【程序性行政行為探析綜述6000字】

程序性行政行為分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u19300第一節(jié)程序性行政行為的內涵 129154一、程序性行政行為的學理概念 124634二、程序性行政行為的特征 23564三、程序性行政行為的法律屬性 223第二節(jié)程序性行政行為與其他相關概念的關系 418308一、程序性行政行為與多階段行政行為 410334二、程序性行政行為與過程性行為 528061三、程序性行政行為與內部行政行為 632493第三節(jié)程序性行政行為可訴性的法規(guī)范依據(jù) 67811一、域外法律對程序性行政行為可訴性的規(guī)定 68480二、我國行政訴訟法及司法解釋對程序性行政行為可訴性的規(guī)定 7第一節(jié)程序性行政行為的內涵一、程序性行政行為的學理概念從既有法律規(guī)范來看，并沒有對程序性行政行為下完整的定義，通過檢索發(fā)現(xiàn)，只有在2016年9月最高院公布的第69號指導案例和2018年10月發(fā)布的規(guī)范性文件附帶審查案例中見到關于“程序性行政行為”的表述。由于當前法律條文并沒有專門針對程序性行政行為定義之判斷，法院在司法實踐中的判斷也大都結合其準備性、中間性、依附性等特征進行判斷，反推其屬于程序性行政行為，因此，通過概念著手，從基本概念出發(fā)，從而深入理解其本質，進而為后續(xù)厘清其可訴性的標準奠定基礎。何為程序性行政行為？尚無統(tǒng)一見解，學界主要存在四種觀點：第一種觀點從對比的角度出發(fā)，將其與實體性行政行為相比較，認為它們是同一個問題的兩個方面，是一體兩面的關系，兩者相輔相成，共同推動行政行為在含義上的延伸和發(fā)展，其中程序性行政行為屬于次要地位，僅發(fā)揮著輔助生效的作用，是一種準備行為。第二種觀點認為行政機關作出的行政行為是一種決定或命令，是基于前期事實調查后所作出的一個最終處理，其中的程序行政行為并非獨立存在，其只是行政行為合法性所考量的一個因素。第三種觀點認為由法律對程序性行政行為進行設定，通過這種嚴格設定來規(guī)范行政機關依法用權，是最終決定作出前的方式、步驟，間接影響行政法律關系，無法直接觸發(fā)法律效果。此觀點較為清晰的揭示了程序性行政行為的概念，并指出其存在的目的及其對法律關系的影響方式。第四種觀點從行政行為的概念出發(fā)，行政行為是行政機關行使行政職權作出的行為，照此邏輯，程序性行政行為也可納入。此種觀點并沒有明確程序性行政行為的內涵。本文認為第三種觀點更具有合理性，其從內涵出發(fā)，通過將職權、內容等要素進行剝離，發(fā)掘程序性行政行為背后的真正特質在于不直接產(chǎn)生法律效果，對整體概念要素的剝離與分析較為透徹。二、程序性行政行為的特征盡管上述幾種觀點對程序性行政行為概念的描述都不盡相同，但基本揭示出了程序性行政行為所具有的一些基本特征：法定性。行政活動中的行為多種多樣，并非所有行為都是程序性行政行為，還存在大量的不具備法律效果的事實行為，這些事實行為與程序性行政行為互相交融，共同存在，一起構成完整的行動活動階段。程序性行政行為是由法律設定并且調整的行為，具有法定性。實施主體的特定性。就程序性行政行為的實施主體來說，可作出該行為的主體只能是行政主體，不能是其他主體，其他組織和個人均無權作出程序性行政行為。程序性行政行為主體的特定性也決定了其行政性的特征。內容上的預備性與輔助性。預備性與輔助性是指程序性行政行為在內容上并非最終決定的內容，呈現(xiàn)出一定的過渡性色彩，它的作出是作出最終實體行為的必然階段，一方面保證實體決定的合法性，另一方面為實體決定的順利作出提供充分準備。對最終實體法律關系影響的間接性。從對法律關系的影響上來看，程序性行政行為僅僅是最終行為作出前的一個步驟，其本身法律效果輻射范圍有限，對實體上的權利義務，往往不會產(chǎn)生直接的影響效力，一般通過間接引導，附加一定的程序，為最終實體行政行為的作出提供法律效果支持。三、程序性行政行為的法律屬性（一）事實行為說一種觀點認為程序性行政行為是事實行為，主要理由是行政行為作為一種法律行為，其內涵是行政機關可依照意思表示直接產(chǎn)生法律效果，而反觀程序性行政行為，它并沒有這些特征，因此屬于事實行為。王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第132頁。王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第132頁。周佑勇：《行政行為構成論》，武漢大學出版社2002年版，第66頁。王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第131頁。（二）準行政行為說另一種觀點認為程序性行政行為應當屬于準行政行為，準行政行為是行政主體的非意思表示而以觀念表示并依法產(chǎn)生其行政法效果的行為。涂懷瑩：《行政法專題研究》，五南圖書出版公司1998年版，第1涂懷瑩：《行政法專題研究》，五南圖書出版公司1998年版，第15頁。皮宗泰、王彥：《準行政行為研究》，《行政法學研究》2004年第1期。但是，單純的將程序性行政行為列入準行政行為也會存在一些問題，以行政機關作出的通知行為為例，如果通知中包括處理內容的存在，此時通知便不是程序性行政行為，而是搖身一變成為獨立的行政行為，與僅僅是觀念表示性質的準行政行為明顯不同。因此，不能按照準行政行為與程序性行政行為在某些特征上相似就得出，程序性行政行為屬于準行政行為的結論，這一觀點必然要受到質疑。（三）分類型動態(tài)考察程序性行政行為的法律屬性對于行政行為的分類，主要有“兩分法”和“三分法”，“兩分法”是將行政行為分為法律行為和事實行為，“三分法”是將行政行為分為法律行為、準行政行為和事實行為。不論“兩分法”還是“三分法”，都是針對實體性行政行為來進行劃分的，由于程序性行政行為與實體性行政行為是相對應的概念，能否直接將針對實體性行政行為的劃分方法應用到程序性行政行為的劃分上不無疑問，還進一步將其認定為事實行為或準行政行為必然會帶來更大的爭議。筆者認為，任何一個行政行為的作出，會經(jīng)歷一系列的復雜過程，各個過程中的每個步驟構成完整的行政活動，既有的行政法律規(guī)范對不同種類行政活動的規(guī)范強度、規(guī)制取向、相對人的救濟途徑均有所不同，對于程序性行政行為的法律屬性不應當一刀切、片面的下結論，需要結合程序性行政行為的具體類型、情境、場合，動態(tài)的作出考察，在此基礎之上，我們在進行后續(xù)的認定與法律規(guī)制上便會更加清晰高效。第二節(jié)程序性行政行為與其他相關概念的關系在行政活動的進行過程中，行政機關行使職權時，往往會作出多種行為，這些行為在稱謂上、形式上、內容上都具有很大的相似性，易造成混淆，因此，將其與其他相關概念進行簡要辨析實屬必要。一、程序性行政行為與多階段行政行為多階段行政行為的典型特征是其順利形成、實施并非某一個機關即可完成，還需要其他行政機關共同實施并且表明意見。劉行：《行政程序中間行為可訴性標準探討——結合最高法院第69號指導案例的分析》，《行政法學研究劉行：《行政程序中間行為可訴性標準探討——結合最高法院第69號指導案例的分析》，《行政法學研究》2018年第2期。二、程序性行政行為與過程性行為隨著行政法學研究的深入，以過程性視角來研究行政行為逐漸興起，這使得行政過程更加清晰和有序，對實現(xiàn)行政經(jīng)濟和效率都有重要意義。柳硯濤,原浩洋：《過程性行為理論在行政審判中的應用——對全國首例“斑馬線罰款案”的法理反思》，《北京行政學院學報柳硯濤,原浩洋：《過程性行為理論在行政審判中的應用——對全國首例“斑馬線罰款案”的法理反思》，《北京行政學院學報》2017年第1期。朱維究,胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。筆者通過對司法實踐中的案例進行梳理發(fā)現(xiàn)，地方法院并沒有在裁判中嚴格區(qū)分程序性行政行為與過程性行為，但都以權利義務實際影響標準來進行衡量，作為可訴性的判斷。第69號指導案例（即王明德案）中，法院采用的是程序性行政行為概念，而2018年頒布的《行訴司法解釋》中規(guī)定的是過程性行為，即使表述不同，但其中反映的本質特征卻并無太大差別。因此，可以總結出程序性行政行為與過程性行為的一些異同點。兩者的相同之處在于：都是最終實體行為做出前的中間行為，具有預備性、前期準備性的特點，通常都不直接影響相對人的權利義務，沒有明顯的終局性，原則上不可訴，例外情形下具有可訴性。兩者的不同之處在于：程序性行政行為強調的是它在整個行政行為中所處的地位，這種地位反映出來就是非獨立性，依附于最終作出的實體行為，突出的是其與實體行為之間的關系，且程序性行為外延較小，常包含于過程性行為之中，而過程性行為強調的是行為本身的一種狀態(tài)，即行為是運動的、動態(tài)的、發(fā)展的、它并沒有直接反映自身的獨立與否以及與最終實體行為間的關系，其外延相較于程序性行政行為而言更大。三、程序性行政行為與內部行政行為從既有的行政法律規(guī)范來看，都沒有對內部行政行為作出明確的定義。因此，從嚴格意義上來說，內部行政行為并不是一個法律上的概念，它是學界針對其表現(xiàn)出來的特征進行的提煉與概括。內部行政行為具有三個特征：一是主體的內部性，二是內容的內部性，三是法律效果的內部性，由于主體的內部性和內容的內部性，使得內部行政行為的法律效果也只及于行政機關內部，是對整個內部行政管理權利的行使，不會影響外部相對人的權利義務。就程序性行政行為與內部行政行為的相同之處而言，對相對人而言，一般情況下都不直接影響其權利義務，不屬于可訴性范疇。但例外情形下，程序性行政行為也存在超脫最終實體行為的可能進而影響相對人權利義務，內部行政行為也會因外化而具有可訴性。李永超：《揭穿內部行政行為之面紗——基于司法實踐中“外化”之表達的一種解釋框架李永超：《揭穿內部行政行為之面紗——基于司法實踐中“外化”之表達的一種解釋框架》，《行政法學研究》2012年第4期。第三節(jié)程序性行政行為可訴性的法規(guī)范依據(jù)一、域外法律對程序性行政行為可訴性的規(guī)定關于程序性行政行為可訴與否的問題，學界幾乎一致認為程序性行政原則上不具有可訴性，例外情況下可訴。從比較的視野來看，部分域外國家、還有我國臺灣地區(qū)也遵循著這一原則，不可訴是通常情況。德國《行政法院法》中就有專門的規(guī)定，相對人在主張針對程序權利的救濟時，只能一并與實體權利提出，不能單獨主張。德國法中這一規(guī)定說明相對人原則上不能要求行政機關遵守程序要求，只能通過抨擊整體的最終決定來進行反擊。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。臺灣地區(qū)的《行政程序法》中也有類似的規(guī)定，規(guī)定相對人不服行政機關行政程序中所做的決定或處理時，近得于對實體決定聲明不服時一并聲明之。此規(guī)則設計的緣由在于避免行政相對人動輒不服行政機關程序決定，阻斷行政程序繼續(xù)進行，從而使行政機關與司法機關的壓力都能得到減輕。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。日本法雖然沒有法條明確規(guī)定，但認為“若法律效果的發(fā)生需借助一系列行為，允許隨意針對程序進行起訴，那么會對行政權行使帶來干擾。因此，原告原則上只能在最終行為全部作出后，效力完全凸顯時才能起訴。[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學出版社2014年版，第14頁。由上可知，域外法律關于程序性行政行為可訴性的規(guī)定基本在“原則上可訴，例外不可訴”的框架下展開，立法者也認識到對于實踐中出現(xiàn)的紛繁復雜的程序性行政行為，如果不予以回應，僅憑司法機關所認為的該類行為不可訴，必然會導致相對人合法權益受損，因此，立法者也在立法中通過一些例外條款進行回應，當這些程序性行政行為符合例外條款規(guī)定的情形時，此時認定其具有可訴性的基礎，納入可訴性的范疇。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學出版社2014年版，第14頁。二、我國行政訴訟法及司法解釋對程序性行政行為可訴性的規(guī)定以時間為主線，通過對既有司法解釋的梳理，可發(fā)現(xiàn)最高院一直通過發(fā)布司法解釋的方式，來對程序性行政行為可訴性問題進行直接或間接的回應，為地方法院審理類似案件時提供參考。2009年12月，最高院發(fā)布了審理行政許可案件的司法解釋，其中就規(guī)定了行政許可過程中行政機關作出的補充材料告知行為等不屬于法院受案范圍?！蛾P于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，第三條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外?！薄蛾P于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，第三條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。”2011年7月29日，最高院又進一步表態(tài)，以政府信息公開為突破口，其中第二條規(guī)定了當相對人起訴行政機關作出的補充材料告知行為，不屬于法院受理范圍。本次規(guī)定旨在進一步將政府信息公開案件中典型的程序性行政行為案件排除的司法審查之外，此類行為一般不會直接影響相對人權利義務。2017年8月31日，最高院針對實踐中相對