上海土地利用總體規(guī)劃

一、規(guī)劃編制概述2（一）目的和意義2（二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想2（三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn)3二、土地資源利用現(xiàn)狀4（一）自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)4（二）土地利用現(xiàn)狀5（三）土地利用的特點(diǎn)9（四）土地利用的主要問(wèn)題9三、土地利用需求預(yù)測(cè)11（一）耕地需求預(yù)測(cè)11（二）園地需求預(yù)測(cè)11（三）林地需求預(yù)測(cè)12（四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè)12（五）交通用地需求預(yù)測(cè)13（六）水面（域）13四、土地利用的戰(zhàn)略思路13（一）利用級(jí)差效益，盤(pán)活存量土地13（二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用14（三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)16（四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地16（五）開(kāi)發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源16今后，灘涂資源利用強(qiáng)調(diào)“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”，特別要處理好灘涂開(kāi)發(fā)與濕地候鳥(niǎo)保護(hù)之間的關(guān)系，動(dòng)態(tài)地保護(hù)好崇明東灘近340平方公里的濕地候鳥(niǎo)自然保護(hù)區(qū)。17（六）開(kāi)展土地整理，增加有效耕地面積17五、土地利用的總體規(guī)劃方案17（一）土地利用的目標(biāo)和基本思路18（二）土地利用規(guī)劃方案19（三）土地利用分區(qū)21六、規(guī)劃實(shí)施措施27（一）發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用27（二）強(qiáng)化規(guī)劃的宏觀控制27（三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路28（四）更新土地利用方式29（五）建立穩(wěn)定基本農(nóng)田規(guī)模和提高耕地質(zhì)量的保障機(jī)制30（六）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控管理31一、規(guī)劃編制概述（一）目的和意義土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)財(cái)富的重要源泉。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質(zhì)量的提高要求有相當(dāng)數(shù)量的土地供應(yīng)以支持住房建設(shè)、綠化及交通市政設(shè)施的改善；“民以食為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地?？傊?，土地問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題，人們的衣、食、住、行都離不開(kāi)土地。立足于全民族的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，立足于當(dāng)代和子孫后代的生存發(fā)展，立足于國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)考慮和研究土地利用與耕地保護(hù)問(wèn)題，認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。上海是個(gè)特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向21世紀(jì)，上海擔(dān)負(fù)著以浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放為龍頭，盡快建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，并帶動(dòng)長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市功能轉(zhuǎn)換和浦東開(kāi)發(fā)的加速推進(jìn)，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出。未來(lái)14年，上海市土地利用既要為浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地服務(wù)，同時(shí)又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供用地保障。因此，認(rèn)真貫徹土地基本國(guó)策，正確處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的關(guān)系，科學(xué)、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。為了合理利用有限的土地資源，加強(qiáng)對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控和計(jì)劃管理，平衡土地供求總量，優(yōu)化土地配置，促進(jìn)上海國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結(jié)合上海的實(shí)際，特編制《上海市土地利用總體規(guī)劃》。（二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想上海市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變，控制增量，盤(pán)活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達(dá)到土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務(wù)于上海未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。1、擺正“一要吃飯，二要建設(shè)”的關(guān)系，體現(xiàn)局部利益和全局利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的有機(jī)結(jié)合。一是切實(shí)保護(hù)耕地，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食、蔬菜和主要副食品生產(chǎn)必需的用地。二是保障必要的建設(shè)用地，對(duì)浦東開(kāi)發(fā)建設(shè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、發(fā)展住宅、交通、通訊、能源和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地予以確保。三是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，在優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率和產(chǎn)出率的同時(shí)，使人民的生產(chǎn)生活環(huán)境和城市自然生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。2、在用地供給與需求的關(guān)系上，體現(xiàn)供給制約和引導(dǎo)需求。首先是控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，在優(yōu)先考慮耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和重要項(xiàng)目用地供求平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確保的前提下再按照產(chǎn)業(yè)政策供地，制約引導(dǎo)土地的需求，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化；第三是從嚴(yán)確定人均用地和土地利用效益指標(biāo)，以保障土地供應(yīng)總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3、在內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大的關(guān)系上，體現(xiàn)內(nèi)涵挖潛為主，促進(jìn)集約利用。按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的方針，土地利用方式必須由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變，立足存量挖潛。首先是非農(nóng)建設(shè)用地要從外延增量為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量挖潛為主，改變各項(xiàng)建設(shè)大量占用農(nóng)地及產(chǎn)出率低的狀況；其次是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)也要走集約發(fā)展的道路，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整要著力于現(xiàn)有果園、魚(yú)塘、經(jīng)濟(jì)林的改造和管理，提高單產(chǎn)和質(zhì)量，不占或少占糧田。4、在耕地資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系上，體現(xiàn)保護(hù)為主。雖然保護(hù)與開(kāi)發(fā)作為穩(wěn)定耕地的兩項(xiàng)重要措施，二者并不矛盾，但在目前條件下，保護(hù)現(xiàn)有耕地的數(shù)量與質(zhì)量，與占用一畝開(kāi)發(fā)一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須立足保護(hù)，有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)利用宜農(nóng)土地后備資源。（三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn)上海市土地利用總體規(guī)劃以《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確定的目標(biāo)任務(wù)為依據(jù)，主要任務(wù)是圍繞土地供求總量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用現(xiàn)狀和潛力，科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標(biāo)、方向和發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類用地的結(jié)構(gòu)、布局和各部門(mén)的用地控制指標(biāo)，制定規(guī)劃實(shí)施的政策和措施。規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容歸納為“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”?！氨Ｗo(hù)”，規(guī)劃近期是將需要穩(wěn)定生產(chǎn)200萬(wàn)噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用地的412萬(wàn)畝農(nóng)田劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，采取嚴(yán)格的保護(hù)措施；“調(diào)整”，就是從城鄉(xiāng)一體化的角度，盤(pán)活中心城區(qū)的存量土地，調(diào)整城鎮(zhèn)工業(yè)布局和利用率低下的各類用地，實(shí)行工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)和中心村集中，農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大戶集中；“平衡”，就是通過(guò)控制城市規(guī)模、土地挖潛和開(kāi)源節(jié)流，一方面達(dá)到土地供求平衡，另一方面達(dá)到耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；“優(yōu)化”，就是按照社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境對(duì)土地的需求，持續(xù)、集約、高效利用土地資源，逐步實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)利用效益和土地利用結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)化。上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導(dǎo)性文件。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)整體性和協(xié)調(diào)性。一是根據(jù)國(guó)發(fā)（1996）18號(hào)通知精神，在城市進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兩者有機(jī)結(jié)合，各有側(cè)重。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃合理銜接。三是市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)土地利用總體規(guī)劃完整統(tǒng)一，互為補(bǔ)充。市級(jí)土地利用總體規(guī)劃是宏觀的、戰(zhàn)略的、政策的指導(dǎo)性規(guī)劃；縣（區(qū)）土地利用總體規(guī)劃是宏觀與微觀的結(jié)合；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃是定性、定量、定位的微觀性具體規(guī)劃。四是規(guī)劃實(shí)施體現(xiàn)權(quán)威性、科學(xué)性、可操作性，有利于理順體制、完善機(jī)制、健全法制，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)。本規(guī)劃研究工作從1992年開(kāi)始，規(guī)劃基礎(chǔ)年為1996年，規(guī)劃期限為2010年，并展望2030年。二、土地資源利用現(xiàn)狀（一）自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上海地處我國(guó)南北海岸線中段，長(zhǎng)江入海咽喉，位于北緯30。40，～31。53，，東經(jīng)120。51，～122。12，，東臨東海，西接江蘇、浙江二省，北臨長(zhǎng)江口，南至杭州灣。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為7945.58平方公里。其中，長(zhǎng)江水面面積1106.98平方公里，占13.93％?？鄢睾┩康任蠢猛恋睾烷L(zhǎng)江水面面積的全市陸域土地總面積為6377.10平方公里。上海屬北亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候。年平均氣溫15～16。C，年降水量約1100毫米，日照時(shí)數(shù)1800～2200小時(shí)，無(wú)霜期225～235天。受東南季風(fēng)影響，上海地區(qū)氣候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調(diào)，四季分明。一般春季溫涼多雨，夏季炎熱濕潤(rùn)，秋季多晴少雨，冬季低溫干冷。上海大地構(gòu)造屬江南古陸的東北延伸地帶。長(zhǎng)江每年夾帶約5億噸泥沙下泄，在長(zhǎng)江口海岸淤積成灘。上海成陸面積的大部分是近2000年來(lái)泥沙沖積而成的三角洲平原。根據(jù)成陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等4個(gè)地貌類型。地勢(shì)低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構(gòu)成上海土地資源的主要特征。上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎(chǔ)。從濱海漁村到南宋咸淳三年（1267年）設(shè)立上海鎮(zhèn)，1292年設(shè)立上海縣，再到1927年正式設(shè)立上海市，上海土地開(kāi)發(fā)利用有悠久的歷史。解放后40多年來(lái)，上海人民積極開(kāi)發(fā)土地及其它自然資源，使上海成為我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市和最大的工商業(yè)港口城市，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展都取得了令人矚目的成就。上海市土地面積占全國(guó)土地面積的0.07％，人口占全國(guó)的1.13％，1995年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的4.2％，港口貨物吞吐量占全國(guó)的19.6％，外貿(mào)出口商品總值占全國(guó)的15.7％，財(cái)政收入占全國(guó)的11.9％。從1953年到1992年40年間，上海共完成財(cái)政收入5945億元，提供給全國(guó)使用的國(guó)民收入約3330億元，出口創(chuàng)匯884億美元，調(diào)往全國(guó)各地工業(yè)品3500億元，港口貨物吞吐量25.56億噸，培養(yǎng)高等學(xué)校畢業(yè)生53.74萬(wàn)人，對(duì)國(guó)家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（二）土地利用現(xiàn)狀上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù)1994年航片資料統(tǒng)計(jì)和1996年全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，總面積為7945.58平方公里。依據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用土地三類。其構(gòu)成如下：

1996年上海市土地利用現(xiàn)狀平衡表地類面積占總面積比例%平方公里萬(wàn)畝總面積100農(nóng)用地總計(jì)耕地園地林地牧草地水面建設(shè)用地總計(jì)居民點(diǎn)及工礦用地小計(jì)城鎮(zhèn)及工礦用地特殊用地農(nóng)民居民點(diǎn)農(nóng)副業(yè)用地交通用地水利設(shè)施用地未利用土地農(nóng)用地上海農(nóng)用地面積5166.08平方公里，主要有耕地、園地、林地、水面四類（1）耕地。全市耕地面積為3150.79平方公里，占全市土地總面積的39.65％。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積2333.30平方公里，占耕地面積的74.05％；常年菜田126.70平方公里，占耕地面積的4.02％。（2）園地。全市園地面積為92.66平方公里，占全市土地總面積的1.17％。上海的園地以果園為主。（3）林地。全市林地面積為37.36平方公里，占全市土地總面積的0.47％。林地大部分為有林地，由用材林、防護(hù)林和竹園三類組成，小部分為苗圃。（4）水面。全市水面面積1885.29平方公里，占全市土地面積的23.73％。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫(kù)面積，其中長(zhǎng)江水面約1106.98平方公里，占全市土地面積的13.93％。2、建設(shè)用地上海建設(shè)用地面積為2294.64平方公里。主要有居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水利設(shè)施用地三類。（158.56萬(wàn)畝），占全市土地總面積的13.30%，占建設(shè)用地面積的46.07％。根據(jù)1994年航片資料分析，其中中心城建成區(qū)365.66平方公里（浦西10區(qū)278.81平方公里，浦東城市化地區(qū)86.85平方公里），占建設(shè)用地面積的15.94％；嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為133.63平方公里，占建設(shè)用地的5.82％；六個(gè)縣城用地為40.26平方公里，占建設(shè)用地的1.75％；集鎮(zhèn)用地為302.90平方公里，占建設(shè)用地13.98％。農(nóng)村居民點(diǎn)用地為712.55平方公里，占建設(shè)用地的31.05％。其中，農(nóng)民宅基地為517.96平方公里，占建設(shè)用地的22.57％，在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地333.70平方公里，占建設(shè)用地的14.54％。其中中心城工業(yè)用地66.26平方公里，占中心城的18.12％，占全市工業(yè)用地的19.86％；新城建成區(qū)工業(yè)用地67.79平方公里，占新城用地的50.73％，占全市工業(yè)用地的20.31％；縣城工業(yè)用地20.81平方公里，占縣城用地的51.69％，占全市工業(yè)用地的6.24％；集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)工業(yè)用地178.84平方公里，占集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的17.61％，占全市工業(yè)用地的53.59％。

上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例單位：平方公里名稱城鎮(zhèn)村及工礦總用地工業(yè)用地工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦總用地比例工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比例中心城區(qū)18.12%19.86%新城50.73%20.31%縣城51.69%6.24%集鎮(zhèn)17.61%53.59%農(nóng)村居民點(diǎn)合計(jì)=sum(ABOVE)155521.45%100%中國(guó)部級(jí)標(biāo)準(zhǔn):工業(yè)用地占建設(shè)用地比例15％，最高不宜超過(guò)30％。（依據(jù)1994航片資料）

（2）交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機(jī)場(chǎng)和農(nóng)村道路用地，面積為192.44平方公里，占全市土地總面積的2.42％。（3）水利設(shè)施用地。全市水利設(shè)施用地總面積為171.43平方公里，占全市土地總面積的2.16％，主要包括溝渠、水工建筑物用地。其中溝渠用地142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。3、未利用地上海未利用地面積484.86平方公里，占全市土地總面積的6.10%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐取Ｔ诔缑鞯臑┩抠Y源中有適宜發(fā)展白山羊的牧草地約15平方公里。（三）土地利用的特點(diǎn)1、土地利用率高土地資源歷來(lái)是人類重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和利用的自然資源。長(zhǎng)期以來(lái)上海各用地部門(mén)通過(guò)各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加速利用成陸過(guò)程中的土地后備資源。在城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的影響下，全市6377.10平方公里的陸域土地資源已幾乎全部利用。2、土地肥沃，宜農(nóng)耕地比例高上海地區(qū)沿江濱海，地勢(shì)坦蕩低平，氣候溫暖濕潤(rùn)，土壤肥沃，耕地復(fù)種指數(shù)高，平均達(dá)165％。優(yōu)越的自然條件對(duì)上海郊區(qū)土地資源的開(kāi)發(fā)利用提供了有利的自然基礎(chǔ)，也為上海農(nóng)業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。3、灘涂資源豐富上海的江、海岸線長(zhǎng)達(dá)448.66公里，其中30％的岸線屬于淤漲岸段，由于長(zhǎng)江每年裹挾著巨量的泥沙，在長(zhǎng)江口和杭州灣北岸沉淀淤積，為上海的灘涂發(fā)育提供了基礎(chǔ)，平均每年可形成20多平方公里灘涂，這是上海土地的重要后備資源。（四）土地利用的主要問(wèn)題1、土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。上海是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國(guó)土地面積的0.07％。在全國(guó)特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的37.7％，為天津市面積的56％。全市陸域面積利用程度已經(jīng)很高，隨著浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放，城市建設(shè)將引起對(duì)土地需求的持續(xù)增加。由于灘涂圍墾周期長(zhǎng)，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。2、農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降根據(jù)農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1981年，全市農(nóng)業(yè)用地共4204.01平方公里（630.60萬(wàn)畝），1996年，全市農(nóng)業(yè)用地共3280.81平方公里（492.12萬(wàn)畝）。15年間，全市農(nóng)業(yè)用地減少923.20平方公里（138.48萬(wàn)畝），平均每年減少9.23萬(wàn)畝。上海的農(nóng)業(yè)用地60％以上是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴(kuò)散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與提高土地產(chǎn)出率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內(nèi)在的矛盾。3、土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理（1）林地比例過(guò)低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。上海地處平原，利用大片耕地營(yíng)造用材林來(lái)擴(kuò)大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生態(tài)效益，營(yíng)造一定比例的防護(hù)林對(duì)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、減輕自然災(zāi)害和環(huán)境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。上?，F(xiàn)有林地37.36平方公里（5.60萬(wàn)畝），占全市土地面積的0.47％，林木覆蓋率只有5.40％，與國(guó)家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應(yīng)達(dá)10％以上的要求差距過(guò)大，與發(fā)達(dá)城市的林木覆蓋率差距甚大。（2）交通用地不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。交通是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)脈。上海雖已建成四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，但交通用地只占全市土地面積的2.42％，比例過(guò)小。不少公路和橋梁標(biāo)準(zhǔn)不高，不但影響車速，而且限制通過(guò)能力。許多交通干道穿鎮(zhèn)而過(guò)，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側(cè)分布，干道與干道之間、干道與鐵路之間沒(méi)有立交工程，有不少車流不能順利通過(guò)的“瓶頸”地段，常常造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，又浪費(fèi)了運(yùn)力與能源。因此增加交通設(shè)施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢(shì)在必行。（3）市區(qū)人口和工業(yè)過(guò)分集中，土地載負(fù)量極其沉重。10個(gè)老城區(qū)土地面積278.81平方公里，只占全市土地面積的3.51％，卻集中了全市52％的人口。以1996年戶籍人口計(jì)算的人口密度，每平方公里達(dá)22634人，其中黃浦區(qū)58964人，南市區(qū)60049人。中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)中，商業(yè)、服務(wù)用地占3.4％，低于發(fā)達(dá)國(guó)家城市10個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地占26.73％，高于發(fā)達(dá)國(guó)家城市14個(gè)百分點(diǎn)；市區(qū)人均道路僅2平方米，為倫敦的1/10，巴黎的1/4，莫斯科、東京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也都偏低。由此帶來(lái)交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的用地矛盾突出。（4）郊區(qū)城市化水平不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，影響土地利用效率。目前郊縣縣城人口一般在5萬(wàn)人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不相適應(yīng)；郊區(qū)城市化水平為37％。上海郊區(qū)204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)或多個(gè)工業(yè)點(diǎn)，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地191.17平方公里，占全市工業(yè)用地的57.29％，工業(yè)產(chǎn)值只占全市工業(yè)總產(chǎn)值的30％，土地產(chǎn)出率約為市區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率的1/3。郊區(qū)農(nóng)村居民382萬(wàn)人，占全市人口的27.98％，分散居住在5萬(wàn)多個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，用地712.55平方公里，占全市居民點(diǎn)及工礦用地面積的36.9％。由此說(shuō)明，郊區(qū)調(diào)整工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚程度，提高郊區(qū)的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在。三、土地利用需求預(yù)測(cè)根據(jù)遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標(biāo)，對(duì)各類用地需求作如下預(yù)測(cè)：（一）耕地需求預(yù)測(cè)上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食和主要副食品生產(chǎn)的用地需求。解放以來(lái)，上海市口糧自給率一直保持在60％左右，糧食自給率40％左右。按照市委、市政府關(guān)于搞好新一輪“米袋子”，“菜籃子”工程和“郊區(qū)農(nóng)民口糧自給，城市主要副食品立足郊區(qū)”的要求，通過(guò)“上海市口糧和主要副食品自給率研究”，確定到2010年，全市口糧自給率繼續(xù)保持60％，產(chǎn)量200萬(wàn)噸；蔬菜自給率80％，產(chǎn)量123萬(wàn)噸；豬肉自給率55％，產(chǎn)量17萬(wàn)噸；禽肉自給率90％，產(chǎn)量16萬(wàn)噸；鮮蛋自給率60％，產(chǎn)量10萬(wàn)噸；淡水魚(yú)自給率60％，產(chǎn)量8萬(wàn)噸；鮮奶自給率90％，產(chǎn)量25萬(wàn)噸。因此，上海耕地面積要確保生產(chǎn)200萬(wàn)噸（40億斤）糧食，120萬(wàn)噸蔬菜和上述主要副食品生產(chǎn)及其它經(jīng)濟(jì)作物的用地需求。根據(jù)1996年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市耕地面積3150.79平方公里（472.62萬(wàn)畝），其中市屬常年菜地面積126.70平方公里（19.66萬(wàn)畝）.奶牛飼料地43.24平方公里（6.49萬(wàn)畝），其它主要經(jīng)濟(jì)作物756.66平方公里（113.50萬(wàn)畝）.目前郊區(qū)的糧食耕作模式由80年代初的一年三熟制轉(zhuǎn)變?yōu)橐荒甓熘疲€產(chǎn)穩(wěn)定在700公斤左右。今后，大力發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，興建百萬(wàn)畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極改造全市158萬(wàn)畝中低產(chǎn)田，生產(chǎn)向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過(guò)實(shí)施“科技興農(nóng)”，建立種苗工程、溫室工程、基因疫苗和生物農(nóng)藥工程、綠色工程，糧食畝產(chǎn)將提高至800公斤左右，生產(chǎn)200萬(wàn)噸糧食需要1666.67平方公里（250萬(wàn)畝）耕地。如果繼續(xù)保持近年生產(chǎn)狀況，郊區(qū)糧食畝產(chǎn)維持在700公斤左右，生產(chǎn)200萬(wàn)噸糧食則需要1866.67平方公里（280萬(wàn)畝）耕地。生產(chǎn)123萬(wàn)噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產(chǎn)4噸標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需耕地205平方公里（30.75萬(wàn)畝）。其它副食品和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)需要耕地120～130萬(wàn)畝。據(jù)此，至2010年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)進(jìn)一步提高，但考慮對(duì)蔬菜和其它農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求增加，需要耕地面積2666.67平方公里（400萬(wàn)畝）左右。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，把非農(nóng)建設(shè)用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。（二）園地需求預(yù)測(cè)1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為92.66平方公里（13.90萬(wàn)畝），占總面積的1.17％，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產(chǎn)出發(fā)，適當(dāng)提高園地的比重，預(yù)測(cè)全市園地至2010年增加45平方公里（6.75萬(wàn)畝），達(dá)到137.66平方公里（20.65萬(wàn)畝）。園地面積主要通過(guò)營(yíng)造濱海和灘涂園林及結(jié)合外環(huán)線綠帶中增加果園等來(lái)逐步增加。（三）林地需求預(yù)測(cè)上海林地基礎(chǔ)較為落后，1996年僅為37.36平方公里（5.6萬(wàn)畝），占全市面積0.47％，森林覆蓋率5.40％。綠化是生態(tài)城市的重要標(biāo)志。規(guī)劃著眼于通過(guò)發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設(shè)環(huán)城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護(hù)林和建設(shè)功能區(qū)的隔離林帶，同時(shí)在郊縣廣泛開(kāi)展四旁植樹(shù)和農(nóng)田林網(wǎng)。在布局上，郊區(qū)以農(nóng)田防護(hù)林為主，城郊結(jié)合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點(diǎn)建設(shè)沿外環(huán)線的綠化帶。在吳涇、高橋、寶山等工業(yè)區(qū)，主要建設(shè)污染隔離林帶。預(yù)測(cè)至2010年增加89平方公里（13.35萬(wàn)畝），達(dá)到126.36平方公里（18.95萬(wàn)畝）。（四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè)居民點(diǎn)及工礦用地是建設(shè)用地的主體。根據(jù)上海建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一的奮斗目標(biāo)，上海將進(jìn)行大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造；浦東要發(fā)揮開(kāi)發(fā)開(kāi)放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點(diǎn)建設(shè)六個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進(jìn)行城鎮(zhèn)體系建設(shè)。因而，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模將有一定程度的增加，農(nóng)村居民點(diǎn)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，用地規(guī)模將逐漸有所減少?！熬盼濉逼陂g，市、縣各類工業(yè)用地增加45平方公里（6.75畝）；新增工業(yè)六大支柱產(chǎn)業(yè)用地6平方公里（0.90萬(wàn)畝）；住宅建設(shè)用地40平方公里（6萬(wàn)畝）；商業(yè)等用地4.50平方公里（0.68萬(wàn)畝）；浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地100平方公里（15萬(wàn)畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地33.33平方公里（5萬(wàn)畝）；科教文衛(wèi)等建設(shè)用地20平方公里（3萬(wàn)畝），以上各類用地凈增合計(jì)約250平方公里（37.5萬(wàn)畝）。據(jù)此，預(yù)測(cè)1997～2000年，建設(shè)占用土地100平方公里（15萬(wàn)畝）左右；同時(shí)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調(diào)整挖潛土地共約60平方公里（9萬(wàn)畝），灘涂圍墾土地40平方公里（6萬(wàn)畝）。建設(shè)占用農(nóng)地與調(diào)整挖潛、開(kāi)發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平。至2010年，上海要基本形成世界大都市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和綜合實(shí)力，基本形成現(xiàn)代化國(guó)際城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面－形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面－形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架；在生活方面－居民生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。在用地結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模上將進(jìn)一步適應(yīng)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，其中城市建設(shè)中存量土地利用和置換將占相當(dāng)比例，工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農(nóng)村居民點(diǎn)歸并集中的進(jìn)程加快。預(yù)測(cè)居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模為1966.77平方公里（295.02萬(wàn)畝），總規(guī)模外延擴(kuò)張趨緩，增減相抵，與1996年相比，外延36平方公里（5.4萬(wàn)畝）。（五）交通用地需求預(yù)測(cè)交通是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。1996年全市交通用地192.44平方公里（28.87萬(wàn)畝），占全市土地總面積的3.02％。改善交通狀況是上海未來(lái)14年城市建設(shè)的重點(diǎn)。從發(fā)揮國(guó)際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進(jìn)行連接長(zhǎng)江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)具有國(guó)際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū)及崇明港區(qū)；擴(kuò)建虹橋機(jī)場(chǎng)和抓緊建設(shè)浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)。規(guī)劃建設(shè)京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運(yùn)專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。預(yù)測(cè)至2010年達(dá)到292.44平方公里（43.87萬(wàn)畝），比1996年增加100平方公里（15萬(wàn)畝）。（六）水面（域）上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積1885.29平方公里（282.79萬(wàn)畝），占全市土地面積的23.73％。未來(lái)14年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴(kuò)大，將占用一部分水面和魚(yú)塘等水域面積，但為了滿足泄洪排水和水運(yùn)的需要，總的規(guī)劃原則是嚴(yán)格控制水域面積減少量。一是保證水運(yùn)的需要，充分保護(hù)和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹(shù)浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊(yùn)藻浜等郊區(qū)河流。結(jié)合城市規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷完善和改造全市的河流網(wǎng)絡(luò)，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。據(jù)此至2010年全市水域面積基本穩(wěn)定在1899.79平方公里（284.79萬(wàn)畝），比1996年增加14.5平方公里（2萬(wàn)畝）。四、土地利用的戰(zhàn)略思路從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測(cè)分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開(kāi)，土地供求矛盾愈加尖銳。適應(yīng)未來(lái)14年上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，土地利用應(yīng)走立足存量挖潛的新路。具體途徑有三：一是在土地資源深度開(kāi)發(fā)上挖掘潛力，提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn)出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開(kāi)發(fā)；三是在土地資源廣度開(kāi)發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開(kāi)發(fā)利用的力度。為此，規(guī)劃實(shí)施按“控制增量，盤(pán)活存量，提高質(zhì)量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。（一）利用級(jí)差效益，盤(pán)活存量土地根據(jù)上海建設(shè)“一個(gè)龍頭，三個(gè)中心”的總體發(fā)展目標(biāo)和城市功能的轉(zhuǎn)換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴(kuò)散的指向，挖潛調(diào)整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級(jí)差效益，盤(pán)活存量土地，騰出“黃金寶地”發(fā)展以金融、貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、娛樂(lè)、商品房屋、服務(wù)業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。二是加快完成市區(qū)365萬(wàn)平方米危棚簡(jiǎn)屋的改造。三是搞好中心城區(qū)320萬(wàn)平方米工業(yè)、商業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地盤(pán)活存量的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后穩(wěn)步推開(kāi)。重點(diǎn)做好中心城區(qū)66.26平方公里的工業(yè)用地的置換。近期完成中央商務(wù)區(qū)3～5平方公里內(nèi)的工業(yè)用地的置換；2000年前基本完成14平方公里核心商業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內(nèi)環(huán)線104.5平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè)的遷建和調(diào)整，同時(shí)基本完成30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點(diǎn)的遷建調(diào)整；在2010年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線104.5平方公里內(nèi)工業(yè)點(diǎn)的同時(shí)，完成內(nèi)環(huán)線兩側(cè)70余塊工業(yè)街坊的改造。至2010年，中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展三分之一無(wú)污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產(chǎn)業(yè)用地，三分之一的工廠通過(guò)置換向近郊或遠(yuǎn)郊的工業(yè)集中點(diǎn)轉(zhuǎn)移。這樣，中心城區(qū)將可盤(pán)活25～30平方公里左右的土地，重點(diǎn)用于開(kāi)發(fā)城市休閑綠地、市政公用設(shè)施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、工業(yè)、綠化、交通用地及人口密度逐步達(dá)到合理的比例結(jié)構(gòu)。（二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用上海在向現(xiàn)代化國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市邁進(jìn)中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地帶。到2010年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn)移，城市人口的疏解，國(guó)際航空港，國(guó)際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。途徑是搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用。1、農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛的主要措施之一。1994年農(nóng)村居民為382萬(wàn)人，居民點(diǎn)占地面積712.55平方公里（106.88萬(wàn)畝），人均占地186.5平方米，超過(guò)上海市1992年確定的縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)（110平方米/人）76.5平方米?！熬盼濉敝?010年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提高城市化水平的要求入手，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，逐步把目前分散的約5萬(wàn)個(gè)自然村集中歸并。至2010年，規(guī)劃200萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地110平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，可挖潛土地153平方公里（22.95萬(wàn)畝）。2、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū)工業(yè)已成為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，到2000年，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值要達(dá)到6000億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的50％。如按1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米679元計(jì)算，需要工業(yè)用地883平方公里（132.45萬(wàn)畝），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的4.6倍。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標(biāo)50平方米/人，規(guī)劃至2000年，郊區(qū)工業(yè)總用地為344平方公里（51.60萬(wàn)畝）。上述兩種測(cè)算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢(shì)必加大郊縣土地供求矛盾。出路在于調(diào)整布局，提高土地產(chǎn)出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問(wèn)題。一是通過(guò)供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn)移至市級(jí)工業(yè)區(qū)，同時(shí)將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工業(yè)集中點(diǎn)集中。二是引入土地產(chǎn)出率指標(biāo)，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。至2000年，如果提高郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達(dá)到1994年全市平均每平方米2073元的水平，則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為289平方公里（43.35萬(wàn)畝）。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率2500元計(jì)算（據(jù)有關(guān)資料，1994年國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達(dá)每平方米5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為240平方公里（36.00萬(wàn)畝）。總之，郊縣工業(yè)實(shí)施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的用地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模相比，可節(jié)約55～80平方公里土地。3、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè)，土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外，還必須向規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化。目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點(diǎn)明顯不相適應(yīng)：一是農(nóng)民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的七成已不再以農(nóng)為主?！凹壹覄?wù)工、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農(nóng)業(yè)作為一門(mén)獨(dú)立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會(huì)化程度的需要；二是超小規(guī)模的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展不相適應(yīng)。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模細(xì)小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農(nóng)業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。近幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián)戶承包、合作農(nóng)場(chǎng)、服務(wù)隊(duì)經(jīng)營(yíng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)單位6763個(gè)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)糧田40多萬(wàn)畝，占郊區(qū)糧田面積的10％左右，占商品糧田面積的35％左右。實(shí)踐證明，凡實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的糧田，土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率都大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力都顯著提高。如嘉定區(qū)1995年適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的單位稻麥兩熟畝產(chǎn)869.5公斤，比全區(qū)平均水平高7％；適度經(jīng)營(yíng)每勞生產(chǎn)的糧食，比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出32倍之多。507戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積25.63畝，每畝凈收入666元，每戶全年農(nóng)業(yè)凈收入17069元，比1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務(wù)工人員水平?！熬盼濉逼陂g，要在堅(jiān)持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，按照土地集體所有制不變和土地所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移，在有條件的村進(jìn)行農(nóng)、工分流，口糧田、責(zé)任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)使農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大戶集中，推進(jìn)糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的程度。（三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)重視農(nóng)業(yè)、重視糧食生產(chǎn)、重視耕地保護(hù)，是事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。上海在為浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地保障的同時(shí)，確保農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)、作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)戰(zhàn)略。按照市委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長(zhǎng)，保持糧食年總產(chǎn)200萬(wàn)噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標(biāo)，確定基本農(nóng)田保護(hù)面積412萬(wàn)畝，保護(hù)率87.3%。規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過(guò)開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾三途徑，增加有效耕地面積。規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地，也要加以保護(hù)，在未批準(zhǔn)征用之前，不能閑置拋荒，并實(shí)行占用耕地和開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤的辦法。這些劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積，通過(guò)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃逐級(jí)落實(shí)到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責(zé)任到人，并運(yùn)用法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的手段，實(shí)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)控制。（四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里，城鎮(zhèn)常住人口1054萬(wàn)，人均用地100平方米。其中：市轄14區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地736平方公里，常住人口904萬(wàn)，人均用地81平方米。郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地321平方公里，常住人口150萬(wàn)，人均用地214平方米。根據(jù)上?？缡兰o(jì)的奮斗目標(biāo)，到2010年，城市建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據(jù)此要求，土地利用規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強(qiáng)中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制。采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合，突出重點(diǎn)的供地配置方案。到2010年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地1326.05平方公里（198.91萬(wàn)畝），總外延擴(kuò)張269平方公里（40.35萬(wàn)畝）。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊縣四個(gè)地域，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)和充分利用存量置換的配置方案，總規(guī)模通過(guò)下達(dá)人均用地指標(biāo)和內(nèi)涵挖潛指標(biāo)予以分解落實(shí)。（五）開(kāi)發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源上海濱江臨海，有大小島嶼8個(gè)，江、海岸線長(zhǎng)達(dá)448.66公里，其中大陸岸線171.31公里，島嶼岸線277.35公里，沿海0～20米等深線范圍內(nèi)水域面積達(dá)7226平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂資源十分豐富。建國(guó)后至1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂713.66平方公里（107.07萬(wàn)畝），其中形成農(nóng)用地410平方公里（61.50萬(wàn)畝），在圍墾的土地上，建立了15個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，2個(gè)軍墾農(nóng)場(chǎng)，4個(gè)縣屬良種場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)和林場(chǎng)，4個(gè)墾區(qū)鄉(xiāng)以及30多個(gè)鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場(chǎng)等。上海石油化工總廠、上海港部分港區(qū)、寶鋼水庫(kù)、陳行水庫(kù)、羅涇水庫(kù)、奉賢水庫(kù)、老港廢棄物堆場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目都是向?yàn)┩恳亻_(kāi)發(fā)建設(shè)而成的。“九五”至2010年，為了緩解土地資源的需求壓力，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供發(fā)展空間，要在不影響資源環(huán)境和生態(tài)平衡的前提下，有計(jì)劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開(kāi)發(fā)。一是灘涂圍墾。至2010年，結(jié)合長(zhǎng)江口整治、港口建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，可在崇明東灘、長(zhǎng)興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤80萬(wàn)畝，圈圍60萬(wàn)畝；二是海洋農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，包括長(zhǎng)江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產(chǎn)養(yǎng)殖基地和近海及遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈；三是重大建設(shè)項(xiàng)目的水域開(kāi)發(fā)。上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經(jīng)利用了部分水域，今后，浦東國(guó)際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長(zhǎng)江獨(dú)特的水域資源進(jìn)行建設(shè)。通過(guò)灘涂資源的開(kāi)發(fā)，至2010年，上海陸域土地總面積達(dá)到6777.10平方公里,比1996年增加400平方公里。今后，灘涂資源利用強(qiáng)調(diào)“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”，特別要處理好灘涂開(kāi)發(fā)與濕地候鳥(niǎo)保護(hù)之間的關(guān)系，動(dòng)態(tài)地保護(hù)好崇明東灘近340平方公里的濕地候鳥(niǎo)自然保護(hù)區(qū)。（六）開(kāi)展土地整理，增加有效耕地面積隨著上海郊縣“三個(gè)集中”的全面推行，對(duì)郊縣水、田、路、林、村進(jìn)行綜合土地整理，搞好土地建設(shè)，是今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)增加有效耕地，提高耕地質(zhì)量的有效途徑。根據(jù)典型調(diào)查分析，上海3150.79平方公里（472.62萬(wàn)畝）耕地資源，517.96平方公里（77.69萬(wàn)畝）農(nóng)民宅基地，191平方公里（28.65萬(wàn)畝）縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)工業(yè)用地都潛在著可利用和再開(kāi)發(fā)的空間。對(duì)全市基本農(nóng)田進(jìn)行土地整理，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如果凈增耕地按5％計(jì)算，可增加耕地157.3平方公里（23.6萬(wàn)畝）。結(jié)論：通過(guò)土地利用戰(zhàn)略調(diào)整，可利用的土地潛力：1、中心城區(qū)盤(pán)活存量土地可挖潛25～30平方公里；2、農(nóng)村居民居住集中可挖潛土地153平方公里；3、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產(chǎn)出率，可挖潛土地55～80平方公里；4、灘涂圍墾開(kāi)發(fā)增加土地145平方公里；5、基本農(nóng)田土地整理可增加157.3平方公里的耕地。五、土地利用的總體規(guī)劃方案根據(jù)上述土地利用戰(zhàn)略思路，編制了兩個(gè)主要指標(biāo)體系供選方案：一是城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)盤(pán)考慮方案（見(jiàn)《說(shuō)明》）；另一個(gè)是按地域和功能相結(jié)合的配置方案。經(jīng)征求有關(guān)部門(mén)及專家意見(jiàn)，認(rèn)為第一方案便于全市統(tǒng)一管理、宏觀控制，但操作實(shí)施難；第二方案突出重點(diǎn)，各有側(cè)重，有利發(fā)展，可操作性、針對(duì)性強(qiáng)。（一）土地利用的目標(biāo)和基本思路到2010年，土地利用將進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加大對(duì)全市現(xiàn)有耕地的有效保護(hù)和綜合整治，加大對(duì)1057平方公里的城鎮(zhèn)工礦和712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整力度，進(jìn)一步優(yōu)化中心城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，顯著增加城區(qū)綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮(zhèn)、工礦、交通等的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，將提供建設(shè)用地243平方公里（36.45萬(wàn)畝）。其中223平方公里（35萬(wàn)畝）分解到各區(qū)縣，20平方公里（3萬(wàn)畝）作為市統(tǒng)籌的儲(chǔ)備地。加快郊區(qū)土地的“三個(gè)集中”步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開(kāi)。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并集中、老宅基地還耕、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模調(diào)整以及基本農(nóng)田整理，累計(jì)將增加耕地16多萬(wàn)畝，同時(shí)，通過(guò)新開(kāi)發(fā)灘涂增加耕地20萬(wàn)畝，使上海耕地總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，維持在473萬(wàn)畝左右。展望2030年前后，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整基本實(shí)現(xiàn)，生產(chǎn)力布局和城市功能布局不斷優(yōu)化，將從過(guò)去依靠傳統(tǒng)工業(yè)支撐向節(jié)地型的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。上海的土地利用將進(jìn)一步按生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則，合理、有序、科學(xué)流動(dòng)，注重集約、綜合有效利用和結(jié)構(gòu)、布局優(yōu)化。居民點(diǎn)及工礦用地總規(guī)模將保持2010年的1966.78平方公里水平，中心城人均居住用地將從65平方米/人提高至70～72平方米，生活居住環(huán)境得到改善。郊縣城鎮(zhèn)及工礦將從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展，使全市用地最終達(dá)到與國(guó)際大都市功能相適應(yīng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局的平衡。土地利用總體規(guī)劃的基本思路是：“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”?！氨Ｗo(hù)”，是將劃定集中連片、生產(chǎn)條件較好的412萬(wàn)畝高產(chǎn)良田的保護(hù)面積，通過(guò)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)規(guī)劃，分解落實(shí)到具體地塊，責(zé)任到人。對(duì)已劃定的水源保護(hù)區(qū)及自然保護(hù)區(qū)的土地利用從嚴(yán)控制，嚴(yán)加保護(hù)。“調(diào)整”是指土地利用合理性的調(diào)整。重點(diǎn)放在712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)和近200平方公里縣鄉(xiāng)工業(yè)用地的挖潛調(diào)整上。調(diào)整分三個(gè)層次，三個(gè)重點(diǎn)。第一層次是調(diào)整原142平方公里老城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)做好中心城區(qū)的66平方公里的工業(yè)用地的置換；第二層次是在廣大郊縣歸并調(diào)整自然村。重點(diǎn)做好目前零星、分散布局的居民點(diǎn)調(diào)整，通過(guò)擴(kuò)大中心集鎮(zhèn)及集鎮(zhèn)人口規(guī)模，壓縮自然村的分散度，將5萬(wàn)個(gè)自然村逐步歸并調(diào)整。同時(shí)將分散的縣、鄉(xiāng)工業(yè)向已規(guī)劃的國(guó)家、市級(jí)工業(yè)區(qū)和工業(yè)集中點(diǎn)集中；第三層次，在農(nóng)業(yè)用地用途不變的前提下，讓農(nóng)用地在不同集體經(jīng)濟(jì)組織和不同村、鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)是“三高”良田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中?！皟?yōu)化”，重點(diǎn)是中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整優(yōu)化。結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度改革，通過(guò)土地有償使用制度改革的深化，中心城區(qū)存量土地盤(pán)活，房地產(chǎn)市場(chǎng)的培育完善，建立存量土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步調(diào)整?！捌胶狻?，是利用我市近297公里長(zhǎng)的島嶼岸線，有組織地進(jìn)行統(tǒng)一的灘涂資源開(kāi)發(fā)，“九五”期間重點(diǎn)做好56平方公里的中低灘開(kāi)發(fā)。在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡基礎(chǔ)上，規(guī)劃期注意對(duì)生態(tài)與環(huán)境的用地的平衡，重點(diǎn)要增加市中心綠地、環(huán)城綠帶、郊縣林地、沿海保護(hù)林、自然保護(hù)區(qū)等用地比重。（二）土地利用規(guī)劃方案1、各類用地的規(guī)劃方案（1）耕地實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。規(guī)劃至2010年，，耕地保有量為3150.77平方公里（472.62萬(wàn)畝），占全市土地面積37.7%。至2010年，工業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通用地、大農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整安排使用耕地253平方公里（37.95萬(wàn)畝），其中居民點(diǎn)及工礦用地185平方公里（27.75萬(wàn)畝），交通用地30平方公里（4.5萬(wàn)畝），園地、林地29平方公里（4.35萬(wàn)畝）、水面和水利設(shè)施9平方公里（1.35萬(wàn)畝）。在平衡耕地資源總量中，將通過(guò)土地整理，重點(diǎn)是通過(guò)對(duì)100萬(wàn)畝基本農(nóng)田整理和24萬(wàn)畝農(nóng)村居民點(diǎn)以及部分郊縣工業(yè)區(qū)土地的整理，（其中，農(nóng)田整理新增耕地按3％計(jì)，農(nóng)民宅基地還耕按40％計(jì)）凈增耕地16萬(wàn)畝，另通過(guò)灘涂開(kāi)發(fā)新增耕地90平方公里（13.5萬(wàn)畝）和部分園、林地的復(fù)墾還耕，耕地保有量至2010年達(dá)3150.77平方公里（472.62萬(wàn)畝）保護(hù)耕地總量平衡。還要加大土地開(kāi)發(fā)后土地的質(zhì)量管理，將新增加11萬(wàn)畝耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍。全市基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)412萬(wàn)畝，保護(hù)率87.3%（2）園地面積適當(dāng)增加。到2010年，園地面積達(dá)到137.66平方公里（20.65萬(wàn)畝），占全市土地面積的比重由1.17％提高到1.65％。其中從居民點(diǎn)及工礦內(nèi)調(diào)整19平方公里（2.85萬(wàn)畝），利用灘涂圍墾30平方公里（4.5萬(wàn)畝）土地營(yíng)造濱海和灘涂園林。（3）林地有較大增加。至2010年，林地面積由1996年的37.36平方公里（5.6萬(wàn)畝）增至126.36平方公里（18.95萬(wàn)畝），增加89平方公里（13.35萬(wàn)畝），占全市面積的比重由0.47％提高到1.51%。為加快全市林業(yè)生態(tài)體系工程建設(shè)，將從耕地中調(diào)整20平方公里、居民點(diǎn)及工礦內(nèi)挖潛21平方公里和利用灘涂圍墾60平方公里土地，增加林地面積。園地、林地面積的增加，關(guān)系城市生態(tài)環(huán)境的改善。從郊區(qū)土地資源緊缺的實(shí)際出發(fā)，將結(jié)合外環(huán)線綠化帶建設(shè)，增加果樹(shù)、花卉和林木，同時(shí)擴(kuò)建崇明島森林公園，增加沿海防護(hù)林和功能區(qū)的隔離林帶，在郊縣廣泛開(kāi)展四旁植樹(shù)及農(nóng)田林網(wǎng)。（4）確保交通建設(shè)用地。至2010年，交通用地規(guī)模達(dá)到292.44平方公里（43.87萬(wàn)畝），比1996年增加100平方公里，占全市土地面積的比重由1996年的2.42％上升至3.50％。其中將從城鎮(zhèn)村及工礦用地調(diào)整53平方公里，另圍墾30平方公里灘涂用于港口、浦東機(jī)場(chǎng)和交通建設(shè)，調(diào)整約10.11平方公里耕地用于京滬、浦東鐵路、滬通、乍嘉湖鐵路用地。（5）穩(wěn)定水面（域）面積。至2010年，水域面積1899.79平方公里（284.97萬(wàn)畝）。（6）居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)?；痉€(wěn)定。至2010年，居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模達(dá)1966.77平方公里（295.02萬(wàn)畝），比1996年增加36平方公里（5.40萬(wàn)畝）。占全市土地面積的比例由24.30%略降低到23.57％。城鎮(zhèn)及工礦用地，將主要通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)的歸并挖潛中調(diào)整取得。其中：農(nóng)村居民點(diǎn)的用地規(guī)模從1996年的847.55平方公里（127.13萬(wàn)畝）縮小至2010年的611.55平方公里（91.73萬(wàn)畝）。其中農(nóng)民宅基地從1996年的517.96平方公里（77.69萬(wàn)畝）縮小至321.96平方公里（48.29萬(wàn)畝）。城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模由1996年的1057.05平方公里（158.56萬(wàn)畝）擴(kuò)大到2010年的1326.05平方公里（198.91萬(wàn)畝），其用地規(guī)模與農(nóng)村居民點(diǎn)歸并調(diào)整相抵，全市建設(shè)用地增加總量在136.5平方公里以內(nèi)。城鎮(zhèn)村及工礦用地的土地利用布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，是規(guī)劃期內(nèi)的調(diào)整重點(diǎn)。未來(lái)14年中，居民點(diǎn)及工礦用地中將歸并、調(diào)整238多平方公里的存量土地。其中，有179平方公里土地轉(zhuǎn)為耕地、園地和林地，另有53平方公里轉(zhuǎn)為交通用地。（7）增加牧草地?？紤]灘涂的形成與植物群落的演替關(guān)系密切，崇明灘涂上的草本植物較適宜發(fā)展白山羊，規(guī)劃在未利用地灘涂資源中先安排20平方公里作為牧草地，以后根據(jù)資源和需求調(diào)整規(guī)模。2、城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模方案。城鎮(zhèn)及工礦總規(guī)模。從適度改善上海城市生態(tài)環(huán)境出發(fā)，至2010年，城鎮(zhèn)及工礦總規(guī)模控制在1326平方公里范圍內(nèi)。上海常住城鎮(zhèn)人口為1420萬(wàn)，按人均93平方米（比1996年下降7平方米）計(jì)，外延總規(guī)模控制在269平方公里。其中市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口由904萬(wàn)增至1075萬(wàn)，用地規(guī)模由736平方公里外延至911平方公里，外延175平方公里，人均用地由80平方米，增至85平方米。中心城建設(shè)用地規(guī)模。中心城嚴(yán)格控制在外環(huán)線內(nèi)（規(guī)劃面積約690平方公里）發(fā)展，至2010年中心城城市建設(shè)用地由現(xiàn)狀446平方公里外延增長(zhǎng)控制在585平方公里內(nèi)，人口815萬(wàn)，人均城市建設(shè)用地約72平方米。浦東新區(qū)用地規(guī)模。至2010年，調(diào)整到250.4平方公里。在建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)過(guò)程中，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模從1996年的190.4平方公里擴(kuò)大到2010年的250.4平方公里。但注意布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人均用地指標(biāo)由1996年的127平方米，下降到104平方米。寶山、閔行、嘉定三個(gè)郊區(qū)用地規(guī)模。至2010年控制在381.91平方公里。作為上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴(kuò)展將從1996年的266.91平方公里，控制在2010年的381.91平方公里內(nèi)。但人均用地指標(biāo)從1996年的222平方米，調(diào)整到2010年的94平方米。金山區(qū)、松江、奉賢、南匯、青浦、崇明六區(qū)縣用地規(guī)模。至2010年調(diào)整到414.94平方公里。作為“大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大旅游”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地帶，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴(kuò)展由1996年的320.94平方公里，控制在2010年的414.94平方公里，外延94平方公里。人均用地指標(biāo)由214平方米調(diào)整到2010年120平方米。（三）土地利用分區(qū)土地利用分區(qū)的目的：依據(jù)土地資源的特點(diǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求，劃出土地主要用途相對(duì)一致的區(qū)域，明確土地使用的限制條件，為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和實(shí)行用途管制提供依據(jù)。一、揭示土地利用的地域分異規(guī)律，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)，有利于生產(chǎn)和建設(shè)的區(qū)域和專業(yè)化；二、強(qiáng)化土地利用的宏觀控制、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督，協(xié)調(diào)各部門(mén)的矛盾，限制不合理的土地利用；三、成為落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的具體途徑和重要措施。從上海實(shí)際出發(fā)，可采用兩種分區(qū)方法。一是在市級(jí)規(guī)劃的宏觀層面按照城市功能分區(qū)和市委、市府確定的經(jīng)濟(jì)功能分片以及土地的地域、屬性特征進(jìn)行分區(qū)；二是在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)施規(guī)劃中，按用途管制的要求進(jìn)行土地利用分區(qū)。本規(guī)劃兼顧兩方面的要求，將上海市6377.10平方公里的陸域分成六個(gè)區(qū)，其中市區(qū)分三區(qū)，郊縣分三區(qū)。1、市中心區(qū)浦西10區(qū)特點(diǎn)：上海老城區(qū)，金融、貿(mào)易、工業(yè)、科技、文化、教育事業(yè)最發(fā)達(dá)地區(qū)，人口密集，居住集中，立體化交通網(wǎng)絡(luò)初步形成。土地面積278.81平方公里。土地利用方向：以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為中心，除保障居住用地外，優(yōu)化城市土地使用功能，改造舊城區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以合理的布局、配套齊全的設(shè)施和優(yōu)美的環(huán)境為目標(biāo)，建成最具活力的國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心城市的標(biāo)志性地區(qū)。東片（黃浦區(qū)、南市區(qū)）是上海規(guī)劃中的中央商務(wù)區(qū)和中心商業(yè)區(qū)所在地，商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。旅游資源豐富，文化娛樂(lè)、教育、衛(wèi)生設(shè)施齊全。土地利用要以中央商務(wù)區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，形成以金融、貿(mào)易等高層次第三產(chǎn)業(yè)為主體的城市功能區(qū)。南片（徐匯區(qū)、盧灣區(qū)）商業(yè)繁榮、社會(huì)事業(yè)發(fā)達(dá)，科學(xué)技術(shù)力量雄厚，居住質(zhì)量較高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁。土地利用要以繁榮的商貿(mào)、高水準(zhǔn)的配套設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為特色，發(fā)揮現(xiàn)代中心商業(yè)街區(qū)的集聚和帶動(dòng)功能；以一流的教育、高雅的文化和完備的體育設(shè)施等為標(biāo)志，發(fā)揮文化中心的服務(wù)和輻射功能；以迅速發(fā)展的新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和雄厚的科技力量為依托，發(fā)揮工業(yè)基地的創(chuàng)新功能；以優(yōu)美的環(huán)境為目標(biāo)，發(fā)揮一流居住城區(qū)的示范功能。成為商貿(mào)繁榮、文化發(fā)達(dá)、工業(yè)先進(jìn)、居住舒適、高度文明的現(xiàn)代化城區(qū)。西片（靜安區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、普陀區(qū)）是全市水陸空三大通道相對(duì)集中的地區(qū)，是上海與長(zhǎng)江三角洲、沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶乃至全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)銜接的“西大門(mén)”。土地利用要發(fā)揮三大通道的交通優(yōu)勢(shì)和“西大門(mén)”的地域條件，發(fā)展成為上海重要的商貿(mào)、物貿(mào)、外貿(mào)中心和貨物集散地；成為產(chǎn)業(yè)布局合理，城市功能齊全，具有高效益的內(nèi)外貿(mào)、高水準(zhǔn)的教育文化、高科技的城市型工業(yè)、高質(zhì)量休閑娛樂(lè)觀光和現(xiàn)代化的居住新城區(qū)。北片（閘北區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)）是上海的老工業(yè)基地，對(duì)外大交通的重要門(mén)戶，科技教育機(jī)構(gòu)最密集的地區(qū)和大型居住區(qū)集中地。土地利用要結(jié)合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、市級(jí)工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)，建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局合理的工業(yè)、能源基地；結(jié)合危、棚、簡(jiǎn)屋地區(qū)的改造，建設(shè)環(huán)境優(yōu)雅、配套完善、管理有序的現(xiàn)代化大型居住基地；圍繞科、教和人才密集優(yōu)勢(shì)，建設(shè)一流的科技中試與產(chǎn)業(yè)化基地；利用水路和鐵路客貨運(yùn)集中的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)以對(duì)外水陸交通樞紐為核心的倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、配貨等集散基地和中高檔商貿(mào)、工貿(mào)中心。使北片成為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力最大的地區(qū)之一。2、浦東新區(qū)特點(diǎn)：上海開(kāi)發(fā)開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的前沿和重點(diǎn)，政策優(yōu)勢(shì)明顯。隨著陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、金橋出口加工區(qū)、外高橋保稅區(qū)、張江高科技園區(qū)等重點(diǎn)小區(qū)的開(kāi)發(fā)、市政交通基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善和浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，浦東將發(fā)揮連接國(guó)內(nèi)外、輻射長(zhǎng)江三角洲和長(zhǎng)江沿岸城市的龍頭作用，成為上海的精華地區(qū)。土地面積517.38平方公里。土地利用方向：浦東新區(qū)以建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化的新城區(qū)為目標(biāo)，全面推進(jìn)城市化進(jìn)程。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。土地利用要成為以金融、貿(mào)易等高層次第三產(chǎn)業(yè)為主體的服務(wù)功能區(qū)；成為高開(kāi)放度的綜合自由貿(mào)易港口區(qū)；成為以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的出口加工基地和現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)；成為體現(xiàn)現(xiàn)代化新區(qū)一流水準(zhǔn)的社會(huì)發(fā)展和社區(qū)服務(wù)的住宅區(qū)及沿江、沿河、沿路帶狀綠地為重點(diǎn)的綠化區(qū)域；成為具有上海特色的都市觀光旅游區(qū)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范基地。規(guī)劃居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為282.39平方公里；基本農(nóng)田保護(hù)面積90.00平方公里（15.50萬(wàn)畝）。3、城郊區(qū)寶山區(qū)（除長(zhǎng)興、橫沙二島）、閔行區(qū)、嘉定區(qū)特點(diǎn)：地處上海城區(qū)外圍，是中心城的延伸區(qū)域，上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)。城郊區(qū)土地面積1137.09平方公里。土地利用方向：充分利用水陸空三大通道的交通優(yōu)勢(shì)和上海外圍的區(qū)位條件，發(fā)展成為全市重要的工業(yè)基地和商貿(mào)、物貿(mào)、外貿(mào)中心及貨物集散地，建成全市糧食、蔬菜、副食品生產(chǎn)基地。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。規(guī)劃居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年580.15平方公里，基本農(nóng)田保護(hù)面積328平方公里（49.2萬(wàn)畝）。寶山區(qū)，是上海北翼的新城。以寶鋼、沿江港口、電站、電廠為依托，與大工業(yè)聯(lián)合，成為上海重要的冶金工業(yè)基地、重要的港口裝卸和貨物中轉(zhuǎn)儲(chǔ)存基地、上海能源、自來(lái)水生產(chǎn)基地、上海市重要的商品糧和副食品生產(chǎn)基地之一。規(guī)劃2010年居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模180.79平方公里，基本農(nóng)田保護(hù)面積68平方公里（10.2萬(wàn)畝，不包括劃入三島區(qū)的長(zhǎng)興、橫沙兩島的67平方公里基本農(nóng)田）。閔行區(qū)，是與中心城區(qū)融為一體又相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)代化新城區(qū)，是中心城西南地區(qū)的交通樞紐。以電站設(shè)備及大型成套設(shè)備工業(yè)為先導(dǎo)行業(yè)，電子通訊、計(jì)算機(jī)元器件、生物化學(xué)、生物醫(yī)藥等為支柱行業(yè)，成為全市重工業(yè)、化工工業(yè)基地；發(fā)展以房地產(chǎn)、商業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、交通運(yùn)輸為主的第三產(chǎn)業(yè)；以設(shè)施農(nóng)業(yè)、創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)、示范性農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)基地和示范基地。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為190.82平方公里?；巨r(nóng)田保護(hù)面積100平方公里（15萬(wàn)畝）。嘉定區(qū)，是上海以科技、汽車工業(yè)為支柱、城鄉(xiāng)一體，綜合發(fā)展的現(xiàn)代化新區(qū)。以轎車及運(yùn)輸設(shè)備、電光源、通訊電纜及設(shè)備、包裝材料、新型材料等為支柱行業(yè)，成為全市轎車、電光源等高科技產(chǎn)業(yè)化基地；發(fā)展以商業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、交通旅游業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的第三產(chǎn)業(yè)；發(fā)展城市化農(nóng)業(yè)，成為本市商品糧生產(chǎn)的穩(wěn)定基地、優(yōu)質(zhì)蔬菜基地和名特優(yōu)新稀農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)基地。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為208.54平方公里，基本農(nóng)田保護(hù)面積160平方公里（24萬(wàn)畝）。4、杭州灣北區(qū)金山區(qū)、奉賢縣、南匯縣特點(diǎn)：地處杭州灣北部，是上海的南大門(mén)。隨著浦東空港、深水港、奉浦大橋等開(kāi)發(fā)建設(shè)，將成為浦東開(kāi)發(fā)和市區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地。區(qū)域面積1987.21平方公里（298.08萬(wàn)畝）。土地利用方向：發(fā)展“高優(yōu)高”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，形成以糧、豬、蠶絲為主要特色的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積949平方公里（142.35萬(wàn)畝），其中農(nóng)場(chǎng)39平方公里（5.85萬(wàn)畝）；形成具有特色的機(jī)電、汽車配件、生物、儀表、食品等制造業(yè)中心區(qū)和以化工為主導(dǎo)的濱海工業(yè)區(qū)；依托便捷交通，發(fā)展浙滬邊界商貿(mào)重鎮(zhèn)和集旅游、購(gòu)物為一體的商業(yè)集散城鎮(zhèn)。形成以蘆潮港為主的洋山深水港貨物吞吐、外輪進(jìn)出和人流物流的重要出海口和現(xiàn)代新型港口。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為401.32平方公里（60.20萬(wàn)畝）。金山區(qū)，上海市南翼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基地，土地面積584.26平方公里。依托肉食制品、糧油加工、桑蠶絲綢三大農(nóng)副業(yè)特色，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在300平方公里（45萬(wàn)畝）。大力發(fā)展商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、信息咨詢業(yè)和旅游等第三產(chǎn)業(yè)。在濱海城市鏈中，建成一個(gè)以石油化工為主導(dǎo)，港口運(yùn)輸工業(yè)品集裝箱出口為支柱的相對(duì)獨(dú)立的綜合性現(xiàn)代化城市。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為172.30平方公里。奉賢縣，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腹地。土地面積694.63平方公里。穩(wěn)定發(fā)展糧、菜等種植業(yè)，大力發(fā)展養(yǎng)殖對(duì)蝦、瘦肉型豬、肉雞、鰻魚(yú)及食用菌生產(chǎn)為重點(diǎn)的出口商品生產(chǎn)基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積為339平方公里（50.85萬(wàn)畝），其中農(nóng)場(chǎng)24平方公里（3.60萬(wàn)畝）。依托周邊開(kāi)發(fā)區(qū)，發(fā)展電器、汽配、食品加工、建材、輕工、紡織機(jī)械、化工等工業(yè)；利用黃金水道，發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)成為商品集散點(diǎn)；建設(shè)奉新旅游度假區(qū)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為112.94平方公里。南匯縣，是浦東新區(qū)的“南大門(mén)”、“后花園”，土地面積708.32平方公里。發(fā)展糧食、果蔬等農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工業(yè)，基本農(nóng)田保護(hù)面積310平方公里（46.5萬(wàn)畝），其中農(nóng)場(chǎng)15平方公里（2.25萬(wàn)畝）；工業(yè)以汽車配套、金屬冶煉及壓延加工、建材、食品加工和特種電器電纜為主；發(fā)展海上交通，突出漁港、貿(mào)易港、旅游港功能；開(kāi)拓旅游業(yè)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為116.08平方公里。5、山湖區(qū)松江縣、青浦縣特點(diǎn)：兼具山水風(fēng)光、人文資源，是上海重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶。區(qū)域土地面積1279.56平方公里。土地利用方向：以其獨(dú)特的地理位置、交通優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮“大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大旅游”的三大功能。形成重要的糧食生產(chǎn)基地和為城市提供大量鮮活、優(yōu)良農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積615平方公里（92.25萬(wàn)畝）；形成吸納大工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域和較理想的大工業(yè)配套基地；利用佘山國(guó)家級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)、淀山湖風(fēng)景旅游區(qū)而成為上海重要的兼具山水風(fēng)光，人文資源的旅游度假基地。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為221.96平方公里。松江縣，土地面積605.08平方公里。上海大工業(yè)配套基地、糧食和副食品生產(chǎn)重要基地之一。要調(diào)整和優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，形成集約、高效現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在300平方公里（45萬(wàn)畝）。第二產(chǎn)業(yè)以輕工、電子器材、特色食品、機(jī)械為主。開(kāi)發(fā)建設(shè)佘山風(fēng)景區(qū)，發(fā)展旅游、商業(yè)服務(wù)、房地產(chǎn)和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為128.38平方公里。青浦縣，土地面積674.48平方公里。上海重要的商品糧和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地、旅游度假基地、工業(yè)基地之一。穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，發(fā)展水產(chǎn)、水禽、水生蔬菜為特色的副食品生產(chǎn)，基本農(nóng)田保護(hù)面積315平方公里（47.25萬(wàn)畝）。建設(shè)好以高科技纖維、高級(jí)紡織產(chǎn)品為主的國(guó)家級(jí)“中國(guó)紡織科技城”。以旅游商貿(mào)業(yè)為導(dǎo)向，建設(shè)好淀山湖風(fēng)景旅游區(qū)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為93.58平方公里。6、三島區(qū)崇明島、長(zhǎng)興島、橫沙島特點(diǎn)：三島由長(zhǎng)江夾帶下來(lái)的泥沙沖積而成，土地面積1177.05平方公里。其中崇明島是我國(guó)的第三大島，土地面積1056.99平方公里。三島豐富的農(nóng)林、水產(chǎn)資源，漫長(zhǎng)的江海岸線，地處長(zhǎng)江口的地理優(yōu)勢(shì)，構(gòu)成了凈土、凈水、無(wú)污染的獨(dú)特的海島功能。土地利用方向：發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，使之成為重要的商品糧生產(chǎn)基地和畜禽、奶牛、淡水養(yǎng)殖等特種農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工基地，以及重要的鳥(niǎo)類自然保護(hù)區(qū)?；巨r(nóng)田面積765平方公里（114.75萬(wàn)畝），其中崇明縣492平方公里（73.80萬(wàn)畝），寶山區(qū)長(zhǎng)興、橫沙兩島67平方公里（10.05萬(wàn)畝），農(nóng)場(chǎng)206平方公里（30.90萬(wàn)畝）；動(dòng)態(tài)的鳥(niǎo)類自然保護(hù)區(qū)面積安排在340平方公里（含水面）；在維護(hù)海島生態(tài)環(huán)境前提下，適當(dāng)預(yù)留發(fā)展儀器儀表、電器、生物工程、特色食品、紡織工業(yè)及以新型材料為重點(diǎn)的無(wú)污染的金屬制品生產(chǎn)；發(fā)展修、造、拆船行業(yè)，成為技術(shù)先進(jìn)的修船基地、航運(yùn)中轉(zhuǎn)基地；建設(shè)國(guó)家級(jí)橫沙島旅游開(kāi)發(fā)區(qū)和崇明島東平森林公園等旅游區(qū)，使其成為上海海島旅游度假基地。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2010年為202.15平方公里。在上述土地利用分區(qū)確定的各類主導(dǎo)用途中，特別是引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，要確定鼓勵(lì)項(xiàng)目、限制項(xiàng)目、禁止項(xiàng)目的用地條件。鼓勵(lì)引進(jìn)低污染、低能耗，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的高新技術(shù)項(xiàng)目。對(duì)能源、建材、化工等項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)綜合考慮各項(xiàng)目對(duì)臨近地區(qū)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響。土地利用分區(qū)面積表單位：平方公里分區(qū)名稱區(qū)內(nèi)分面積區(qū)域總面積居民點(diǎn)及工礦用地基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中心區(qū)浦西10區(qū)浦東新區(qū)城郊區(qū)寶山（陸域面積）嘉定閔行杭州灣北區(qū)南匯奉賢金山山湖區(qū)松江青浦三島區(qū)崇明長(zhǎng)興島橫沙島合計(jì)六、規(guī)劃實(shí)施措施規(guī)劃的生命力在于實(shí)施。上海市土地利用總體規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，各區(qū)、縣人民政府及各用地部門(mén)應(yīng)按照規(guī)劃要求認(rèn)真組織落實(shí)，并保證貫徹實(shí)施。為此，提出以下實(shí)施措施：（一）發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用1、編制修訂縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃。上海市土地利用總體規(guī)劃是編制縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。目前，全市縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃大部分已經(jīng)編制，，作為階段性工作已基本完成。市級(jí)規(guī)劃批準(zhǔn)后，各級(jí)政府要根據(jù)中央提出的“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知”精神和市級(jí)規(guī)劃提出的目標(biāo)、方針、土地利用的調(diào)整方案和各項(xiàng)控制性指標(biāo)，修訂本級(jí)規(guī)劃，利用上一輪規(guī)劃形成的基礎(chǔ)資料，分解落實(shí)市級(jí)規(guī)劃確定的指令性指標(biāo)，特別是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的指令性指標(biāo)和城鎮(zhèn)規(guī)模控制指標(biāo)，著重對(duì)各類用地的存量利用和挖掘潛力提出規(guī)劃方案，并對(duì)各類用地結(jié)構(gòu)、數(shù)量和布局提出調(diào)整意見(jiàn)。2、編制各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃。編制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、菜田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾規(guī)劃等，來(lái)具體貫徹本規(guī)劃確定的保護(hù)耕地的目標(biāo)和方針；本市的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、城建規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、各類土地開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃等，在用地規(guī)模和用地方向上，應(yīng)符合本規(guī)劃的要求。3、發(fā)揮各級(jí)土地利用總體規(guī)劃與涉及用地的各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章的配套協(xié)調(diào)作用。對(duì)規(guī)劃確定的各類不同性質(zhì)的土地利用，除按土地管理有關(guān)法規(guī)的要求管理外，還需與其它相關(guān)的法律，如《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《鐵路法》等要求相協(xié)調(diào)。（二）強(qiáng)化規(guī)劃的宏觀控制土地利用總體規(guī)劃既是編制各級(jí)中期和年度土地利用計(jì)劃的依據(jù)，也是制定用地指標(biāo)、審批各項(xiàng)用地包括農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾計(jì)劃的依據(jù)，而且還是指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、編制供地計(jì)劃、調(diào)控土地供求的依據(jù)。各級(jí)各部門(mén)要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍要求，規(guī)定土地用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，控制建設(shè)用地總量。加強(qiáng)對(duì)土地利用計(jì)劃管理、用地審批管理，土地出讓、轉(zhuǎn)讓管理的監(jiān)督和檢查。1、列入本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的市、區(qū)、縣各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，包括六大支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、住宅建設(shè)項(xiàng)目、商業(yè)用地項(xiàng)目和科教文衛(wèi)等占地的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格按城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求定點(diǎn)、定性、定量安排使用土地，工業(yè)項(xiàng)目盡可能在國(guó)家和市級(jí)工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)布局，以此作為審核用地項(xiàng)目的依據(jù)。2、依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模平衡分解、下達(dá)年度建設(shè)用地計(jì)劃，嚴(yán)格按“供給引導(dǎo)需求，按計(jì)劃供地”的原則進(jìn)行管理。未經(jīng)批準(zhǔn)用地的、越權(quán)批準(zhǔn)用地的、超過(guò)用地總量的文件無(wú)效。嚴(yán)格用途管制和總量控制，各區(qū)、縣城鎮(zhèn)各類用地總規(guī)模不得突破市土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的用地規(guī)模分解總量。如確需調(diào)整用地計(jì)劃指標(biāo)，需報(bào)市房地局批準(zhǔn)。3、計(jì)劃、城市規(guī)劃部門(mén)和土地部門(mén)通力配合，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)、選址、用地審批上采取會(huì)審、建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可和用途管制等綜合措施，嚴(yán)格把關(guān)。各級(jí)土地管理部門(mén)要對(duì)一些大中型項(xiàng)目前期介入，參與建設(shè)前期的項(xiàng)目預(yù)審，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)用地規(guī)模的動(dòng)態(tài)控制和管理，通過(guò)建立月報(bào)表制度，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地全年、全過(guò)程計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督檢查。避免多征少用的現(xiàn)象發(fā)生。嚴(yán)格控制將農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)為商品房。嚴(yán)格控制在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建墳、挖沙、取土燒磚瓦、堆放固體廢棄物等破壞耕地資源的行為。（三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路1、加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)集中點(diǎn)的用地管理。全市200多平方公里開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)集中點(diǎn)，目前實(shí)際開(kāi)發(fā)面積和實(shí)際啟動(dòng)面積尚不足規(guī)劃面積的50％，因此要嚴(yán)格控制設(shè)立新的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。要通過(guò)法定程序，使新建項(xiàng)目用地按規(guī)劃實(shí)施。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地、市區(qū)向郊縣轉(zhuǎn)移的各類工業(yè)項(xiàng)目用地，供地應(yīng)走內(nèi)涵式發(fā)展道路，盡可能地向市、縣級(jí)規(guī)劃工業(yè)區(qū)和集中點(diǎn)布局，或通過(guò)對(duì)分散布局的原城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存量土地進(jìn)行調(diào)整后再利用，提高土地利