行政事業(yè)單位債務(wù)管理問(wèn)題與思考

行政事業(yè)單位是行政單位與事業(yè)單位的統(tǒng)稱，是我國(guó)特色政治體制。行政事業(yè)單位是增進(jìn)社會(huì)福利，滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)為目的社會(huì)組織。近年來(lái)，多數(shù)地區(qū)為實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超，以事業(yè)單位為融資主體，采用代建或融資建設(shè)等方式，改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，形成了一定規(guī)模的負(fù)債。加強(qiáng)債務(wù)管理，特別是融資審批和債務(wù)償還管理，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，確保行政事業(yè)單位資金流動(dòng)，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，提高縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力。一、行政事業(yè)單位負(fù)債管理的內(nèi)容及其重要性（一）債務(wù)管理定義及分類管理要求債務(wù)管理是指對(duì)單位融資資金使用及債務(wù)形成及償還進(jìn)行管理與控制活動(dòng)，主要是對(duì)單位負(fù)債進(jìn)行管理。負(fù)債是過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出單位，包括應(yīng)繳款項(xiàng)、應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)、應(yīng)付政府債券、銀行借款等。行政事業(yè)單位建立債務(wù)清償賬戶，序時(shí)清理負(fù)債：處置資產(chǎn)、稅費(fèi)性質(zhì)的代收款項(xiàng)，及時(shí)清繳金庫(kù)或?qū)?；收取的履約保證金及投標(biāo)保證金，維護(hù)好營(yíng)商環(huán)境，不得挪用，到期歸還；建設(shè)項(xiàng)目形成的應(yīng)付工程款及扣繳的質(zhì)量保證金，對(duì)照工程進(jìn)度及建設(shè)合同約定條款辦理結(jié)算，不得提前支付或拖欠；銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)及政府債券形成的債務(wù)，積極籌措資金并按規(guī)定對(duì)借款賬戶進(jìn)行清理結(jié)算，確保債務(wù)到期償還。（二）債務(wù)管理的重要性1．加強(qiáng)債務(wù)管理，可以提高資金使用效率做好債務(wù)管理工作，有利于了解行政事業(yè)單位當(dāng)前的債務(wù)狀況，通過(guò)分析債務(wù)償還信息并結(jié)合投資需求，做出正確的融資決策，合理規(guī)劃舉債時(shí)機(jī)、舉債規(guī)模，有利于降低融資利率及減少資金閑置，提高單位資金使用效率。2．債務(wù)管理提高了事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促使資源配置有效配置，加劇行政事業(yè)單位之間的競(jìng)爭(zhēng)。信用交易致使行政事業(yè)單位的買賣雙方獲利，對(duì)于債權(quán)人而言，信用交易可以加快產(chǎn)品銷售，增加營(yíng)業(yè)收入并減少產(chǎn)成品積壓，減少存儲(chǔ)成本，從債務(wù)人的角度來(lái)看，不需要立即以現(xiàn)金支付信用風(fēng)險(xiǎn)，從而獲得資金時(shí)間價(jià)值。3．債務(wù)管理促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展債務(wù)資金合理使用，能夠?qū)嵭小皶r(shí)間換空間”，發(fā)揮出舉債資金最大效率，促進(jìn)行政事業(yè)單位快速發(fā)展。負(fù)債管理質(zhì)量好壞直接影響單位資金周轉(zhuǎn)，單位負(fù)債逐漸增加，債務(wù)管理工作更顯重要，負(fù)債規(guī)模過(guò)大，舉債時(shí)機(jī)不當(dāng)，導(dǎo)致事業(yè)單位資不抵債，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。隨著行政事業(yè)單位自身的發(fā)展和業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，負(fù)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的頻率越來(lái)越高，加強(qiáng)負(fù)債管理，促使行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。二、行政事業(yè)單位債務(wù)管理存在的問(wèn)題（一）債務(wù)管理制度體系不完善完整的債務(wù)管理體系包括融資項(xiàng)目立項(xiàng)審批、批復(fù)項(xiàng)目組織實(shí)施及融資資金的使用、債務(wù)清償和債務(wù)資產(chǎn)形成認(rèn)定，債務(wù)管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要整個(gè)系統(tǒng)通力配合?，F(xiàn)實(shí)工作中，存在的主要問(wèn)題：首先，行政事業(yè)單位債務(wù)管理體系不完整，融資可行性研究及審批程序不規(guī)范、項(xiàng)目超預(yù)算實(shí)施，資產(chǎn)形成未認(rèn)定難。其次，債務(wù)管理人員各子體系之間信息不對(duì)稱，融資單位與資金使用單位不一致，導(dǎo)致債務(wù)管理有難度，合同約定不嚴(yán)謹(jǐn)，無(wú)法合理確定應(yīng)付工程款債務(wù)償還時(shí)間及金額，金融機(jī)構(gòu)展期手續(xù)不完善，表外融資程序不規(guī)范。最后，單位債務(wù)管理制度不健全，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，員工工作職責(zé)不清，融資人員及財(cái)務(wù)人員職責(zé)“相關(guān)人員”舞弊，債務(wù)信息質(zhì)量不高。（二）會(huì)計(jì)核算不規(guī)范負(fù)債業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)，部分單位的會(huì)計(jì)核算粗糙，摘要內(nèi)容不真實(shí)、不完整，賬目設(shè)置不詳細(xì)，賬表不符，賬實(shí)不符。財(cái)政撥入或上級(jí)主管部門撥入的專款跨年結(jié)轉(zhuǎn)掛成其他應(yīng)付款賬戶且長(zhǎng)期結(jié)存；不辦理工程項(xiàng)目竣工結(jié)算或工程項(xiàng)目階段性結(jié)算，無(wú)法真實(shí)核實(shí)工程項(xiàng)目欠款；通過(guò)“其他應(yīng)收賬款/日歷年結(jié)轉(zhuǎn)額”和“其他應(yīng)付款/上一年度的賬目”等賬戶記錄往來(lái)款項(xiàng)，形成“包包賬”。由于“包包賬”的普遍存在，無(wú)法具體反映索賠和債務(wù)的特定時(shí)間和內(nèi)容，長(zhǎng)期逐年結(jié)轉(zhuǎn)，信貸和債務(wù)水平持續(xù)增長(zhǎng)，隱性支出或赤字更有可能導(dǎo)致政府資產(chǎn)流失，負(fù)債信息失真。（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制債務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制失衡。首先，行政事業(yè)單位普遍沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)部門。內(nèi)部審計(jì)機(jī)制缺失，內(nèi)部審批制度不健全，審查程序和方法不科學(xué)，債務(wù)舉借及債務(wù)資金監(jiān)督職能不到位。其次，債務(wù)審計(jì)邊緣化。由于債務(wù)數(shù)據(jù)敏感，債務(wù)性質(zhì)責(zé)任認(rèn)定政策界線不明朗，加之政府審計(jì)重點(diǎn)是預(yù)算收入和支出執(zhí)行情況審計(jì)，政府審計(jì)監(jiān)督管理效果不明顯。最后，社會(huì)審計(jì)力量博弱。債務(wù)工作復(fù)雜，隱蔽性較高，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)行政事業(yè)單位時(shí)，難以發(fā)現(xiàn)債務(wù)管理問(wèn)題，加之社會(huì)中介機(jī)構(gòu)出于營(yíng)利目標(biāo)，與行政事業(yè)單位合作，社會(huì)審計(jì)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。（四）財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不夠高債務(wù)管理專業(yè)要求較高，對(duì)財(cái)務(wù)人員特別是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求。負(fù)債管理是時(shí)代的產(chǎn)物，隨著資本市場(chǎng)發(fā)展，財(cái)務(wù)人員不僅需要更新財(cái)務(wù)知識(shí)，更需要廣泛的政策理論和系統(tǒng)的金融知識(shí)、細(xì)致的工作作風(fēng)，敏銳捕捉商業(yè)動(dòng)機(jī)，還需要抵制誘惑和遵守職業(yè)道德。但是，行政事業(yè)單位中的許多會(huì)計(jì)人員同時(shí)也是債務(wù)管理人員，不能滿足這些要求，面對(duì)“預(yù)計(jì)負(fù)債”“壞賬準(zhǔn)備”和“遞延所得稅”“長(zhǎng)期借款”“應(yīng)付長(zhǎng)期政府債券”等負(fù)債業(yè)務(wù)時(shí)力不從心，無(wú)法獨(dú)立管理單位債務(wù)?！柏?cái)務(wù)管理部門”不能抗拒外部誘惑并違反職業(yè)道德，法律和法規(guī)，部分財(cái)務(wù)人員工作浮躁，粗心，數(shù)據(jù)觀念不強(qiáng)，債務(wù)賬戶設(shè)計(jì)不科學(xué)，會(huì)計(jì)人員職業(yè)習(xí)慣和工作作風(fēng)有待改善。三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位債務(wù)管理的對(duì)策（一）完善債務(wù)管理體系建設(shè)，明確債務(wù)管理人員一是完善債務(wù)管理體系建設(shè)工作。按照相關(guān)規(guī)定建立完善的債務(wù)管理信息體系，體系涵蓋：融資項(xiàng)目立項(xiàng)審批、項(xiàng)目組織實(shí)施及融資資金需求測(cè)算、融資資金合規(guī)使用及融資償還資金籌措和債務(wù)資產(chǎn)歸口管理四大體系。二是制定科學(xué)的舉債審批流程，合理控制債務(wù)規(guī)模。大額融資必須進(jìn)行可行性研究，召開(kāi)班子會(huì)議審議通過(guò)；按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，融資資金對(duì)應(yīng)貸款項(xiàng)目，經(jīng)班子審核批準(zhǔn)后專項(xiàng)使用；經(jīng)審批融資建設(shè)項(xiàng)目按照批復(fù)的預(yù)算方案執(zhí)行，確因客觀原因變化，必須按原審批程序重新審批。三是配備單位債務(wù)管理人員，動(dòng)態(tài)管理債務(wù)變動(dòng)信息。明確各層級(jí)主體的權(quán)限和職責(zé)，各債務(wù)管理體系之間密切配合，按時(shí)傳遞債務(wù)舉借及變動(dòng)信息，并將信息傳遞到單位債務(wù)管理人員，由債務(wù)管理人員收集按時(shí)向班子成員匯報(bào)本單位債務(wù)管理情況。（二）規(guī)范單位會(huì)計(jì)核算，有效防范會(huì)計(jì)信息失真一是選擇合適的財(cái)務(wù)人員。選擇責(zé)任心強(qiáng)，具有財(cái)務(wù)知識(shí)，協(xié)調(diào)能力較好，原則性強(qiáng)的會(huì)計(jì)人員，制定債務(wù)管理和會(huì)計(jì)記賬工作流程，明確會(huì)計(jì)人員與債務(wù)管理人員的職責(zé)分工，確保會(huì)計(jì)記錄和債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一致。二是科學(xué)設(shè)置往來(lái)明細(xì)賬簿及會(huì)計(jì)科目。謹(jǐn)慎使用“其他應(yīng)付款/其他”“長(zhǎng)期應(yīng)付款/其他”等字樣的往來(lái)明細(xì)科目。根據(jù)債務(wù)管理要求，分債權(quán)人及貸款項(xiàng)目單獨(dú)建賬，必要時(shí)設(shè)置輔助賬，真實(shí)反映中長(zhǎng)期債務(wù)及短期債務(wù)償還情況。債務(wù)管理人員建立債務(wù)管理臺(tái)賬，全面反映融資資金使用及債務(wù)償還情況。三是債務(wù)管理人員定期測(cè)算債務(wù)本息，財(cái)務(wù)人員按時(shí)償還，已經(jīng)償還完畢的債務(wù)要辦理債務(wù)結(jié)清單。債務(wù)利率變動(dòng)、債務(wù)展期等致使債務(wù)償還時(shí)間及金額變動(dòng)，信息傳達(dá)給債務(wù)管理人員及財(cái)務(wù)人員，動(dòng)態(tài)管理和核算債務(wù)。會(huì)計(jì)人員與債務(wù)管理人員之間、債務(wù)人員與債權(quán)人之間、債務(wù)管理人員與債權(quán)人員之間逐期核對(duì)，確保債務(wù)按時(shí)償還，融資資金合理使用，保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠性。（三）建立健全的考核機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)償還管控一是加大單位內(nèi)部檢查力度。采取與銀行等債權(quán)人按期核對(duì)等方式對(duì)單位債務(wù)進(jìn)行核實(shí)，確保債務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確，將單位債務(wù)信息質(zhì)量納入績(jī)效考核機(jī)制，以此提高單位債務(wù)信息質(zhì)量。二是發(fā)揮財(cái)政審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，以財(cái)政部債務(wù)監(jiān)督平臺(tái)為依托，按期監(jiān)督債務(wù)舉借及償還，對(duì)不作為的債務(wù)單位，對(duì)單位負(fù)債人及相關(guān)管理人員進(jìn)行責(zé)任追究。三是建立“發(fā)展與負(fù)債”并列考核的考核機(jī)制，對(duì)舉債規(guī)模超過(guò)承受能力的地區(qū)或單位領(lǐng)導(dǎo)，短期內(nèi)不作為考核對(duì)象，待債務(wù)規(guī)模達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后提拔任用。（四）提高債務(wù)管理人員的專業(yè)素質(zhì)一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，債務(wù)管理面臨新情況，新問(wèn)題。如：收益?zhèn)鶎?duì)應(yīng)項(xiàng)目完工營(yíng)運(yùn)管控，償債資金的組織入庫(kù)等新鮮事物，只有通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，將理論與實(shí)踐結(jié)合才能滿足新形勢(shì)下債務(wù)管理需要。二是定期組織債務(wù)管理人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)內(nèi)容緊扣債務(wù)項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目收益測(cè)算、新增債券資金使用、債務(wù)本息測(cè)算等業(yè)務(wù)，特別關(guān)注行政事業(yè)單位合并與分離等后期債務(wù)管理事項(xiàng)，做好對(duì)變更接軌指導(dǎo)，確保債務(wù)與債務(wù)資產(chǎn)同一管理，提高資產(chǎn)使用效益，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益用于償還債務(wù)。三是加大獎(jiǎng)懲考核力度