無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測規(guī)范-地方標準編制說明

《無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測規(guī)范》地方標準編制說明一、工作簡況（一）任務來源法檢查規(guī)范》為海洋強省標準化建設項目第3項。本標準由山東省海洋局提出并組織實施，由煙臺市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察支隊承擔編寫，由山東省海洋標準化技術委員會歸口。無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測，是海島保護執(zhí)法檢查的核心工作。通過遙感影像分析和現(xiàn)場測量，掌握無居民海島開發(fā)利用情況，識別可能存在的新增開發(fā)利用區(qū)域和類型，是實現(xiàn)海島保護執(zhí)法檢查的重要途徑。因此，為更好的規(guī)范和支撐海島保護執(zhí)法檢查工作，經專家咨詢論證，報請山東省市場監(jiān)督管理局批準后，將《海島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》更名為《無居民海島開發(fā)利用監(jiān)視監(jiān)測技術規(guī)范》，見附件1，并根據報批審核意見刪除“監(jiān)視”和（二）起草單位、起草人及任務分工主要起草單位為煙臺市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察支隊、山東省海洋預報減災中心、山東省國土空間數據和遙感技術研究院（省海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中心）、萊州市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察大隊、山東省海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察總隊、日照市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察支隊、長島海洋生態(tài)文明綜合試驗區(qū)海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察大隊、煙臺市海洋環(huán)境監(jiān)測預報中心、山東省海洋資源與環(huán)境研究院、山東省遠洋漁業(yè)協(xié)會。各主要起草人員分工見表1。（三）起草過程1.標準預研在標準制定項目申報之前，申請單位已開展本標準的相關研究工作，開展常態(tài)化無居民海島監(jiān)測工作，運用信息化手段，推進海島智慧監(jiān)管。利用海域海島動態(tài)監(jiān)測手段，積極開展衛(wèi)片圖斑執(zhí)法，完成多年無居民海島開發(fā)利用疑點疑區(qū)現(xiàn)場核查等工作，并開展日常海洋及無居民海島巡查工作，確保無居民海島生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)良好，及時掌握了解海島周邊水域變化情況，包括沙體、海島植被、海洋生物、漁業(yè)等資源，預防海域、海島擅自挖砂、取土、毀綠等破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為發(fā)生，積累了無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測工作經驗和技術方法。2.標準編寫1）成立標準起草工作組2019年10月，煙臺市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察支隊、山東省海洋預報減災中心聯(lián)合其他標準承擔單位成立標準起草工作組，由主要業(yè)務領導牽頭，相關業(yè)務骨干主要承擔資料分析及標準編寫工作，制定了標準起草工作計劃流程和工作經費預算計劃，推動標準編制工作按時高質高效完成。2）實地調研2019年12月，標準起草工作組赴福建、廣東、海南等地進行學習調研，通過座談交流探討和執(zhí)法現(xiàn)場實地調研，掌握和了解了三地的海島保護執(zhí)法管理模式和先進經驗做法。3）起草過程2020年1月，標準起草工作組組織業(yè)務骨干召開專題研討會，集思廣益，對規(guī)范內容進行了修改完善，形成《海島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》草稿。島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》地方標準專家論證會議。會議邀請5名專家組成標準論證專家組，與會專家聽取了起草單位關于標準編制審稿）提出了20條修改意見和建議。2020年11月5日，山東省市場監(jiān)督管理局組織召開了島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》審查會議。會議邀請了7名專家組成審查起草工作組全部予以采納，并進行調整修改。最后審查委員會一致通過審查，對標準修改完善后按規(guī)定程序進行報批。2020年按規(guī)定程序報批至山東省市場監(jiān)督管理局。省市場監(jiān)督管理局對本標準提出“該標準需要對部分章節(jié)進行補充調整并增加相關技術性內容”的意見。2021年度，起草工作組本著實事求是、工作嚴謹的態(tài)度，對標準進一步進行了優(yōu)化提升。2021年10月29日，組織召開了《海島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》標準制定咨詢研討視頻會，會議邀請山東省標準化研究院兩位專家老師和全省業(yè)務骨干，對標準文本進一步咨詢研討。2022年度，標準起草工作組對市場監(jiān)督管理局、專家咨詢意見進行整理、分析和處理，對標準進行了修改優(yōu)化。2022年11月3日，標準起草工作組在青島市組織召開了山東省地方標準《海島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》專家咨詢會議，會議邀請來自山東省海洋科學研究院、山東省海洋標準化技術委員會等單位的5位專家，經質詢討論，專家組建議將標準計劃名稱改為《無居民海島開發(fā)利用監(jiān)視監(jiān)測技術規(guī)范》，見附件1。標準起草工作組根據專家意見完成《無居民海島開發(fā)利用監(jiān)視監(jiān)測技術規(guī)范》征求意見稿。3.征求意見2022年11月，標準起草工作組將征求意見稿及編制說明通過傳真、電子郵箱送達35家單位征求意見，基本涵蓋了國內相關科研院所、行政主管部門、執(zhí)法機構、涉海高校、海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、用海企業(yè)、涉海專家。共收到回函反饋意見單位數35個，回函并有建議和意見的單位數8個。標準起草工作組對反饋意見進行了整理、分析和處理，對不予采納的意見說明理由；根據反饋意見對標準征求意見稿及編制說明進行修改，形成標準送審稿。4.標準送審1）專家論證會2022年12月8日，受山東省海洋局委托，山東省海洋標準化技術委員會秘書處組織召開了山東省地方標準《無居民海島開發(fā)利用監(jiān)視監(jiān)測技術規(guī)范》專家論證會議，見附件2。與會專家提出了17條修改意見和建議，經分析匯總、處理，全部采納意見并修改。專家組建議起草單位按照論證會提出的意見，對標準進行修改完善，按規(guī)定程序送審。2）提交送審材料2023年1月，在申報系統(tǒng)提交標準審查材料。2023年2月，根據山東省海洋標準化技術委員會意見修改，提交申報系統(tǒng)。2023年3月，山東省海洋標準化技術委員會組織山東省標準化研究院專家對標準送審材料進行集中檢查，完成修改后提交3）技術審查2023年5月，根據項目技術審查初審意見，修改標準草案草稿和編制說明，并提交申報系統(tǒng)。4）專家審查會2023年9月15日，受山東省市場監(jiān)督管理局委托，山東省海洋局在青島組織召開了《海島保護執(zhí)法檢查規(guī)范》專家審查會議，見附件3。審查委員會聽取了標準編制情況匯報，對標準文本進行了逐章、逐條審查。審查委員會建議標準名稱修改為“無居民海島開發(fā)利用監(jiān)視監(jiān)測技術規(guī)范”。標準起草組根據審查意見對標準文本等進行了修改完善，審查委員會對修改內容確認無5.標準報批1）提交報批材料2023年10月，在申報系統(tǒng)提交標準報批材料。2）報批材料審查2024年3月，根據審查意見，刪除標準名稱中的“監(jiān)視”和“技術”，并進一步修改完善標準草案和編制說明，形成《無2024年4月，根據報批審查意見，進一步修改完善標準草案和編制說明。二、地方標準制定目的和意義海島是海洋生態(tài)系統(tǒng)的基本組成部分，也是海岸防護的天然屏障和海洋型城市景觀的重要組成部分，對海洋型城市具有至關重要的作用。國家對無居民海島開發(fā)過程中遇到的問題非常重視，2003年7月1日生效的《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》應用產權理論來解決全國無居民島類型資源的利用問題。2009年12月26日通過的《海島保護法》進一步明確規(guī)定，無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。未經批準利用的無居民海島，應當維持現(xiàn)狀；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及進行生產、建設、旅游等活動。從事全國海島保護規(guī)劃確定的可利用無居民海島的開發(fā)利用活動，應當遵守可利用無居民海島保護和利用規(guī)劃，采取嚴格的生態(tài)保護措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞。近年來，我國大力推進生態(tài)文明生態(tài)文明思想，深入貫徹實施《中華人民共和國海島保護法》，統(tǒng)籌海島保護、開發(fā)與建設，實現(xiàn)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護和海島經濟社會協(xié)調發(fā)展。特別是無居民海島的生態(tài)環(huán)境相對獨立而脆弱，應當優(yōu)先保護、適度利用。根據標準起草單位調查，我省共有557個無居民海島，其中我省已經開發(fā)利用的無居民海島有123個。擔子島、三平大島等9個海島發(fā)放海域使用證，女島和水島發(fā)放土地使用證。《海島保護法》實施后，擔子島等10個海島發(fā)放海域使用證，宮家島等5個海島發(fā)放土地使用證，桃花島和土埠島發(fā)放無居民海島使用權證。依托全國海域海島地名普查等工作，我省基本建成了海島監(jiān)測基礎數據庫，但是，2010年海島地名普查項目主要針對海島名稱和數量等要素進行調查，未對海島開發(fā)利用現(xiàn)狀進行系統(tǒng)監(jiān)測。隨著無居民海島開發(fā)利用層次的不斷提升，涉及的人員、行業(yè)愈趨廣泛，在無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測的實際工作中也遇到了不少問題，編制《無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測規(guī)范》旨在科學確定無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測的內容，規(guī)定遙感監(jiān)測和現(xiàn)場監(jiān)測的方法，規(guī)范無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測的主要成果內容和成果形式。通過標準的制定和推廣，切實提升無居民海島綜合管控能力，為準確掌握無居民海島及其周邊海域開發(fā)利用的基本情況、變化趨勢和潛在危險提供支撐。（二）意義1、規(guī)范無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測工作本規(guī)范對無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測的范圍、內容、成果形式等做出統(tǒng)一規(guī)范，確保監(jiān)測成果能夠有效整合，為海島執(zhí)法檢查提供支撐，為全面掌握無居民海島開發(fā)利用變化趨勢和潛在風險、整體評價無居民海島環(huán)境狀況和海島統(tǒng)計調查公報提供科學依據與數據支撐，同時為今后海島管理相關工作打下了良好的基礎。2、提升無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測工作效率本規(guī)范根據無居民海島分布范圍廣、分布分散等特點，充分利用遙感監(jiān)測和現(xiàn)場監(jiān)測兩種手段，可快速、準確地實現(xiàn)對無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀的全覆蓋監(jiān)測，提高無居民海島執(zhí)法檢查工作效率，提升無居民海島監(jiān)測水平。對于掌握無居民海島及其周邊海域開發(fā)利用的基本情況、變化趨勢和潛在危險，提升海島綜合管控能力具有重要意義。三、地方標準編制原則、主要技術內容和確定依據（一）標準編制原則1.規(guī)范性原則本文件按照GB/T1.1-2020《標準化工作導則第1部分：標準化文件的結構和起草規(guī)則》的規(guī)定起草，符合標準化文件的結構、起草原則和表述規(guī)則、編排格式。2.科學性原則根據山東省無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測現(xiàn)狀、特點和發(fā)展要求，借鑒吸收國內外相關工作經驗，通過詳盡的歷史資料分析和實地調研確定本文件的主要技術參數，確保內容的科學性、準確性和完整性。3.可操作性原則綜合考慮各沿海市海島保護與經濟發(fā)展的需求，在標準編制過程中注重實際可操作性，清晰明了闡述無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測的具體步驟和要求，既能充分滿足各級需求，又能在現(xiàn)有人員和技術條件下切實可行，便于推廣實施。（二）主要技術內容本文件的主要內容包括監(jiān)測內容和程序，遙感監(jiān)測，現(xiàn)場監(jiān)測，開發(fā)利用變化分析，成果等。具體內容說明如下：1.監(jiān)測內容和程序明確了監(jiān)測的主要內容，包括開發(fā)利用的類型、規(guī)模、范圍和變化情況等，給出了無居民海島開發(fā)利用類型對照表。同時，將無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測程序劃分為三個階段，依次是遙感監(jiān)測階段、現(xiàn)場監(jiān)測階段、開發(fā)利用變化分析階段，對每個階段的工作進行了說明。2.遙感監(jiān)測規(guī)定了遙感監(jiān)測的影像收集和處理、信息提取。遙感影像收集和處理部分，明確了數據基準、遙感影像收集、遙感影像處理的基本要求；信息提取部分，確定了擬提取信息、提取要求、提取方法的具體內容。3.現(xiàn)場監(jiān)測規(guī)定了現(xiàn)場監(jiān)測的前期準備、現(xiàn)場測量、信息修正。前期準對現(xiàn)場測量、拍照取證的過程和要求進行規(guī)定；信息修正部分，明確了修正過程和修正依據。4.開發(fā)利用變化分析以收集的資料和前次監(jiān)測成果為基礎，以無居民海島整島為范圍，根據當次遙感、現(xiàn)場監(jiān)測成果對海島開發(fā)利用變化情況進行分析，包括開發(fā)利用類型、位置、面積、變化原因等。5.成果規(guī)定了數據類、表格類、圖件、報告的編制要求。在開展無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測工作結束后，建立電子、紙質文件的規(guī)范化成果管理是日常管理工作所必需的，可以提高無居民海島管理工作的效率。6.附錄附錄部分給出了開發(fā)利用類型、記錄表、屬性表等規(guī)范性附錄，給出了地物類型解譯標志、圖件樣式等資料性附錄。在規(guī)范性附錄A中，以表格形式給出了無居民海島開發(fā)利用類型，包括漁業(yè)用地、其他農用地、房屋建設用地、游憩用地、工礦通信用地、港口碼頭用地、其他交通運輸用地、公共服務用地、特殊用地等9種類型。在資料性附錄B中，給出了無居民海島物類型解譯標志，包括碼頭、人工水域、其他農用地、道路、房屋建筑、其他建設區(qū)等解譯標志。在規(guī)范性附錄C中，以表格形式給出了無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)場測量和監(jiān)測的通用記錄格式。包括海島基本信息、現(xiàn)場測量和監(jiān)測過程和結果、工作人員信息和記錄時間等。在規(guī)范性附錄D中，以表格形式給出了開發(fā)利用圖斑矢量數據和變化圖斑矢量數據的屬性表結構。包括海島基本信息、開發(fā)利用信息、開發(fā)利用變化信息、工作人員信息和記錄時間等。在資料性附錄E中，給出了無居民海島開發(fā)利用圖件和圖例（三）確定依據《中華人民共和國海島保護法》于2010年3月實施，確立了海島保護監(jiān)督檢查制度?！渡綎|省海島保護規(guī)劃（2012-2020統(tǒng)業(yè)務化運行……構建國家海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)山東省節(jié)點，實現(xiàn)無人機航空遙感監(jiān)測、現(xiàn)場實地監(jiān)測、船舶巡航監(jiān)測等多種方式的海島監(jiān)視監(jiān)測”。多年來開展無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測工作，除了規(guī)范性引用文件之外，說明如下：1.“監(jiān)測內容和程序”部分主要確定依據標準起草單位多年開展無居民海島監(jiān)測工作，在實際工作中經常面臨著無居民海島距離陸地遠、面積小、地形崎嶇、登島條件受限等諸多條件限制，為如期保質保量完成年度監(jiān)測工作，標準起草單位研究制定了適合山東省無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀的監(jiān)測的技術路線和工作方案。根據實際工作方案和工作經驗，綜合確定本標準的監(jiān)測內容為無居民海島開發(fā)利用各類型的規(guī)模、范圍和變化等情況，程序為依次開展遙感監(jiān)測階段、現(xiàn)場監(jiān)測階段和開發(fā)利用變化分析階段。遙感監(jiān)測階段為開發(fā)利用信息的初步提取，分為遙感影像數據收集和開發(fā)利用信息提??；現(xiàn)場監(jiān)測階段為遙感監(jiān)測階段開發(fā)利用信息的確認與修正，分為前期準備、測量和信息修正；開發(fā)利用變化分析階段為監(jiān)測結果與歷史資料進行對比分析。本標準所選用的開發(fā)利用類型主要參考《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》（魯財綜〔2011〕126號）中對無居民海島用島類型的界定和山東省海島開發(fā)利用現(xiàn)狀調查成果?！渡綎|省無居民海島使用金征收使用管理辦法》，將無居民海島農林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設用島、公共服務用島等9個類型。對山東省無居民海島的主要功能進行了分類。國土空間規(guī)劃對開發(fā)利用類無居民海島也按海島主導功能進行了分類，分為農林牧漁用島、交通運輸用島、游憩用島、其他用島4類。為進一步明確目前無居民海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀，標準起草單位綜合選取沿海地市有代表性的無居民海島，開展了海島開發(fā)利房屋設施、道路等（表2）。為便于無居民海島管理與開發(fā)利用情況表述，標準起草單位將開發(fā)利用類型調查結果與《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》用島類型、國土空間規(guī)劃開發(fā)利用類無居民海島分類進行匹配，綜合確定漁業(yè)用地、其他農其他交通運輸用地、公共服務用地、特殊用地等9類作為本標準所選用的開發(fā)利用類型，并根據編寫開發(fā)利用類型介紹。2.“遙感監(jiān)測”部分主要確定依據充分參考了GB/T33175、GB/T33182、GB/T13990等標準中對數據處理、數據提取和疊加判別的要求與方法，確定了遙感監(jiān)測的信息提取要求，擬提取信息、提取要求、提取方法的具體標準起草單位選取部分無居民海島開展遙感影像采集工作，通過開展目視解譯分析和地理相關分析相結合的方法，提取海島開發(fā)利用信息（表3）。結合無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀特征和遙感影像，確定了符合特征的遙感解譯指標分類體系及解譯標志。解譯標志根據山東省無居民海島開發(fā)利用地物類型的實際情況，給出了碼頭、人工水域、其他農用地、道路、房屋建筑、其他建設區(qū)等6種數量及表征明顯的地物類型解譯標志。除參考給出的6中解譯標志外，在監(jiān)測工作中宜根據具體工作要求，合理確定解譯標志。根據解譯標志，確定監(jiān)測期的的開發(fā)利用區(qū)信息。根據多年監(jiān)測經驗，對判讀提取目標地物的最小單元、復核要求、判別精度、比例尺、勾繪要求等信息提取要求進行了規(guī)范。信息提取方法按照TD/T1010的規(guī)定執(zhí)行，根據解譯的指標分類體系及解譯標志，采用直接判讀和地理相關分析相結合的方法，進行目視解譯判別地物類型,勾繪類型界線，標注地物類別，形成無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀圖斑數據，繪制預解譯圖。對疑難判別區(qū)域，宜收集相關資料或高清影像輔助判讀，并在現(xiàn)場監(jiān)測時調查驗證，修正數據。以抽樣檢驗的方式進行解譯圖核查，驗證解譯精度。島上有正在使車場、連島鐵現(xiàn)場新增圍堰島上有正在使變電站、步行島上有正在使護林、道路廣島上有正在使中心、跨海大島上有正在使用的燈塔、AIS島上有正在使用的養(yǎng)殖看護島上有正在使島上有正在使波雷達站、平島上有正在使島上有正在使用的陸島交通島上有正在使存在房屋、道島上有已廢棄島上有已廢棄島上有正在使用的燈塔、房島上有正在使碼頭、種養(yǎng)殖3.“現(xiàn)場監(jiān)測”部分主要確定依據以實際監(jiān)測工作經驗規(guī)定前期準備、現(xiàn)場測量、信息修正等方法與要求，充分參考了GB/T17424、GHY/T250-2018、CB/T4443等標準中現(xiàn)場測量的規(guī)定。開展現(xiàn)場監(jiān)測，資料準備、設備準備是必不可少的。收集的資料應涵蓋無居民海島開發(fā)利用基本情況，包括但不限于開發(fā)利用歷史圖、各級海島保護和利用規(guī)劃、開發(fā)利用方案、項目論證報告、使用權屬信息、現(xiàn)場測量記錄表等?，F(xiàn)場監(jiān)測前應準備測量定位的設備，相關設備的校準與使用在GB/T17424、CB/T4443中已有詳細規(guī)定，本規(guī)范按照執(zhí)行。標準起草單位在多年的海島監(jiān)測工作中，通常利用全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)(GlobeNavigationSatelliteSystem，簡稱GNSS)、全站儀等設備對開發(fā)利用區(qū)邊界開展測量，相關設備的現(xiàn)場測量方法在GB/T17501、GB/T18314中已有詳細規(guī)定，本文件按照執(zhí)行，無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)場測量方法在HY/T250-2018中已有詳細規(guī)定，本文件按照執(zhí)行。針對無居民海島地形崎嶇、難以抵達等特點，對面積較大或較難進入現(xiàn)場核查的開發(fā)利用區(qū)，一般通過無人機進行測量，分辨率應不低于0.5m。無人機測量在GB/T23236中已有詳細規(guī)定，本文件按照執(zhí)行。對開發(fā)利用區(qū)的邊界特征點和變化區(qū)拍照取證，有助于準確了解開發(fā)利用情況，是監(jiān)測的重要內容。現(xiàn)場測量記錄表是監(jiān)測過程與結果的憑證，標準起草單位根據實際工作經驗，編制“無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)場測量記錄表”和“無居民海島開發(fā)利用監(jiān)根據現(xiàn)場監(jiān)測成果，對遙感監(jiān)測形成的無居民海島開發(fā)利用圖斑和預解譯圖進行補充完善，明確無居民海島開發(fā)利用活動類4.“開發(fā)利用變化分析”部分主要確定依據為準確了解海島監(jiān)測期內開發(fā)利用變化情況，需要對開發(fā)利用變化開展分析。以收集的資料和前次監(jiān)測成果為基礎，以無居民海島整島為范圍，根據當次遙感、現(xiàn)場監(jiān)測成果對海島開發(fā)利用變化情況進行分析，包括開發(fā)利用類型、位置、面積、變化原因等。利用地理信息系統(tǒng)圖層疊加功能，勾繪變化區(qū)域，生成開發(fā)利用變化矢量數據，繪制無居民海島開發(fā)利用圖件。根據開發(fā)利用變化分析結果，提出保護對策與建議，編制海島監(jiān)測報告。5.“附錄”部分主要確定依據附錄A為無居民海島開發(fā)利用類型的介紹