我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與問題研究

PAGEPAGE1我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與問題研究1.導(dǎo)論1．1問題的提出政府的績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府一段時(shí)間內(nèi)行政管理進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種表現(xiàn)形式，通過數(shù)據(jù)來體現(xiàn)政府工作，是政府工作報(bào)告的一部分，隨著我們國(guó)家行政管理體制改革的不斷深入，政府績(jī)效評(píng)估也在不斷的完善中，根據(jù)實(shí)踐和探討證明，公民參與政府績(jī)效評(píng)估對(duì)政府工作的公開有著一定的促進(jìn)作用，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)有一定的推動(dòng)作用，公民參與政府績(jī)效評(píng)估這一舉措，使我們創(chuàng)建和諧社會(huì)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。對(duì)地方政府而言，績(jī)效評(píng)估的主體是績(jī)效指標(biāo)，它體現(xiàn)的是政府工作中的投入、產(chǎn)出與成果，通過對(duì)這些數(shù)據(jù)的評(píng)定來對(duì)政府工作進(jìn)行等級(jí)劃分。盡管不同層次的政府的職責(zé)不盡相同，但是它們的統(tǒng)一責(zé)任是保證公民的生活和國(guó)家的利益，而公民作為政府公共服務(wù)的直接承接者，理應(yīng)對(duì)政府的工作有自己的見解，因此，采納公民的意見是對(duì)政府工作實(shí)實(shí)在在的幫助。公民參與到地方政府績(jī)效評(píng)估中來，可以為政府未來做出決策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，有利于對(duì)行政部門實(shí)行廣泛、客觀的監(jiān)管，同時(shí)對(duì)增強(qiáng)公民的責(zé)任感、變相提高公民素質(zhì)有很大的幫助。公民參與政府績(jī)效評(píng)估，不僅是促進(jìn)民主行政發(fā)展的重要手段，也是提高政府績(jī)效評(píng)估質(zhì)量的有效途徑。因此，公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制的提出和實(shí)施具有深遠(yuǎn)的意義。1．2選題意義早在上個(gè)世紀(jì)末期，美國(guó)和歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，公民對(duì)政府的滿意度持續(xù)走低。西方社會(huì)為了迎接全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)，擺脫財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和公眾信任危機(jī)，提升政府的競(jìng)爭(zhēng)力，相繼掀起了政府改革的熱潮，在公共管理融入政府管理制度章程后，企業(yè)家精神改革政府的理論也被政府管理層所接受，其重點(diǎn)就是績(jī)效評(píng)估的普遍應(yīng)用?？?jī)效評(píng)估是企業(yè)中管理的一種方法，企業(yè)通過績(jī)效評(píng)估的辦法實(shí)現(xiàn)對(duì)員工工作成績(jī)的審核，對(duì)于企業(yè)的發(fā)展具有實(shí)效性，歐美政府引入這一管理方法，對(duì)提高政府工作人員的服務(wù)意識(shí)與質(zhì)量有著顯著的作用。注重政府部門的績(jī)效評(píng)估是政府的工作在公眾面前顯而易見。我國(guó)隨著改革的不斷探索，根據(jù)中國(guó)特色的社會(huì)主義的獨(dú)特性，因地制宜的采取了績(jī)效評(píng)估的管理方法，為構(gòu)建服務(wù)型政府起到了重要的作用，這種治理理念也在新形勢(shì)下的政府管理中成為重要環(huán)節(jié)。本文將新公共管理理論、新公共服務(wù)理論引入到政府績(jī)效評(píng)估中。新公共管理與新公共服務(wù)理論均要求公共管理主體由單一轉(zhuǎn)向多元。這將會(huì)使政府不再是公共管理的唯一主體，政府的管理理念、體制及運(yùn)作均會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變，政府將會(huì)更加注重與公眾間合作，尊重人民群眾的意愿，以公眾利益為導(dǎo)向，發(fā)展以社會(huì)公眾為中心的政府組織及公共政策，強(qiáng)調(diào)政府代表公共利益，強(qiáng)調(diào)公眾參與、強(qiáng)調(diào)政府信息及公共政策的公開性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與社會(huì)公平。它們通過充分肯定公眾在政府績(jī)效評(píng)估主體中的地位與作用，使公眾的積極性和主動(dòng)性得到很大提高，對(duì)傳統(tǒng)管制的行政造成了有力的沖擊。在這樣的背景下，若從科學(xué)研究的選題角度看，本文所探討的主題是一個(gè)很小的問題。但是從目前查閱的資料顯示，近年來的政府績(jī)效評(píng)估探討，缺乏對(duì)以公民為主體的績(jī)效評(píng)估行為的系統(tǒng)研究，因此，加強(qiáng)對(duì)具有中國(guó)特色的公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的途徑與制度保障的研究是有著現(xiàn)實(shí)的理論意義的。與此同時(shí)，我國(guó)正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公共管理體制。近年來，我國(guó)政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的理念。從本質(zhì)上來講，政府是人民的政府，干部是人民的公仆，一切權(quán)力屬于人民，全心全意為人民服務(wù)是對(duì)政府的基本要求。黨的十七大報(bào)告在部署社會(huì)主義政治建設(shè)之時(shí)，引人注目地把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利做為一項(xiàng)重大任務(wù)，并要求將它作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。胡錦濤主席在紀(jì)念十一屆三中全會(huì)30周年大會(huì)發(fā)言中再次強(qiáng)調(diào)“權(quán)為民所用、情為民所系、得為民所謀”。但是如何使這些原則落到實(shí)處，如何建設(shè)服務(wù)型政府以及具體實(shí)踐服務(wù)型政府的措施是亟待我們探討的話題。作為服務(wù)對(duì)象的人民對(duì)于政府績(jī)效有著切身的感受，如何在地方政府績(jī)效評(píng)估的制度設(shè)計(jì)與安排中貫徹“公民參與”的原則，是各國(guó)不斷探索的問題，也是我國(guó)至今未能完善解決的問題。因此，對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與問題的研究同樣是有著重要的實(shí)踐意義的。1．3研究思路與方法1．3．1研究思路本文在查閱和研究相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的具體形勢(shì)與現(xiàn)狀，確定了研究的方向與主題。對(duì)所提出的問題進(jìn)行總結(jié)與評(píng)述，在綜合了解了國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估的公民參與展開研究。首先，對(duì)于本文的幾個(gè)核心概念做出界定與闡釋；其次，在對(duì)公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在動(dòng)因分析的基礎(chǔ)之上闡明其必然性與必要性，與此同時(shí)分析公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的制約因素，在內(nèi)在動(dòng)因與外部制約的為民服務(wù)的實(shí)施情況以及落實(shí)情況，影響著政府官員的調(diào)度和提升，所以政府人員可能會(huì)對(duì)服務(wù)滿意度進(jìn)行私利性質(zhì)的篡改，非地方政府人員與本地工作人員不熟悉，執(zhí)法部門依法監(jiān)管，公民以評(píng)估主人的身份監(jiān)督，在這種多方面的監(jiān)督和監(jiān)管下，本地政府工作人員很難對(duì)服務(wù)滿意度的結(jié)果做出改變。如果這項(xiàng)制度得以實(shí)施，我國(guó)的貪污腐敗現(xiàn)象將會(huì)得到一定的遏制，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)會(huì)有很大的幫助。1．6文獻(xiàn)綜述（國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究述評(píng)）1．6．1國(guó)外的相關(guān)研究述評(píng)從1938年，克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量·行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》發(fā)表，標(biāo)志著對(duì)政府績(jī)效評(píng)估研究的開始。自l9世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代以來，追求政府的行政效率一直是公共行政理論與實(shí)踐的最高目標(biāo)。當(dāng)時(shí)效率觀念獲得社會(huì)普遍認(rèn)同，高效率的政府就是更好的政府。在整個(gè)1930年代末期，西蒙（Simon）和其導(dǎo)師瑞得利（Ridley）一起發(fā)表了大量關(guān)于市政績(jī)效評(píng)估的論文和著作，西蒙認(rèn)為不同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)“告訴我們政府已經(jīng)完成了多少工作，但并沒有告訴我們完成的質(zhì)量如何，也沒告訴我們已經(jīng)完成的工作是否與預(yù)期的結(jié)果相一致”[58]。因此，績(jī)效評(píng)估的焦點(diǎn)應(yīng)該是結(jié)果，是對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的評(píng)估，“即使用現(xiàn)有的資源所實(shí)際取得的結(jié)果與應(yīng)取得的最大結(jié)果之間的比率”[59]，并且對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的評(píng)估也應(yīng)建立在管理效率的基礎(chǔ)之上?？梢钥闯觯髅珊腿鸬美趶?qiáng)調(diào)效率的同時(shí)，開始關(guān)注結(jié)果和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。自1960年代后，新公共行政學(xué)派發(fā)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該是社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)公共行政改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是建立民主行政的模型，強(qiáng)調(diào)了公共行政的顧客導(dǎo)向，奠定了當(dāng)代公共管理的基本理念和績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)。十九世紀(jì)七十年代，以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯為主要力量倡導(dǎo)的政策科學(xué)和公共政策分析成為了公共行政的主流學(xué)派，他們提倡減少對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)研究，而是把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到延吉政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目上，力求使政策科學(xué)、政策分析和公共行政結(jié)合起來，讓績(jī)效管理成為政府工作重點(diǎn)，使其成為公共行政中人們最關(guān)心的問題。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所主張的企業(yè)家政府理論，胡德主張政府管理應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，實(shí)行績(jī)效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績(jī)效目標(biāo)、測(cè)量與評(píng)估政府績(jī)效，從而形成了新公共管理理論?？?jī)效管理與績(jī)效評(píng)估成為公共管理各理論派別的共同主張。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估構(gòu)建和實(shí)踐方面，1997年美國(guó)公共力研究中心出版《地方政府績(jī)效評(píng)估簡(jiǎn)要指南》提出了四大主體標(biāo)準(zhǔn)：評(píng)估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時(shí)；美國(guó)國(guó)家公共生產(chǎn)力研究中心主任、美國(guó)行政學(xué)協(xié)會(huì)現(xiàn)任會(huì)長(zhǎng)馬克·霍哲教授認(rèn)為，一個(gè)良好的績(jī)效評(píng)估程序應(yīng)該包括七個(gè)步驟：鑒別要評(píng)估的項(xiàng)目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)、設(shè)置業(yè)績(jī)和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績(jī)報(bào)告和使用結(jié)果和業(yè)績(jī)信息。在政府績(jī)效評(píng)估方法方面，國(guó)外通用的三種政府績(jī)效評(píng)估方法就是“3E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法和平衡計(jì)分卡法。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的困難研究方面，霍利、喬伊斯、湯普金斯、米姆鄧人都致力于研究包含業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)使用的障礙和克服障礙的戰(zhàn)略上；法國(guó)行政學(xué)家夏爾·德巴什認(rèn)為公共部門績(jī)效評(píng)估困難的基本原因是公共部門總體利益性質(zhì)、公共部門的壟斷權(quán)、免費(fèi)服務(wù)和公共部門費(fèi)用混淆不清。美國(guó)學(xué)者阿里·哈拉契米等人認(rèn)為，盡管公民參與能夠通過讓服務(wù)更多地響應(yīng)實(shí)際需要而最終改善政府的服務(wù)程度和水平，但在實(shí)踐中，公眾的積極參與卻經(jīng)常被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)過重、成本昂貴和消耗時(shí)間。因?yàn)楣妳⑴c是以自由、平等和個(gè)人權(quán)利等價(jià)值觀為基礎(chǔ)的，但政府機(jī)構(gòu)的功能傳統(tǒng)上基于慣例化、等級(jí)權(quán)威、專長(zhǎng)和非個(gè)人化，同時(shí)受自身參與能力以及技術(shù)方式的限制，公眾參與起來顯得非常困難。所以，菲利克斯·A·尼格羅提出：評(píng)估活動(dòng)應(yīng)由一個(gè)熟悉評(píng)估內(nèi)容的組織來進(jìn)行；應(yīng)該由那些不受項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果影響的人們來進(jìn)行。由于公眾參與政府績(jī)效評(píng)估存在的一些障礙或困難，所以有學(xué)者通過不同的案例研究表達(dá)了對(duì)公民參與政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果有效性的質(zhì)疑。如布雷恩·思迪派克在1979年的研究中發(fā)現(xiàn)，公民的態(tài)度受到與服務(wù)無關(guān)的一些因素的影響，如種族、收入、鄰里地區(qū)的特征等。并且在公民評(píng)估地方政府提供的服務(wù)時(shí)可能還存在“歸因錯(cuò)誤”、“估計(jì)錯(cuò)誤”，導(dǎo)致評(píng)估失真。針對(duì)評(píng)估中出現(xiàn)或可能發(fā)生的一些問題，一些組織和個(gè)人提出了影響績(jī)效評(píng)估成功的因素和策略，以及公眾評(píng)議的一些基本原則。1．6．2國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究述評(píng)中國(guó)的國(guó)情是特殊的，所以我國(guó)政府出臺(tái)政策謹(jǐn)小慎微，我國(guó)不是簡(jiǎn)單的社會(huì)主義國(guó)家，更不是同歐美一丘之貉的資本主義國(guó)家，在政策方面不能從其他國(guó)家進(jìn)口，采取拿來主義，這是我國(guó)的國(guó)情決定的。我國(guó)是帶有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家，這在短時(shí)間內(nèi)是世界上獨(dú)一無二的制度，但是在不久的將來作者不得不否認(rèn)這種制度的廣泛傳播。礙于國(guó)情所迫，我國(guó)學(xué)者在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理制度的同時(shí)，也積極探索著符合中國(guó)國(guó)情的先進(jìn)管理理念。政府績(jī)效評(píng)估的理論在發(fā)達(dá)國(guó)家已然開始實(shí)行，如何把這項(xiàng)理念引入我國(guó)成為了學(xué)者們思考的問題。中國(guó)政府工作學(xué)者張繼琳先生的《績(jī)效評(píng)估中的公民參與》一文中指出，一般對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估理論的研究有兩種，一種是基礎(chǔ)理論的研究，比如理念、價(jià)值取向、方法和步驟等等，另外一種是應(yīng)用層面的，比如我國(guó)目前政府績(jī)效評(píng)估研究的現(xiàn)狀、存在的問題和分析等等。他認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估所表現(xiàn)的是政府管理活動(dòng)的結(jié)果，它是對(duì)政府管理活動(dòng)的一種監(jiān)測(cè)，政府的工作效率如何，是否為人民服務(wù)，有無腐敗現(xiàn)象，都可以從政府績(jī)效評(píng)估中表現(xiàn)出來，誰(shuí)來對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督，為了避免官官相護(hù)，公民成為了最好的監(jiān)督責(zé)任人，因此公民參與到政府績(jī)效評(píng)估工作勢(shì)在必行。李靜芳女士提出的“公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向”中談到，在政策實(shí)行后，公民與政府之間的關(guān)系發(fā)生了一定的改變，公民的地位得到了提升，而政府的價(jià)值取向由政府主導(dǎo)開始向政府與公民共同主導(dǎo)方向轉(zhuǎn)變。這說明公民參與政府績(jī)效評(píng)估確確實(shí)實(shí)對(duì)行政模式作出了改變，對(duì)政府服務(wù)于大眾創(chuàng)造了良好的環(huán)境氛圍。目前研究政府績(jī)效評(píng)估這一體系的學(xué)者不在少數(shù)，對(duì)于我國(guó)國(guó)情來說應(yīng)用較好的則是人事科學(xué)研究院的同志們，他們提出了針對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)政府工作現(xiàn)狀的《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》這一課題，該文章比較全面的介紹了我國(guó)政府績(jī)效管理的具體類型，主要分為普適性的政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估、具體組織績(jī)效評(píng)估和專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估三大類，當(dāng)前大多數(shù)人都在潛心研究著普適性政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估，研究重點(diǎn)主要在目標(biāo)責(zé)任制方面，對(duì)社會(huì)服務(wù)承諾也進(jìn)行了深遠(yuǎn)的探索。在我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中出現(xiàn)的問題方面，北大教授周志忍老先生在自己的文章中作了較全面的概括，老先生認(rèn)為：政府績(jī)效評(píng)估通常是自發(fā)形成，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管制度和法律來保障和維護(hù)，因此在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)了盲目的進(jìn)行評(píng)估工作，評(píng)估多以政府方面為主，且是上級(jí)對(duì)下級(jí)評(píng)估等問題，這樣的政府績(jī)效評(píng)估是畸形的模式，是錯(cuò)誤的理解了指導(dǎo)方針的惡果，并沒有建立科學(xué)的評(píng)估體系，存在極不完善的隨意，這樣的績(jī)效評(píng)估很難做到公平、公正、公開?？傮w而言，我國(guó)學(xué)者目前在公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的研究方面雖然取得了一定的成果，但依然還停留在較初級(jí)的層面上，無論從理論上還是實(shí)踐上都很不成熟，尚未形成深入、系統(tǒng)的體系。因而導(dǎo)致我國(guó)很多地方的公眾參與評(píng)議政府績(jī)效活動(dòng)因缺乏理論指導(dǎo)而流于形式或陷于困境。本文擬在現(xiàn)有理論研究與實(shí)踐總結(jié)的基礎(chǔ)之上，找出研究未曾涉及之一隅進(jìn)行相關(guān)探討，望以此能為實(shí)踐提供些許指導(dǎo)。1．7理論依據(jù)及其闡釋1．7．1公民評(píng)議政府績(jī)效從1938年，Clarence?Fred（克萊倫斯·雷德）和Herbert?Simone（赫伯特·西蒙）著作《市政工作衡量行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》發(fā)表，標(biāo)志著對(duì)政府績(jī)效評(píng)估研究的開始。西蒙認(rèn)為“對(duì)于上一代人來說，只要政府是誠(chéng)實(shí)的，那么它就是值得尊重的政府。今天標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，我們不僅需要一個(gè)政府是誠(chéng)實(shí)的，而且要求必須是高效的”[57]。自19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代以來，追求政府的行政效率一直是公共行政理論與實(shí)踐的最高目標(biāo)。所謂公民評(píng)議政府績(jī)效是指公民作為評(píng)估主體，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)的活動(dòng)。政府績(jī)效評(píng)估是由政府機(jī)關(guān)自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、人大評(píng)估、社會(huì)評(píng)估、專家評(píng)估等組成的綜合體系，以公民作為評(píng)估主體是政府績(jī)效評(píng)估綜合體系的重要組織方式之一。公民評(píng)議政府績(jī)效這一機(jī)制，對(duì)政府更好的管理以及提供高質(zhì)量的服務(wù)具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。首先，公民評(píng)議政府績(jī)效有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。政府實(shí)行的一切政策都是以服務(wù)人民為基礎(chǔ)，政策實(shí)施后要了解人民的滿意程度，人民的滿意度是衡量政府政策和管理體現(xiàn)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，公民可以通過參與地方政府的績(jī)效評(píng)估來提出寶貴意見，這些意見可能是政府工作人員無法考慮到的方面，公民從切身利益提供的信息也能夠使政府約束自身，起到對(duì)政府監(jiān)督的作用，同時(shí)，公民的參與可以促進(jìn)政府信息的公開化，使政府行政管理得到改善。第二，公民評(píng)議政府績(jī)效有利于增強(qiáng)政府的合法性。根據(jù)我國(guó)憲法描述，我國(guó)是擁有獨(dú)立主權(quán)的民主國(guó)家，因此民主是政府合法實(shí)施一切政策和制度的基礎(chǔ)，公民參與政府績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)了評(píng)估從政府內(nèi)部逐漸向政府外部、國(guó)家內(nèi)部的方向轉(zhuǎn)變，也就是說績(jī)效評(píng)估不再是官員評(píng)估，而是官員和平民共同評(píng)估，這顯示出公民評(píng)議政府績(jī)效機(jī)制的民主理念，公民的參與使公民自己產(chǎn)生對(duì)評(píng)估結(jié)果的信任，從而使公民能夠?qū)φ有湃?。第三，公民評(píng)議政府績(jī)效有利于增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的有效性。隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，社會(huì)中各種憂患基本排除，人民生活逐漸安定，這種安定的氛圍滋生了政府中的一些不正之風(fēng)，而同在安定中生活的公民也越來越多的開始關(guān)注政府管理人員的腐敗問題。在以往沒有公民參與的績(jī)效評(píng)估中，政府官員可以對(duì)政績(jī)進(jìn)行篡改，虛報(bào)評(píng)估數(shù)據(jù)，使自己能夠得到晉升等利益。公民參與到地方政府績(jī)效評(píng)估中來能夠在一定程度上遏制不正之風(fēng)的蔓延，使評(píng)估結(jié)果更為客觀、真實(shí)、有效。1．7．2新公共管理理論新公共管理理論是80年代以來興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。如果沿襲傳統(tǒng)的思路進(jìn)行政府改革，只能采取更多的等級(jí)控制、更細(xì)的規(guī)則約束，其結(jié)果是更多的繁瑣程式，更高的運(yùn)行成本。換言之，就是機(jī)構(gòu)越改越大，效率越來越低，最終導(dǎo)致政府功能失調(diào)。必須尋找完全不同的路徑，才能在超脫中解決問題。新公共理論為此提出的一整套解決辦法，其主要思路和內(nèi)容，對(duì)我國(guó)當(dāng)前仍在進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革有借鑒意義。新公共管理理論與傳統(tǒng)管理的區(qū)別在于是否將管理的著重點(diǎn)放在公共利益上，公共利益決定于社會(huì)各階層是否公平，通俗的講就是官員和平民百姓享有的公共利益應(yīng)該是平等的。在公民要求民主的今天，社會(huì)公平是政府提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)外的重要因素。公共服務(wù)和法律監(jiān)管都離不開公平這一基本標(biāo)準(zhǔn)。提高公民的既得利益，提升公民的社會(huì)本位，是公民參與政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制應(yīng)用新公共管理理論的基本思想。1．7．3新公共服務(wù)理論1948年，公共行政學(xué)界的Dwight·Waldo（德懷特·沃都）提出了新公共服務(wù)理論，所謂新公共服務(wù)，它指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。它本質(zhì)上是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄。新公共服務(wù)理論重新強(qiáng)調(diào)公共性、合法性、公民精神、政府責(zé)任在公共管理中的作用,強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)與政府資源互融和協(xié)調(diào)，成為現(xiàn)代公共管理的希望之所在。新公共服務(wù)理論認(rèn)為：政府實(shí)際上是一個(gè)參與者，是一個(gè)在很多案例中非常真實(shí)的參與者。但是，今天的公共政策，尤其是對(duì)社會(huì)發(fā)展起指導(dǎo)性作用的，使多組織和多利益集團(tuán)被卷入，相互作用并產(chǎn)生了無法預(yù)料的結(jié)果。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：第一，重視與公民之間的關(guān)系，提倡人本主義的服務(wù)理念。無論是政府工作還是其他組織或私營(yíng)部門，以人為本都是新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)。在美國(guó)的許多地方都可以看到殘疾人的身影，按照比例計(jì)算，我國(guó)的殘疾人要比美國(guó)多得多，但是為什么在美國(guó)見到殘疾人會(huì)感覺很普遍呢，這是由于美國(guó)的公共設(shè)施比較齊全，對(duì)殘疾人關(guān)懷更多的緣故，這就是體現(xiàn)以人為本的最好例證。第二，新公共服務(wù)理論以公民為主導(dǎo)。就是說由公民參與政府機(jī)制的實(shí)施，賦予公民更多的權(quán)利，最終使政府和公民共享制定政策的權(quán)利，在公民參與制定公共政策的同時(shí)，他們的責(zé)任感和主人意識(shí)會(huì)增強(qiáng)，對(duì)政府也會(huì)更加支持和信任。第三，新公共服務(wù)理論提倡責(zé)任政府和服務(wù)意識(shí)。新公共管理理論提出政府是掌舵者，而新公共服務(wù)理論提出政府的作用是服務(wù)的產(chǎn)出者而不是掌舵者，很顯然，新公共服務(wù)理論更為激進(jìn)一些，按照我國(guó)民主的現(xiàn)實(shí)情況考慮，政府作為掌舵者的角色出現(xiàn)是比較合理的，在公民的責(zé)任感和自主意識(shí)提升到一定程度后再重新定位雙方角色是最為客觀的方法。1．8公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的核心概念厘定1．8．1地方政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵地方政府績(jī)效評(píng)估就是運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對(duì)地方政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。地方政府績(jī)效評(píng)估以績(jī)效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)與改善公共責(zé)任機(jī)制、提高地方政府績(jī)效為目的，是一種非常重要的管理工具。首先，政府工作人員要對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)任，對(duì)黨負(fù)責(zé)任，對(duì)人民負(fù)責(zé)任，而不可否認(rèn)有一定數(shù)目的政府工作人員在本職工作上玩忽職守，這將會(huì)個(gè)政府工作帶來很多困難，并且會(huì)造成不良的影響。我認(rèn)為采取地方政府績(jī)效評(píng)估政策能夠有效的遏制這種行為，是提升政府工作能力的有效機(jī)制。在政府里通常會(huì)看到一些公務(wù)員整天無所事事，是真的沒有事情做嗎，我不敢茍同，城市的市容市貌、市政的監(jiān)管、甲流的防治等等，每個(gè)部門都有做不完的工作，為什么還會(huì)看到消磨光陰的工作人員呢，就是因?yàn)闆]有相應(yīng)的規(guī)章制度和政策機(jī)制來監(jiān)督他們。地方政府績(jī)效評(píng)估的出現(xiàn)，可以使公務(wù)員受到更多人的監(jiān)管，它是衡量一個(gè)人或者一個(gè)組織績(jī)效的標(biāo)尺，通過績(jī)效評(píng)估的結(jié)果可以看到實(shí)際完成的工作和預(yù)期目標(biāo)之間的差異，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲，沒有完成預(yù)期目標(biāo)的要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)自己的工作進(jìn)行深思熟慮，以在后面的工作中達(dá)到令人滿意的結(jié)果。由此看來，地方政府績(jī)效評(píng)估不僅僅是一種監(jiān)督工具，更應(yīng)該是一種為了提高績(jī)效而產(chǎn)生的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。其次，政府工作在很多程度上是重過程、輕結(jié)果的，在某些領(lǐng)域這種態(tài)度是正確的，畢竟過程是學(xué)習(xí)積累的階段，但是政府工作卻不同，它關(guān)系到眾多人的生活和工作等方方面面，過程固然重要，在工作過程中積累經(jīng)驗(yàn)，以為后效，但是如果結(jié)果是不好的，將會(huì)早成多么嚴(yán)重的后果，這就是政府工作的獨(dú)特性，所有的工作需要看到的是良性結(jié)果，因?yàn)樗缲?fù)著眾多人的利益，地方政府績(jī)效評(píng)估的出現(xiàn)對(duì)重過程、輕結(jié)果的思想做了修正，它的出現(xiàn)使工作人員不得不重視結(jié)果，所以說地方政府績(jī)效評(píng)估是以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。再次，地方政府績(jī)效評(píng)估工作的開展使政府與廣大公民之間的關(guān)系由原來的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系變成公共服務(wù)的管理者與參與者的關(guān)系，它是一種新型的政府與公民的協(xié)調(diào)機(jī)制。公民既是公共服務(wù)的消費(fèi)者，又是公共服務(wù)的參與者，這樣一種特殊的角色會(huì)幫助地方政府更好的開展公共服務(wù)管理工作，地方政府會(huì)有更多的渠道得知公民所需，從而從實(shí)際出發(fā)，把公民至上的服務(wù)理念表現(xiàn)出來。公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估工作的開展，會(huì)極大的方便政府與公眾之間的溝通，使政府工作能夠更好、更實(shí)效的進(jìn)行。1．8．2公民參與的內(nèi)涵公民在參與地方政府績(jī)效評(píng)估中的角色的認(rèn)定是確保公民參與順利進(jìn)行的保證，根據(jù)公民參與的概念界定，公民的角色不僅是傳統(tǒng)的利益接收者，隨著民主觀念的深入和新型治理理念的完善，公民同時(shí)擁有了表達(dá)利益取向的權(quán)利，成為了參與社區(qū)公共服務(wù)提供，成為政府共同生產(chǎn)公共服務(wù)的合作伙伴。公民角色的重要性隨著社會(huì)主義民主制度的發(fā)展日益凸顯出來。新公共服務(wù)管理理念所表述的行政與公民之間的關(guān)系體現(xiàn)在行政民主上，它的核心是公民參與。公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估改變了過往代議制政治下的間接民主形式，以其特有的民主形式使公民參與到政府績(jī)效評(píng)估中來，參與的形式由間接參與轉(zhuǎn)化為直接參與，參與的范圍從政治領(lǐng)域擴(kuò)大到行政管理領(lǐng)域。由此可以看出，公民參與的面非常廣，公共事務(wù)管理以及公民民生利益都得到了部分民主的權(quán)利。我國(guó)隨著改革的不斷探索，根據(jù)中國(guó)特色的社會(huì)主義的獨(dú)特性，因地制宜的采取了績(jī)效評(píng)估的管理方法，為構(gòu)建服務(wù)型政府起到了重要的作用，這種治理理念在新形勢(shì)下的政府管理成為重要的環(huán)節(jié)。它作為一項(xiàng)先進(jìn)的管理手段已經(jīng)成為了政府管理中最為廣泛應(yīng)用的方法。我國(guó)治國(guó)是以人為本的，各個(gè)方面都考慮著公民的參與問題，事事為公民著想，是共和國(guó)的理念。因此把政治參與擴(kuò)大到公民參與的層次是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共和、和諧社會(huì)的目標(biāo)之一。政府績(jī)效評(píng)估所表現(xiàn)的是政府管理活動(dòng)的結(jié)果，它是對(duì)政府管理活動(dòng)的一種監(jiān)測(cè)，政府的工作效率如何，是否為人民服務(wù)，有無腐敗現(xiàn)象，都可以從政府績(jī)效評(píng)估中表現(xiàn)出來，誰(shuí)來對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督，為了避免官官相護(hù)，公民成為了最好的監(jiān)督責(zé)任人，因此公民參與到政府績(jī)效評(píng)估工作勢(shì)在必行。1．8．3公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵是指公民作為社會(huì)的主人和公共權(quán)力的合法性來源，在政府績(jī)效評(píng)估中充當(dāng)評(píng)估主體，按照科學(xué)的方法、程序和原則對(duì)政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和劃分等級(jí)的活動(dòng)過程。(1)從參與的主體來分析，參與的主體無疑是公民，傳統(tǒng)公民的角色是政府公共服務(wù)的利益接受者，在民主方面僅僅是形式上的投票人，而新公共服務(wù)管理理念中的公民則是政府的問題架構(gòu)者和公共服務(wù)的評(píng)估者，公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估工作的開展使公民從被動(dòng)的接受者轉(zhuǎn)變成擁有參與權(quán)的負(fù)責(zé)公民。在城市管理方面，公民有權(quán)力和義務(wù)對(duì)政府工作的成果發(fā)表意見，這也是幫助政府獲取更多而且更實(shí)際的信息的渠道，公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估旨在改善政府工作的實(shí)效性，使政府為公民提供更滿意的服務(wù)。(2)從參與的客體來分析，公民在績(jī)效評(píng)估中的地位要得到保證，績(jī)效評(píng)估中的每一個(gè)步驟都應(yīng)該允許公民的參與，他們是作為績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督人而出現(xiàn)的，要保證評(píng)估指標(biāo)、規(guī)劃和等級(jí)劃分的透明度。(3)從參與的途徑來分析，公民參與的形式應(yīng)該符合法律法規(guī)，這樣評(píng)估的結(jié)果才能實(shí)現(xiàn)有效、合法。發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)告訴我們兩種參與形式，一種是自發(fā)參與，一種是動(dòng)員式參與。自發(fā)參與是公民自己通過各種途徑表達(dá)自己想要參與績(jī)效評(píng)估中來，政府通過各方面的考核決定是否可以參與；動(dòng)員式的參與是政府工作人員通過發(fā)放傳單、問卷和廣告通知等形式召集公民參與。(4)從參與的形態(tài)來分析，績(jī)效評(píng)估中的公民參與可