????345

二、檔案的管理部門?????????????????????????????????????????????345

三、檔案的分類?????????????????????????????????????????????????????345

四、歸檔要求?????????????????????????????????????????????????????????346

五、檔案的查閱和借閱?????????????????????????????????????????347

六、檔案的移交?????????????????????????????????????????????????????348

七、檔案的保管?????????????????????????????????????????????????????348

八、檔案的銷毀?????????????????????????????????????????????????????349

九、托養(yǎng)對象身故時應急預案?????????????????????????????????349

十、火警火災事故應急預案?????????????????????????????????????349

十一、托養(yǎng)對象觸電時應急預案?????????????????????????????351

十二、停電和突然停電時應急預案?????????????????????????353

十三、停水和突然停水時應急預案?????????????????????????355

十四、院內泛水時應急預案?????????????????????????????????????356

10

十五、發(fā)生臺風、雷雨時應急預案?????????????????????????358

溫馨提示：

本方案目錄中的內容在word文檔內均有詳細闡述，如

需查閱，請購買后下載。

11

說明

一、如招標文件評分標準要求“項目需求分析”詳情可

見本文第一章。

二、如招標文件評分標準要求“服務設想”詳情可見本

文第二章。

三、如招標文件評分標準要求“服務團隊配備”詳情可

見本文第三章。

四、如招標文件評分標準要求“物資設備配置計劃”詳

情可見本文第四章。

五、如招標文件評分標準要求“項目管理規(guī)章制度”先

去可見本文第五章。

六、如招標文件評分標準要求“整體服務方案”詳情可

見本文第六章。

七、如招標文件評分標準要求“服務承諾與量保障”詳

情可見本文第七章。

八、如招標文件評分標準要求“投訴處理機制”詳情可

見本文第八章。

九、如招標文件評分標準要求“應急預案”詳情可見本

文第九章。

十、如招標文件評分標準要求“服務檔案”詳情可見本

文第十章。

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編制依據(jù)

一、項目招標文件、補遺及設計文件等相關資料。

二、國家現(xiàn)行技術規(guī)范、標準及有關的技術資料、規(guī)范、

規(guī)程及技術標準。

三、依照有關主要法律、法規(guī)：

（一）《中華人民共和國殘疾人保障法》；

（二）其他法律法規(guī)。

四、行業(yè)規(guī)范、標準

（以下內容根據(jù)招標文件及項目實際情況進行修改）

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第一章項目概況分析

第一節(jié)項目背景

一、行業(yè)背景

中國作為世界第一人口大國，殘疾人數(shù)量也相當龐大，

截至2020年末，據(jù)中國殘聯(lián)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，中國各類殘

疾人總數(shù)已達8500萬，其中仍有1500萬以上殘疾人生活在

國家級貧困線以下，占貧困人口總數(shù)的12%以上。殘疾是人

類社會發(fā)展過程中所付出的不可避免的代價，殘疾人有權平

等享受社會發(fā)展的紅利。殘疾人社會保障日趨受到社會重

視，已成為社會保障體系建設中不可或缺的一環(huán)，標志著國

家文明發(fā)展和社會的進步。殘疾的不同類型和嚴重程度決定

了殘疾人的不同保障需求，其中，智力、精神及其他重度殘

疾人普遍缺乏自我照料的能力，保障需求傾向于接受托養(yǎng)服

務。近年來，我國對殘疾人托養(yǎng)服務的重視不斷提升?！吨?/p>

國殘疾人事業(yè)“十一五”規(guī)劃發(fā)展綱要》的發(fā)布首先提出了

“推動精神病康復托養(yǎng)機構建設”以及“建設集教育、康復、

娛樂、勞動為一體的智力殘疾和重度殘疾人的養(yǎng)護機構”。

2007年，《中國殘疾人聯(lián)合會關于印發(fā)全國智力和精神殘疾

人托養(yǎng)服務工作會議精神主要文件的通知》對殘疾人集中托

養(yǎng)服務做出了具體要求，即“通過建立完善的政策支持體系、

合理的投入機制、穩(wěn)定發(fā)展的運行機制，為托養(yǎng)服務工作的

開展，提供長效保障”。2009年5月，全國殘疾人教育就業(yè)

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扶貧和社會保障工作會議中提出，投入6億元推動“精神、

智力和重度殘疾人托養(yǎng)服務項目——陽光家園計劃”。《中

國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》將“加快推進殘疾人社

會保障體系和服務體系建設，進一步改善殘疾人狀況，促進

殘疾人平等參與社會生活、共享改革發(fā)展成果”為指導目標，

提出“制定實施殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務中心建設標準和

服務規(guī)范”，加強殘疾人托養(yǎng)服務人才隊伍建設，初步建立

政府主導、社會參與的殘疾人托養(yǎng)服務體系，旨在全面建設

殘疾人托養(yǎng)服務體系。《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)

劃綱要》對新的五年提出了進一步提高托養(yǎng)機構規(guī)范化服務

水平、加大政府購買助殘服務、健全托養(yǎng)服務體系的新要求。

截至2020年底，我國殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務中心數(shù)

量達到8370個，其中寄宿制XX殘疾人托養(yǎng)服務中心數(shù)量達

1945個，日間照料機構3615個，綜合性XX殘疾人托養(yǎng)服務

中心1369個，為11.7萬殘疾人提供了托養(yǎng)服務。另有78

萬殘疾人享受到了居家服務，但全國接受機構及居家托養(yǎng)服

務的殘疾人人數(shù)只占全國智力、精神和重度殘疾人總數(shù)的大

約3%，殘疾人托養(yǎng)服務覆蓋率仍然較低?？傮w而言，殘疾人

托養(yǎng)機構建設仍遠未覆蓋殘疾人托養(yǎng)需求，殘疾人托養(yǎng)服務

體系仍有待完善，殘疾人托養(yǎng)服務標準仍有待規(guī)范。

二、殘疾人托養(yǎng)服務概念

殘疾人托養(yǎng)服務是近年來才被提出的一個概念，并且正

在被逐步豐滿和完善中。早期，在殘疾人托養(yǎng)服務的概念形

成前，我國多使用“供養(yǎng)、救濟”“安養(yǎng)”等詞來規(guī)定和指

15

導托養(yǎng)服務行為，并未統(tǒng)一語言描述。例如，于1990年12

月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，應

對困難殘疾人提供生活補助，特別是無勞動能力且缺乏生活

來源的殘疾人，應由政府進行供養(yǎng)和救濟。《中國殘疾人事

業(yè)“十五”計劃綱要（2001年—2005年）》也提出了對不

適合參加生產勞動、缺乏生活來源且沒有具備扶養(yǎng)能力的法

定扶養(yǎng)人的殘疾人給予供養(yǎng)和救濟的要求。2006年，在《中

國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》

中，“托養(yǎng)”的概念首次出現(xiàn)，綱要強調要“推動精神病康

復托養(yǎng)機構建設”。隨后，《中華人民共和國殘疾人保障法》

2008年第一次修訂版新增了“托養(yǎng)”的概念，規(guī)定地方各級

人民政府應當供養(yǎng)無勞動能力、缺乏生活來源且沒有具備扶

養(yǎng)能力的法定扶養(yǎng)人的殘疾人，國家鼓勵社會力量參與殘疾

人托養(yǎng)機構的建設，并明確將對此進行扶持。至此，“殘疾

人托養(yǎng)服務”的概念基本形成。之后的《中國殘疾人事業(yè)

“十二五”發(fā)展綱要》將“殘疾人托養(yǎng)服務”的對象確定為

智力、精神和其他重度殘疾人，要求初步建立以日間照料為

主體、居家托養(yǎng)服務為基礎、機構托養(yǎng)為支撐的殘疾人托養(yǎng)

服務體系。在《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》

中，更是要求加快殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展，完善殘疾人托養(yǎng)服

務體系建設，提高殘疾人托養(yǎng)服務能力和水平，實現(xiàn)殘疾人

托養(yǎng)服務的廣泛覆蓋。目前，殘疾人托養(yǎng)服務體系建設已在

全國范圍內全面鋪開。

根據(jù)我國各項政策法規(guī)中逐步明確的殘疾人托養(yǎng)服務

16

概念，我們將其歸納為：以家庭為基礎、社區(qū)為依托、機構

為支撐，以居家安養(yǎng)、日間照料或集中托養(yǎng)的形式，為智力、

精神和重度殘疾人提供生活照料、專業(yè)護理、醫(yī)療康復、庇

護就業(yè)和工療、農療、文化體育、心理疏導、娛樂等服務。

第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務現(xiàn)狀

一、國外托養(yǎng)服務現(xiàn)狀

國外的殘疾人托養(yǎng)服務主要基于社區(qū)服務和機構康復

醫(yī)療服務，殘疾人社會支持體系較完善，相關的殘疾人權益

保障涵蓋于整個社會福利體系中。早期，西方國家也大力發(fā)

展過照料殘疾人的福利機構，如社會福利院、精神病院、庇

護中心等。但是從19世紀末開始，逐漸出現(xiàn)了這類機構不

夠人性化的討論。20世紀五十年代，傳統(tǒng)的大型機構集中照

料方式被普遍認為不夠人性化，服務對象缺乏隱私保護，并

且被隔離在社會圈外，逐漸造成與社會的脫節(jié)。在美國發(fā)起

的“去機構化”運動源于殘疾人應當平等享有社會權益的理

念，由此，集中照料殘疾人的機構受到嚴重沖擊，“去機構

化”的核心主張就是：擺脫機構依賴，使具有嚴重身心障礙

的人融入社會，回歸社會生活?！叭C構化”的結果就是殘

疾人集中照料機構的銳減和社區(qū)服務的擴大。

為使殘疾人更好地融入社區(qū)，各個國家均從加強居家服

務和社區(qū)服務入手保障殘疾人日常生活，由于社會福利發(fā)展

理念不同，采取的服務措施具有差異性。美國向生活無法自

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理、需要長期照料的殘疾人提供居家服務和社區(qū)護理，實行

“訪問護士制度”，提供的服務包括：個人照護（如家政服

務）、長期家庭健康照護項目（居家照護、個案管理、專業(yè)

護理）、長期照護管理計劃（個案管理、達到專業(yè)醫(yī)療機構

水平的專業(yè)照護）、生活協(xié)助項目（長期托養(yǎng)、監(jiān)管、家庭

健康照護服務）、居家照護計劃（針對重度殘疾人的醫(yī)療和

相關服務）。德國設有“在宅護理制度”，為居家殘疾人提

供便利的護理服務。英國按需為殘疾人提供日間照護或全日

照護服務、家庭無障礙環(huán)境改造服務等。日本為居家殘疾人

提供晝間生活支援型服務和訪問型服務，同時，日本的社會

力量也為殘疾人融入社會提供了不少支持，如日本的

HABATAKI俱樂部，作為一家精神殘疾的社區(qū)康復機構，機構

工作人員與精神殘疾人建立同事關系，讓殘疾人在參加俱樂

部活動的同時逐步康復。

二、國內托養(yǎng)服務現(xiàn)狀

（一）我國殘疾人托養(yǎng)服務需求和現(xiàn)狀

目前，我國殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展仍相對落后，相關制度、

機構、設施等不完善，服務不夠專業(yè)全面，需要全面了解殘

疾人需求，針對不同需求進行托養(yǎng)服務體系的完善。據(jù)專家

調查發(fā)現(xiàn)，殘疾人的居家安養(yǎng)意愿普遍大于機構托養(yǎng)，且機

構托養(yǎng)費用對殘疾人家庭造成了一定的經濟負擔。再者家人

不具備照料條件或有專業(yè)服務需求的殘疾人是托養(yǎng)服務的

主要服務對象，而兼顧生活照料和專業(yè)服務的托養(yǎng)機構空

白，托養(yǎng)機構無障礙設施也不完善。所以目前我國殘疾人托

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養(yǎng)服務存在發(fā)展資金不足、專業(yè)人員缺乏、服務質量不高、

區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。

（二）老年殘疾人托養(yǎng)服務的現(xiàn)狀

老年殘疾人是殘疾人群體中比較特殊的一部分，步入老

年，年齡增長通常導致殘疾人殘疾等級提高，行為能力顯著

下降，生活照料和醫(yī)療護理需求不斷提升。我國養(yǎng)老機構尚

不足以滿足普通老年人的托養(yǎng)需求，滿足老年殘疾人特殊需

求的更少，多數(shù)養(yǎng)老機構不接收老年殘疾人，老年殘疾人居

家安養(yǎng)居多，社區(qū)服務項目少、覆蓋面小、針對性不足，老

年殘疾人收入水平更低、社會保障覆蓋率更低，且老年殘疾

人托養(yǎng)服務城鄉(xiāng)差距大。

三、我國殘疾人享受托養(yǎng)服務情況

自“十一五”初期，我國殘疾人事業(yè)明確了建設精神病

康復托養(yǎng)機構及智力殘疾人和重度殘疾人養(yǎng)護機構的規(guī)劃

要求以來，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)機構的建設被提到了殘疾人事業(yè)

發(fā)展的重要位置。經過兩個“五年”的迅速發(fā)展，殘疾人機

構托養(yǎng)服務覆蓋面顯著加大。《2007年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展

統(tǒng)計公報》顯示，全國共有殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務中心

1000余個，惠及全國約2.77萬殘疾人，到2017年，全國殘

疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務中心數(shù)量已經達到7923個，覆蓋殘

疾人人數(shù)23.1萬，較2007年增長近十倍，同時，還有78

萬殘疾人接受到居家服務。自2009年啟動陽光家園計劃以

來，全國殘疾人托養(yǎng)機構數(shù)量及服務殘疾人人數(shù)逐年遞增，

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其中，日間照料機構數(shù)量顯著增長，但是包含接受居家服務

在內，享受托養(yǎng)服務的殘疾人比例仍然較低。

第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務存在的問題

一、托養(yǎng)服務存在供需矛盾

我國殘疾人數(shù)量眾多，但是其托養(yǎng)機構占比較少。其中

智力、精神和重度殘疾人需要長期的生活照料，對家庭造成

的負擔重，對托養(yǎng)服務需求尤其強烈。根據(jù)針對某市調查報

告顯示，截至2017年底，XX市殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務中

心達到189個，其中寄宿制XX殘疾人托養(yǎng)服務中心40個，

日間照料機構93個，綜合性XX殘疾人托養(yǎng)服務中心56個，

為6994名殘疾人提供了托養(yǎng)服務。接受居家服務的殘疾人

達到60941人。接受機構托養(yǎng)與居家服務的殘疾人約為全市

殘疾人總數(shù)的十分之一，約為智力、精神和重度殘疾人總數(shù)

的三分之一，殘疾人托養(yǎng)服務供給不足，還有許多有托養(yǎng)服

務需求的殘疾人無法享受托養(yǎng)服務，仍然由殘疾人家庭承擔

照料責任。而另一方面，殘疾人也會因為一些原因放棄可享

受托養(yǎng)服務。在對區(qū)殘聯(lián)工作人員的訪談中了解到，不少殘

疾人在無法入住公辦托養(yǎng)機構時不愿意選擇民辦機構集中

托養(yǎng)。有部分殘疾人符合公辦集中托養(yǎng)機構準入條件，但是

按照XX市目前的政策，當殘疾人入住公辦集中托養(yǎng)機構后，

屬于殘疾人的重殘補助、生活補助、護理補貼等政府給予的

政策性補助都要上繳，而這部分殘疾人家庭經濟條件差，政

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府給予殘疾人的補助是家庭的重要生活來源，殘疾人入住托

養(yǎng)機構，殘疾人家庭難以維持生計，因此殘疾人家屬不愿意

讓殘疾人進入集中托養(yǎng)機構托養(yǎng)，而殘疾人托養(yǎng)需求真實存

在。殘疾人托養(yǎng)服務供給不足，同時，現(xiàn)有的托養(yǎng)服務也無

法完全匹配殘疾人需求，供需矛盾十分突出。

二、托養(yǎng)服務內容單一

目前，我國的殘疾人托養(yǎng)服務，無論是居家服務、日間

照料還是集中托養(yǎng)，均以生活照料為主。居家服務主要為打

掃衛(wèi)生、代買菜做飯等家政服務或殘疾人日間生活照料等。

日間照料機構除生活照料外，還向殘疾人提供簡單的工作，

如代加工、制作手工制品等，獲取工作報酬。集中托養(yǎng)機構

側重于托養(yǎng)，也有提供“娛療、工療”康復、教育培訓或醫(yī)

療護理等服務。在與區(qū)殘聯(lián)工作人員訪談時了解到，各社區(qū)

的居家服務主要由政府向專業(yè)機構購買服務或志愿者參與

服務，但是目前很多社區(qū)殘疾人居家服務服務內容少、服務

質量不高，缺乏專業(yè)服務，甚至在購買服務時缺乏相應服務

提供機構，居家殘疾人的醫(yī)療、康復等專業(yè)需求仍需在殘疾

人家屬幫助下前往專業(yè)機構得到滿足，殘疾人對居家服務認

可度不高，甚至不愿接受居家服務，以致殘疾人居家服務流

于形式，并未發(fā)揮應有作用。我國日間照料機構以各街道工

療站為主，工療站主要為病情穩(wěn)定的精神殘疾人提供工作，

具有簡單工作能力的智力殘疾人也可在工療站工作，工療站

為殘疾人提供午餐，不收取日間照料費用，殘疾人通過工作

可以取得報酬，除此以外，工療站不提供其他托養(yǎng)服務。在

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保障了殘疾人生活照料的情況下，殘疾人家屬會提出更多的

托養(yǎng)服務需求：九成以上的殘疾人家屬最迫切的需求是完善

機構醫(yī)療服務，殘疾人家屬表示缺乏醫(yī)療服務會導致家屬需

要定期配藥、送藥和殘疾人發(fā)生疾病需轉外就醫(yī)等不便，根

據(jù)調查訪談發(fā)現(xiàn)，有3名家屬還提出希望機構提供免費的定

期體檢服務；近五成的殘疾人家屬希望增加殘疾人社交活

動；三成以上的殘疾人家屬希望機構對殘疾人進行培訓，提

供簡單工作的機會，讓殘疾人感受到生存價值。我國殘疾人

托養(yǎng)服務大多為生活照料及延伸服務，服務內容單一，但其

實殘疾人，特別是納入托養(yǎng)服務范圍的智力、精神和重度殘

疾人，對康復醫(yī)療護理服務的需求遠高于普通人，需要普及

醫(yī)護服務。同時，他們也會有社會交往、教育培訓等需求，

并希望提高生活質量。

三、機構托養(yǎng)服務質量不高

目前，我國大多數(shù)托養(yǎng)機構普遍存在幾個問題：第一，

環(huán)境擁擠，房間內床位過多，居住體驗差；第二，護工少，

常見十幾個殘疾人配備1名護工，服務質量差，第三，環(huán)境

封閉，缺乏活動空間和戶外活動機會。許多殘疾人家屬對民

辦托養(yǎng)機構的托養(yǎng)環(huán)境和托養(yǎng)服務不認可，傾向于選擇公辦

托養(yǎng)機構。目前，我國公辦集中托養(yǎng)機構在軟硬件設施建設

上都投入較大，殘疾人托養(yǎng)享受財政補助，具有很強的福利

性質，機構運營資金全部來源于財政補助，機構經費壓力較

小，托養(yǎng)服務質量相對較好，但是存在更換外包服務單位或

護工自主流動導致服務質量下降的情況。而多數(shù)民辦托養(yǎng)機

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構在服務環(huán)境、服務管理和服務質量上都較差，亟待改善。

第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務問題的原因分析

一、托養(yǎng)服務制度建設存在缺陷

（一）政府定位不準確，托養(yǎng)服務資金來源及配置不合

理

殘疾人托養(yǎng)服務在我國起步較晚，2006年首次提出之

后，我國部分城市政府為了快速發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務，使殘

疾人托養(yǎng)服務在全市范圍內覆蓋，采用了一種較高效的方

式，通過政府財政支出完成一定規(guī)模的托養(yǎng)機構建設和機構

管理人員的招聘，大力發(fā)展公辦托養(yǎng)機構，主要以機構托養(yǎng)

的形式為殘疾人提供托養(yǎng)服務，輔以居家服務，并給予困難

殘疾人享受托養(yǎng)服務的資金補助。但是，殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)

展到一定階段，政府這種大包大攬的定位會存在局限性，完

全依賴政府財政和政府管理的托養(yǎng)機構數(shù)量不可能覆蓋全

部殘疾人托養(yǎng)需求。

一方面，當政府想要擴大殘疾人機構托養(yǎng)服務覆蓋面

時，政府的財政壓力會劇增，而目前的政府定位和相應政策

在一定程度上限制了民間資本的進入和良性發(fā)展。現(xiàn)有的民

辦機構有出于自身需求自發(fā)成立的，也有相對成熟的公益機

構進駐當?shù)氐?，均沒有形成有效規(guī)模。殘疾人托養(yǎng)服務的發(fā)

展壯大需要民間資本和社會資源的助力，而引入民間資本和

社會資源需要政府進行角色轉換，在政策上引導扶持，完善

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民間資本的準入和退出機制，將自我定位從提供服務轉為監(jiān)

督管理。

另一方面，針對殘疾人托養(yǎng)服務，現(xiàn)有的財政結構偏重

對機構托養(yǎng)的經費投入，居家服務的形式化嚴重，從對接供

給和需求、服務監(jiān)督管理、服務成效反饋到專業(yè)組織的進出

機制等方面都沒有完善的制度約束和充足的經費保障。而居

家服務恰恰是機構托養(yǎng)服務覆蓋面外的重要補充，也是迎合

中國人根深蒂固傳統(tǒng)思想的托養(yǎng)服務方式。居家服務發(fā)展的

不完善擠出的托養(yǎng)服務需求人群會極大地增加機構托養(yǎng)服

務的壓力，造成機構托養(yǎng)服務資源的不合理利用和資金投入

上的浪費。

（二）托養(yǎng)服務標準體系的建設與應用不到位

從無障礙設施建設、殘疾人托養(yǎng)機構建設到殘疾人托養(yǎng)

服務目前都有可參考的國家標準，托養(yǎng)服務標準是設施建

設、服務管理、服務提供的操作指南，標準體系不健全是造

成當前托養(yǎng)服務質量不高的重要原因之一，也是限制殘疾人

與普通人共享公共服務和公共資源的重要原因之一。完善托

養(yǎng)服務標準體系并保障其廣泛實施對殘疾人托養(yǎng)服務領域

的托養(yǎng)機構建設、托養(yǎng)服務管理、服務團隊管理等方面都有

重要意義。

目前由于缺乏標準或標準未落實而對殘疾人托養(yǎng)服務

產生影響的情況主要有：

第一，關于購買服務，缺乏殘疾人托養(yǎng)服務購買流程的

操作規(guī)范，購買流程效率不高，缺乏對投標單位資質的審核

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標準，存在資質與服務質量不完全匹配、價低者得而非質量

高者得等問題，缺乏定期重新招標的過渡期服務規(guī)范，更換

中標單位時無法保證服務延續(xù)性，缺乏對整個服務過程的統(tǒng)

一衡量標準，政府的監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮，缺乏對服務反

饋機制的規(guī)范，獲取有效反饋信息存在困難；

第二，關于無障礙環(huán)境，無障礙設施建設標準的推廣不

力導致社會大環(huán)境下無障礙設施建設不足或被占用情況明

顯，影響殘疾人平等享受社會生活（包括依托社區(qū)的居家托

養(yǎng)服務及與普通人共享醫(yī)療和養(yǎng)老服務等）；

第三，關于托養(yǎng)機構建設，由于經濟發(fā)展水平的不同，

托養(yǎng)需求存在地區(qū)差異，我國缺乏殘疾人托養(yǎng)機構建設的地

方標準，而相關國家標準未得到有效落實，托養(yǎng)機構設施建

設不完善，我國許多民辦托養(yǎng)機構的硬件基礎設施存在不符

合規(guī)范的情況，甚至基本的無障礙設施也未達到建設要求，

而公辦托養(yǎng)機構也存在部分基礎設施不合理的情況，如未規(guī)

劃擔架電梯等，對殘疾人居住造成不便或危險；

第四，關于托養(yǎng)機構服務管理，托養(yǎng)服務規(guī)范在托養(yǎng)機

構的推廣度和執(zhí)行度都較低，導致機構托養(yǎng)服務管理不規(guī)

范、服務提供不到位等各種問題出現(xiàn)。最后，托養(yǎng)服務理念

存在偏差。目前，我國殘疾人托養(yǎng)服務，主要目的是保障殘

疾人基本生活，為殘疾人提供的多為日常生活照料服務，無

論是居家安養(yǎng)還是機構托養(yǎng)，考慮的都是在某個特定場所為

殘疾人提供服務，特別是精神（智力）殘疾人由于缺乏自主

行為能力的特點，現(xiàn)有制度下的托養(yǎng)服務是通過專門的托養(yǎng)

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機構將這部分殘疾人與外界隔離開來，而不是為殘疾人融入

社會消除障礙而做出努力，這樣的服務理念也是導致托養(yǎng)服

務內容單一的原因之一。有托養(yǎng)需求的殘疾人同樣有社會交

往的需要，托養(yǎng)服務應該以人為本，在保障殘疾人基本生活、

緩解殘疾人家庭壓力、釋放殘疾人家庭生產力的同時，也應

該重視殘疾人的權利、尊嚴和感受，讓他們與普通人共享社

會成果，獲得幸福感。因此，殘疾人托養(yǎng)服務的目標不應該

僅僅是提供生活照料和醫(yī)療護理服務，也應該讓殘疾人保持

與社會的聯(lián)系，尋找自身的價值。

現(xiàn)階段影響殘疾人托養(yǎng)服務“走出去”有幾方面因素：

第一，無障礙設施建設不健全，生活障礙沒有消除，常

有盲道設計不合理或被違規(guī)占用、無障礙通道設計缺失等現(xiàn)

象發(fā)生，有聲紅綠燈等設施較少，社會無障礙環(huán)境不成熟；

第二，對殘疾人狀態(tài)的動態(tài)信息掌握不及時，缺乏機構

托養(yǎng)外的個性化托養(yǎng)服務，對殘疾人心理幫助（如心理干預、

心理疏導等）較少，缺乏殘疾人社區(qū)化狀態(tài)下的應急處理方

案；

第三，社會力量參與不夠，沒有搭建起有效的社會互動

平臺，特別是集中托養(yǎng)機構，作為封閉的小社會對外聯(lián)結更

少，托養(yǎng)服務模式被固化，缺乏創(chuàng)新。

二、托養(yǎng)服務社會網絡構建不合理

（一）社會資源開發(fā)利用不到位

1.缺乏對專業(yè)機構服務的合理利用

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殘疾人的群體性質決定了殘疾人托養(yǎng)服務在很多方面

需要很強的專業(yè)性，政府或托養(yǎng)機構很難包攬?zhí)峁I(yè)服務

的人才培養(yǎng)、設施建設、設備引進等全部工作，但是借助專

業(yè)機構可以做到?，F(xiàn)階段，托養(yǎng)服務與專業(yè)機構的合作內容

和方式均有待改善。

2.社會工作發(fā)展滯后

“社工”這個名詞現(xiàn)階段在包括杭州在內的我國大部分

地區(qū)更多的代表社區(qū)工作者而非社會工作者，事實上，“社

工”不應該僅僅局限于社區(qū)工作，而應該是更具專業(yè)性的系

統(tǒng)地進行社會工作，為弱勢群體提供專業(yè)幫助。殘疾人工作

是社會工作中很重要的一部分，社會工作發(fā)展起來對包括殘

疾人托養(yǎng)在內的殘疾人工作將是很大的助力，通過社工的專

業(yè)服務，將極大地豐富殘疾人托養(yǎng)服務內容。對于居家安養(yǎng)，

社會工作者能為殘疾人更好的融入社會提供支持，保障他們

的基本生活和合法權益；對于機構托養(yǎng)，社會工作者能提供

心理疏導、糾紛調解、臨終關懷等一系列幫助。我國內地有

57所高校設立社會工作專業(yè)，每年都有大批專業(yè)人才培養(yǎng)輸

出，是殘疾人托養(yǎng)服務領域的重要人才來源。

3.志愿服務管理不到位

我國的志愿服務領域的發(fā)展相對比社會工作的發(fā)展要

完善，有專門的志愿服務管理組織對志愿者隊伍和志愿服務

進行管理，從中小學到高校，志愿服務都納入了學校的社會

實踐考核指標，發(fā)展趨勢較好，但是志愿者隊伍參差不齊，

形式化的現(xiàn)象也比較明顯，有學生志愿者為完成任務參加志

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愿活動，也有企業(yè)或個人志愿者投入志愿活動缺乏有效組

織。志愿服務資源在殘疾人托養(yǎng)領域沒有完全發(fā)揮作用，對

殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展缺乏有效的幫助，一方面是托養(yǎng)機構本

身對志愿服務的需求不夠明確，沒有完整的服務需求規(guī)劃和

說明，沒有有效發(fā)掘志愿服務的作用，另一方面是志愿者的

組織管理不夠健全，沒有整體的活動引導和安排，出于愛心

或考核要求零散服務的志愿者個人和隊伍比較多。造成的結

果往往是志愿服務沒有取得預期的效果，還造成了資源浪

費，徒增志愿者和托養(yǎng)機構的負擔。

（二）缺乏政府部門間的合作與資源共享

殘聯(lián)作為代表、管理、服務殘疾人群體的政府行政部門，

負責為殘疾人提供托養(yǎng)服務，以此保障智力、精神和重度殘

疾人的基本生活需求。但是在實際發(fā)展托養(yǎng)服務時，為滿足

殘疾人多樣化、個性化的需求，拓寬托養(yǎng)服務內容，還涉及

除殘聯(lián)外的多個政府部門的工作權限，如民政、衛(wèi)生、財政、

人社等部門，單一部門負責推進殘疾人托養(yǎng)服務建設的定位

不利于實現(xiàn)托養(yǎng)服務的全面覆蓋和托養(yǎng)服務的“供給—需

求”精準匹配。如醫(yī)療服務，殘疾人托養(yǎng)服務與醫(yī)療服務分

屬于殘聯(lián)和衛(wèi)生兩個政府部門，單純依靠殘聯(lián)部門的協(xié)調，

殘疾人托養(yǎng)機構與公立醫(yī)院很難達成合作，而購買醫(yī)療服務

內設醫(yī)療機構和申請納入醫(yī)保定點單位的審核周期較長且

流程繁瑣。又如托養(yǎng)機構資源的共享，殘聯(lián)和民政兩個部門

在面對老年殘疾人和困難殘疾人這兩部分群體時，職責是有

重疊的，目前由于缺乏合作，提供托養(yǎng)服務成效差強人意。

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部分老年殘疾人希望去養(yǎng)老機構托養(yǎng)，卻發(fā)現(xiàn)大多數(shù)養(yǎng)老機

構不接收老年殘疾人，給出的原因是殘疾人應該去專門的殘

疾人托養(yǎng)機構，但其實部分老年殘疾人完全可以與普通老人

共享養(yǎng)老機構資源。部門間的合作和資源共享有助于改善此

類“一刀切”的現(xiàn)象。

（三）托養(yǎng)服務軟硬環(huán)境仍不完善

1.關于托養(yǎng)服務軟環(huán)境

我國殘疾人托養(yǎng)機構普遍存在服務人員流動性大的問

題，對服務質量產生了一定影響。一方面，由于政府購買服

務需要定期重新招投標，中標單位變更會造成護工被動更

換，另一方面，護工服務特殊人群，心理壓力大，工資待遇

相較于老年醫(yī)院、XX殘疾人托養(yǎng)服務中心等缺乏競爭力，容

易導致護工主動選擇離職。我國殘疾人托管中心的護工在訪

談中表示，機構內托養(yǎng)的殘疾人智力或精神存在障礙，行為

不能用正常人的思維模式衡量，難免會有過激行為發(fā)生，工

作中會有委屈，也會有心理壓力。由于專業(yè)人員的不足，托

養(yǎng)機構缺乏專業(yè)有效的心理疏導和團隊建設，服務人員的壓

力