對加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口管理服務(wù)工作的思考

對加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口管理服務(wù)工作的思考

近年來，隨著新羅區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，城市化建設(shè)高速推進(jìn)，商貿(mào)與就業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，人口的流動性進(jìn)一步加劇，流動人口的持續(xù)增長，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也不可避免地給社會治安帶來了一系列新問題。如何管理好、服務(wù)好流動人口，是基層公安機(jī)關(guān)面臨的一大課題。本文結(jié)合本地流動人口管理的探索和實(shí)踐，就加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口治安管理和服務(wù)工作談點(diǎn)粗淺想法。

一、正確認(rèn)識流動人口管理服務(wù)工作面對的新形勢、新情況近年來，隨著國家對流動人口管理服務(wù)工作的方針、政策的調(diào)整，以及便民利民為民等一系列人性化管理和服務(wù)措施的出臺，取消了暫住人口管理費(fèi)和出租房屋治安核準(zhǔn)制度，舊有的管理體制被打破，新的體制尚未有效建立健全，從而導(dǎo)致面對人口流動出現(xiàn)的新形勢、新情況，公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)工作呈現(xiàn)出許多滯后，不能相適應(yīng)的情況。

（一）管理法律法規(guī)滯后，管理缺乏必要依據(jù)?，F(xiàn)行的流動人口治安管理法規(guī)是95年上半年頒布的《福建省暫住人口管理條例》和公安部《暫住證申領(lǐng)辦法》，由于時隔近10年且形勢發(fā)生巨大變化，兩法規(guī)制定的有關(guān)條款已不符合當(dāng)前治安形勢，不適應(yīng)管理實(shí)際需要，導(dǎo)致流動人口治安管理中依法行政困難，管理手段和力度不大。同時由于出租房屋治安核準(zhǔn)制度被取消，而《治安處罰法》涉及出租房屋管理的內(nèi)容不適應(yīng)日常管理的需要，私有房屋出租人、單位、行業(yè)場所等對流動人口管理責(zé)任意識淡薄。管理措施處于空缺和渙散狀態(tài)，直接導(dǎo)致難以對出租房屋實(shí)施嚴(yán)密有效的管理。

（二）管理合力沒有形成，綜合治理沒有發(fā)揮重要作用。流動人口管理涉及到政府工作的方方面面，需要政府統(tǒng)一決策，各部門密切配合。但實(shí)踐中僅靠公安機(jī)關(guān)一家管理，相關(guān)部門各自為政，信息上難以共享，政策上難以統(tǒng)一，公安機(jī)關(guān)花費(fèi)大量精力掌握的基礎(chǔ)信息對社會管理并沒有充分發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)部門工作感到力不從心。就目前我區(qū)情況看，只有教育部門一家對流動人口登記、辦證提出了嚴(yán)格的規(guī)定，要求外來流動人口在子女入學(xué)、就托時，必須出具轄區(qū)公安機(jī)關(guān)辦理的暫住證，這一規(guī)定對流動人員主動辦證有了很好的督促作用，其他部門則尚未推出相關(guān)舉措予以配合，管理合力沒有完全形成。

（三）流動人口違法犯罪比例日趨提升，打擊查處難度大。由于不少流動人口文化素質(zhì)低，法制意識淡薄，加之受經(jīng)濟(jì)狀況和開放形勢不同的沖擊，部分流動人口在就業(yè)、生存等發(fā)生問題時，把違法犯罪作為生存、富裕的手段，導(dǎo)致違法犯罪總量中流動人口作案所占比例逐年遞增。同時，由于流動人口數(shù)量龐大、成分復(fù)雜，且流動性強(qiáng)，造成管理難度大，控制措施難以落實(shí)，一些以親緣或老鄉(xiāng)關(guān)系糾合的犯罪團(tuán)伙日趨嚴(yán)密，有組織、有分工，逃避打擊方法增多，且更加隱蔽，打擊查處流動人口違法犯罪活動難度日益增大。

（四）流動人口辦理暫住登記和領(lǐng)證意識降低，工作難度日益增大。不少流動人口對申報暫住等登記、領(lǐng)證意識日益淡薄，主動性不強(qiáng)，極大多數(shù)是在民警或?qū)９軉T發(fā)現(xiàn)后督促才被動辦理，一些流動人口對民警上門登記、做證工作不予配合，有的甚至不出示身份證，而不少民警鑒于處罰手續(xù)的煩瑣，且對象眾多等因素，不愿或不敢對違法暫住登記的流動人口進(jìn)行處罰。這些問題直接導(dǎo)致暫住人口登記、發(fā)證率降低，且及時性差，底數(shù)不清，情況難以有效掌握。

（五）房東和業(yè)主不履行治安責(zé)任現(xiàn)象普遍，違章出租情況嚴(yán)重。自國務(wù)院作出取消治安許可核準(zhǔn)制度，公安部實(shí)行登記備案規(guī)定后，一部分房東和業(yè)主片面誤解為其不再需要承擔(dān)治安責(zé)任，一部分房東和業(yè)主只出租、不管理，不履行責(zé)任義務(wù)，有些只處于應(yīng)付狀態(tài)，由此造成出租房屋中未及時登記備案的戶數(shù)不少。不少出租房屋成為違法犯罪分子實(shí)施犯罪行為和作案的場所，成為違法犯罪分子藏身落腳銷臟窩臟的地方。同時，不少危房、違章房、車庫、車棚和架空層等違規(guī)出租現(xiàn)象不斷產(chǎn)生，入住人員混雜，特別是在住宅小區(qū)內(nèi)導(dǎo)致環(huán)境臟、亂、差，居民住戶反映強(qiáng)烈。但公安部門對此沒有相應(yīng)制止規(guī)定或處罰依據(jù)，只能任其存在。

二、通過抓好各項基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化對流動人口治安管理和服務(wù)工作

黨的十七大提出，要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，加強(qiáng)流動人口服務(wù)和管理工作。針對上述問題,公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時改變管理理念，建立健全有章理事，有人干事，有錢辦事的工作保障體系，堅持“以房管人”的工作思路，以出租房屋為突破口，以信息警務(wù)為抓手，不斷改革創(chuàng)新，落實(shí)職責(zé)，綜合治理，完善長效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流動人口治安管理和服務(wù)工作新的突破和發(fā)展。

（一）多措并舉，全面加強(qiáng)公安管控力度。公安機(jī)關(guān)是流動人口管理的主要機(jī)構(gòu)，必須從公安機(jī)關(guān)自身著手，采取有力手段，多措并舉，全面加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對流動人口的管理和控制。

1、加強(qiáng)檢查、核查，認(rèn)真落實(shí)各項管理制度。依據(jù)法律法規(guī)，依法加強(qiáng)出租房屋、旅館、及其它容留住宿場所的管理。落實(shí)旅館等場所的流動人口管理制度，定期檢查旅館等場所臺帳資料，不定期依法進(jìn)行住宿登記抽檢抽查，建立并落實(shí)旅館業(yè)等行業(yè)流動人口管理責(zé)任制，明確責(zé)任與獎罰，加強(qiáng)旅館等場所的流動人口管理。加強(qiáng)出租房屋的走訪與調(diào)查（注意網(wǎng)上出租房屋信息的掌握），加強(qiáng)出租房屋中介信息備案，以摸清出租房屋底數(shù)、及時掌握各種租房信息，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)出租房屋登記及租房管理，依法開展出租房屋等處所的暫住人口清查和抽查，加強(qiáng)出租房屋及暫住人口的管理。在加強(qiáng)可疑、嫌疑人員的盤查同時，對夜晚在車站碼頭、廣場公園、工棚涵洞等部位滯留的無固定住所的“三無”人員、盲流等，也要進(jìn)行實(shí)時查控、信息采錄和比對。

2、加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作，實(shí)現(xiàn)整體作戰(zhàn)。在各項公安工作中，不管是在打擊處理中，還是在日常管理中，凡是有可能涉及到流動人口的，不管是公安機(jī)關(guān)哪個部門、警種，都要將流動人口管理結(jié)合到該項公安工作中，這種結(jié)合必須是一種長期的固定的結(jié)合，必須用工作規(guī)范或規(guī)章制度明確下來，將及時核查流動人口的住宿登記或暫住證辦證情況作為該項工作的必經(jīng)程序，發(fā)現(xiàn)沒有登記或辦證的，及時交相關(guān)單位登記補(bǔ)辦。另外，必須注意流動人口信息的收集和進(jìn)行必要的核查。將流動人口的其它主要信息如暫住地（或旅館）、工作單位、主要社會關(guān)系（同居者）的采集納入該項公安工作的信息采集之中，以更好的掌握流動人口的活動軌跡。

3、嚴(yán)格倒查機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督力度。在涉及流動人口的公安工作中，及時核查流動人口的住宿登記或暫住證辦證情況，發(fā)現(xiàn)沒有登記或辦證的，在及時交相關(guān)單位登記補(bǔ)辦的同時，還必須進(jìn)行倒查。查找在流動人口管理工作中，是哪個環(huán)節(jié)出了問題，屬于工作不到位的，要追究責(zé)任、進(jìn)行處罰。屬于其它原因的，要及時分析情況并尋找解決辦法。通過倒查監(jiān)督有效加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部及相關(guān)單位流動人口管理的責(zé)任感和緊迫感，力爭實(shí)現(xiàn)能管控的流動人口一定要管控住、不能有效管控的要盡量管控住。

4、加強(qiáng)與流動人口流出地公安機(jī)關(guān)，從信息協(xié)作和管控協(xié)作等兩個方面來加強(qiáng)協(xié)作。信息協(xié)作是指流入地、流出地公安機(jī)關(guān)就流動人口的基礎(chǔ)信息，如戶籍、前科、流動情況等信息進(jìn)行充分的交流和共享，使雙方全面掌握流動人口的歷史背景信息。管控協(xié)作是指流入地公安機(jī)關(guān)在需要的時候請流出地公安機(jī)關(guān)及時就流動人口在原戶籍地的活動進(jìn)行管控，及時交流相關(guān)情報信息以掌握相關(guān)動向等。

5、加強(qiáng)隱蔽力量建設(shè)，加強(qiáng)情報信息收集。加強(qiáng)隱蔽力量建設(shè)，尤其是注重在高危流動人口的外圍（包括戶籍地、聚居地）或內(nèi)部布建隱蔽力量，加強(qiáng)高危流動人口的管控。加強(qiáng)情報信息收集，掌握各種人群活動的范圍和人員構(gòu)成等基礎(chǔ)信息，對于高危流動人口，一切“吃住行銷樂”的信息都可以進(jìn)行收集，及時掌握高危人群活動的重點(diǎn)區(qū)域和來往密切的人員等信息，及時了解異動信息。

（二）探索社會化管理形式，完善流動人口的綜合治理。

流動人口管理單靠公安一家唱“獨(dú)角戲”是難以奏效的，必須積極探索和推行流動人口社會化管理的途徑。

1、建立社會化登記管理站。按照人口分布、人口變動等情況，因地、因需推行社區(qū)登記站、企業(yè)遠(yuǎn)程申報點(diǎn)、綜合中心辦證點(diǎn)、出租房屋管理辦公室等社會化登記模式。做到“區(qū)不漏戶、戶不漏房、房不漏床、床不漏人”，著力提高“人戶一致”率。登記只是一種手段，有效管理才是最終目的。建立了社會化登記管理站，在做好登記這個基本工作的同時，要充分發(fā)揮社會化登記管理站協(xié)管員熟悉情況（熟悉當(dāng)?shù)爻鲎夥课莼虮緩S同事）的優(yōu)勢，采取有效措施激勵協(xié)管員的主觀能動性（如獎金、提成方式等），及時了解并上報出租房屋、流動人員等情況。

2、加強(qiáng)與工商、房產(chǎn)、教育、城管、計生、勞動監(jiān)察等外部單位聯(lián)合執(zhí)法，共同加強(qiáng)流動人口管理。流動人口之所以背井離鄉(xiāng)來到現(xiàn)住地，大多都是為了謀生，要謀生就必須從事一定的工作或職業(yè)，或打工，或做生意，或乞討，等等。絕大部分違法犯罪的流動人口一般都在從事著某種形式的工作或職業(yè)，純粹的職業(yè)流竄犯罪比例還比較低。因此，可以與與工商、城管、勞動監(jiān)察等外部單位聯(lián)合執(zhí)法，對流動人口從事的工作領(lǐng)域進(jìn)行檢查，督促企事業(yè)單位合法用工，打擊非法攤點(diǎn)，加強(qiáng)廢舊回收等行業(yè)的管理，共同加強(qiáng)流動人口管理。還可以與計生部門計劃生育執(zhí)法一道，加強(qiáng)暫住人口清查。

3、建立有關(guān)部門參與的流動人口維權(quán)救助組織輔助流動人口管理。當(dāng)前，流動人口在社會中處于弱勢地位，屬于弱勢群體，流動人口受到不公正的對待是造成流動人口違法犯罪的一個不可忽視的原因。因此，可以結(jié)合建立流動人口的維權(quán)救助組織，如農(nóng)民工工會、義務(wù)法律援助、社會救助站等，輔助流動人口管理。通過各種形式的維權(quán)救助組織，在關(guān)愛流動人口的同時，了解流動人口遇到的困難和問題，及時化解矛盾，同時也可以了解流動人口的其他情況，及時掌握各種動態(tài)。

4、以各種形式在流動人口中物建協(xié)管員，加強(qiáng)流動人口自我管理。流動人員聚居、交往一般都有一定規(guī)律，按地域、工作單位聚居、交往便是比較明顯的一個規(guī)律，以各種形式在流動人口中物建協(xié)管員，利用其對周圍人員的熟悉來及時掌握流動人口的各種情況是比較方便的，這個協(xié)管員與秘密力量不同，協(xié)管員是公開的，主要用于了解流動人口常規(guī)的、基本的情況。這種以流動人員管理流動人員的模式是一個還需進(jìn)一步探索和實(shí)踐的新模式。

5、以各種形式動員、吸收社會各界參與流動人口管理。在現(xiàn)實(shí)情況中，中小旅館業(yè)主及出租房屋的房東及時登記上報住宿暫住人員的意識目前普遍不強(qiáng)，在加強(qiáng)查處的同時，也需要對他們加強(qiáng)流動人口管理政策法規(guī)宣貫。同時，以各種形式宣傳動員社會各界關(guān)注、重視并參與流動人口管理，提供各種形式的平臺，如電話（當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、網(wǎng)上信箱、短信、社區(qū)（或鄉(xiāng)村）登記管理站等，方便社會各界舉報、提供線索及已其它方式督促流動人口管理。

（三）進(jìn)一步完善信息化手段，提高流動人口管控能力。目前現(xiàn)代科技手段已在公安領(lǐng)域得到了普遍應(yīng)用，成為公安工作的強(qiáng)大支撐。所以，實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)工作信息化、信息工作基礎(chǔ)化”，對于提高流動人口管控能力至關(guān)重要。

1、完善并落實(shí)信息采集制度，切實(shí)提高信息采集質(zhì)量。完善并落實(shí)流動人口信息的采集制度，及時做好流動人口信息的采集和更新工作，切實(shí)提高信息采集的質(zhì)量。

2、積極拓展信息來源，進(jìn)一步完善信息采集手段。加強(qiáng)與相關(guān)單位協(xié)作，及時獲取勞務(wù)信息、受救助人員信息等各種與流動人口有關(guān)的信息，同時建立基于互聯(lián)網(wǎng)的流動人口信息采集平臺，方便社會化管理機(jī)構(gòu)的流動人口信息上報。

3、完善信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，建立全國流動人口信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)流動人口軌跡跟蹤、動態(tài)管理，加強(qiáng)信息的碰撞比對與統(tǒng)計分析。完善流動人口信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)信息的碰撞比對，除傳統(tǒng)的直接與逃犯庫比對外，還可以建立逃犯庫的近親屬及其他來往密切人員庫進(jìn)行比對，等等，不斷創(chuàng)新應(yīng)用手段和方式，以不斷取得新戰(zhàn)果。同時加強(qiáng)前科統(tǒng)計分析，及時預(yù)警或依法從重打擊（如多次盜竊可以追究刑事責(zé)任）。

4、建立情報信息要素分解標(biāo)準(zhǔn)，更好的實(shí)現(xiàn)信息共享。在高危人群管控中，情報信息的作用非常重要。目前，情報信息的計算機(jī)分析研判水平比較低，主要還是靠人工分析研判，為加強(qiáng)情報信息分析研判的水平和能力，借助計算機(jī)的強(qiáng)大處理能力是非常有必要的。由于計算機(jī)不適于分析文字資料，必須把情報信息的內(nèi)容按組成要素進(jìn)行分解，以便于計算機(jī)分析處理。因此，可以建立情報信息組成要素的分解標(biāo)準(zhǔn)（按人、時間、地點(diǎn)、物品、事件等數(shù)據(jù)元素進(jìn)行分解可以方便計算機(jī)進(jìn)一步處理的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)），按要素的分解標(biāo)準(zhǔn)對情報信息進(jìn)行初步分析研判并將分析研判錄入計算機(jī)信息系統(tǒng)，為計算機(jī)進(jìn)行更進(jìn)一步的分析研判打好基礎(chǔ)。

三、探索居住證制度創(chuàng)新流動人口服務(wù)和管理機(jī)制

實(shí)行居住證制度是以我國公民在本地“居住”狀態(tài)為依據(jù)，以實(shí)際就業(yè)狀態(tài)為條件，以居住證為身份證明，通過法律制度明確流動人口的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，以及政府開展行政管理和公共服務(wù)的理念和手段的體制性改革措施。本人認(rèn)為，此制度既創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理工作的理念和手段，也是新時期人口管理改革值得探索的可行方向。

1、重新界定“居民”的概念，進(jìn)一步明確城市服務(wù)、管理的對象和策略。居住證制度是以實(shí)際的居住、就業(yè)狀態(tài)來判定個人身份。具體來講，就是對流動人口進(jìn)行細(xì)分，凡是在本地合法就業(yè)的、或者擁有合法房產(chǎn)的，戶籍不在本市的我國公民，就屬于“來巖建設(shè)者”，認(rèn)同為我市“居民”范疇，給予發(fā)放“居住證”，享有與本市戶籍人口基本相當(dāng)?shù)摹笆忻翊觥?；凡是不符合以上條件居住時間短，則作為短期流入的人口，進(jìn)行居住登記，但不能申領(lǐng)“居住證”，也不能享受市民待遇。如此區(qū)分，前者屬對城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的建設(shè)者，是城市應(yīng)當(dāng)認(rèn)同、保護(hù)的對象，理應(yīng)公平公正地享受改革發(fā)展的成果；后者屬于城市的“過客”，由于其沒有正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，并未對城市作出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)，在消耗城市大量資源的同時，還對城市管理造成極大的困擾，其中相當(dāng)一部分人群還是破壞社會安定、實(shí)施違法犯罪的高危人群。對待前者，政府應(yīng)當(dāng)消除其身份差異和心理隔閡，積極引導(dǎo)其融入當(dāng)?shù)厣鐣?，并提供與其貢獻(xiàn)相符的公共服務(wù)和社會保障；對待后者，政府則應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)管理，加大其生存成本，擠壓其生存空間，使其無法立足。

2、推動多部門聯(lián)動，形成對流動人口結(jié)構(gòu)的正向引導(dǎo)和調(diào)整。積極倡導(dǎo)政府各職能部門共同參與流動人口管理，按照“以證管人”、“以房管人”、“以業(yè)控人”三結(jié)合的管理思路，把握流動人口的“落腳點(diǎn)”來開展“一條龍”聯(lián)動管理，實(shí)現(xiàn)真正意義上的流動人口“落地化”管理，以提高綜合管理水平。如勞動部門按照《勞動合同法》和居住證制度的有關(guān)規(guī)定開展勞動監(jiān)察工作，對虛報、瞞報勞動用工信息，及不依法簽訂勞動合同、購買社保的單位和責(zé)任人給予行政處罰；房管部門對房屋業(yè)主的出租行為進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)違法出租的，除立即責(zé)令終止出租行為外，還可以采取數(shù)倍罰金、取消房屋出租資格等處罰手段；公安機(jī)關(guān)結(jié)合社區(qū)警務(wù)工作，通過居住證動態(tài)信息，對轄區(qū)人口進(jìn)行分類、分層次的精細(xì)化管理，有針對性的開展打擊犯罪和社會治安綜合治理工作。

3、豐富政府對流動人口服務(wù)的內(nèi)涵和外延，進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)社會和諧、可持續(xù)發(fā)展的動力。在暫住證體制下，對待流動人口只有剛性的“管理”思路，“服務(wù)”理念長期處于缺失狀態(tài)。本人認(rèn)為，對流動人口的服務(wù)工作主要體現(xiàn)在民生福利、政治權(quán)利和思想文化建設(shè)等三個方面，包括子女教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療和計生服務(wù)、入戶審批、出入境管理、維權(quán)保障、精神文化生活、黨團(tuán)組織管理、工會管理等多項內(nèi)容，涉及當(dāng)?shù)攸h委的組織部門，政府的教育、勞動、社保、公安、民政、法制、文化等部門及其它社會組織。各部門為流動人口提供優(yōu)質(zhì)的政府公共服務(wù)是居住證制度最具探索意義的領(lǐng)域。

加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口治安管理和服務(wù)工作，必須使流動人口管理工作逐步向動態(tài)化、規(guī)范化、人性化發(fā)展，形成一套合理高效的長效管理機(jī)制。公安機(jī)關(guān)應(yīng)在工作中及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化措施、狠抓落實(shí)，確保流動人口管理工作取得顯著的成效，為構(gòu)建和諧社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。201