科研事業(yè)單位機構改革背景下財務管理問題研究

2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》。其中，科技部門的改革是本輪機構改革的重中之重，而且改革的一個重要任務是完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制[1]，優(yōu)化科技創(chuàng)新全鏈條管理等，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，是推動高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。科研事業(yè)單位在國民經(jīng)濟中一直負擔著重大科學技術攻關和重大科技成果創(chuàng)新的使命[2]。隨著科研事業(yè)單位體制機制改革不斷推進，科研事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，改革的核心目標是解決科技成果轉(zhuǎn)化與市場脫節(jié)、企業(yè)化和市場化管理機制不完善的問題。為了持續(xù)推動科研事業(yè)單位科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和市場化運營，除了職能優(yōu)化調(diào)整、人才引進及其素養(yǎng)提升等，財務管理運行機制優(yōu)化整合也尤為重要。提前謀劃好職能調(diào)整，健全財務管理體系，提升財務管理能力，提高財務服務水平，增強市場化運營能力和為科研活動服務的意識，為科研事業(yè)單位長期發(fā)展提供財務支撐和動力支持。一、科研事業(yè)單位財務管理現(xiàn)狀習近平總書記強調(diào)：“要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展邁出更大步伐?！睒嫿萍紕?chuàng)新體系，實現(xiàn)高水平科技自立自強，還需要不斷“松綁”，讓實驗室里產(chǎn)生的科研成果實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。新形勢下，科研事業(yè)單位的機構職能和經(jīng)營范圍發(fā)生了較大變化，經(jīng)濟活動日益增多，原有體制下的財務管理方式已無法滿足當前需求。部分科研事業(yè)單位財務部門與業(yè)務部門缺乏有效溝通，不能及時掌握改革過程中具體業(yè)務環(huán)節(jié)的新變化，財務人員仍按原有思維模式開展工作，急需轉(zhuǎn)變觀念；同時，財務人員對新政策、新要求缺乏深入研究學習，不利于科研事業(yè)單位機制體制改革。與以往較為單一的財務管理工作相比，當前需要面對全方位創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，財務管理環(huán)境變得越來越復雜，風險控制要求也越來越高，需要進一步探索科研事業(yè)單位作為新型研發(fā)機構的財務管理路徑和創(chuàng)新的管理方法。二、科研事業(yè)單位財務管理面臨的問題（一）會計核算不規(guī)范隨著機構改革新政策陸續(xù)出臺和新會計準則逐步施行，科研事業(yè)單位的會計核算面臨轉(zhuǎn)型立新、新舊銜接的嚴峻挑戰(zhàn)[3]。一是科研事業(yè)單位一般成立時間較長，而當前機制體制改革尚未全面完成，因此內(nèi)部結構和功能定位還不明確，會計科目運用不規(guī)范、財務核算不完整、賬面信息不真實，仍有諸多歷史遺留問題有待解決。二是承擔不同渠道來源的項目經(jīng)費核算要求不同，會導致會計核算差異，在項目執(zhí)行期間受人為因素影響，導致核算方法不一致、核算內(nèi)容不連續(xù)。三是改革過程中科研事業(yè)單位和企業(yè)邊界不清，工作重點仍是關于部門預算和科研撥款的，對新業(yè)務核算要求不明晰，容易產(chǎn)生經(jīng)營風險。四是尚未建立有效的監(jiān)管機制，需要設立獨立的稽核崗位和制定相關責任追究制度，并對會計核算過程中存在的問題進行監(jiān)控和糾正，在規(guī)范財務管理、提高會計信息質(zhì)量、維護財經(jīng)紀律和市場經(jīng)濟秩序等方面還需要加強。（二）預算管理不全面部分科研事業(yè)單位沒有建立全面預算管理制度。預算編制重點仍側(cè)重于財政撥款，缺少經(jīng)營活動預算的編制、控制和調(diào)整。在項目經(jīng)費預算方面，預算編制缺乏準確性和合理性，導致項目實際執(zhí)行情況與預算差異較大，預算科目之間頻繁調(diào)整，某些管理環(huán)節(jié)因時間差異而出現(xiàn)超預算情形。對于科研經(jīng)費資金，尤其是項目結余資金預算缺乏統(tǒng)籌安排，存在項目資金碎片化和重復浪費的情況，不利于科研事業(yè)單位科研活動開展。同時，預算安排未體現(xiàn)資源配置的傾斜性和導向性，不利于激發(fā)科技創(chuàng)新活力和鼓勵科研團隊攻關科研任務，導致預算編制執(zhí)行無法全面呈現(xiàn)經(jīng)營活動的全貌，難以實現(xiàn)預期目標。對預算執(zhí)行缺乏監(jiān)督考核機制，需要制定客觀公正合理的指標和獎懲制度，有效激勵科研人員，體現(xiàn)全面預算管理的方向性和指導性。（三）經(jīng)費管理不規(guī)范近年來，科研經(jīng)費管理機制有了較大改善，如2021年8月發(fā)布的《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》直擊科研經(jīng)費管理的痛點。但部分科研事業(yè)單位仍按照舊辦法使用科研經(jīng)費，存在新政策宣貫不及時、執(zhí)行不徹底和不到位的情形。經(jīng)費科目管理方面，間接費用比例偏低，用于科研團隊獎勵經(jīng)費無法兌現(xiàn)。科研助理崗位缺失，經(jīng)費報銷手續(xù)煩瑣，導致經(jīng)費撥付不及時。同時，隨著機構改革不斷深入，科研事業(yè)單位資金來源越來越多元化，市場化、企業(yè)化行為越來越頻繁，遵守縱向經(jīng)費制度規(guī)定的同時，還需要與企業(yè)簽訂商業(yè)合同的橫向經(jīng)費使用規(guī)定。關于不同類型的科研經(jīng)費，要對其相應的管理辦法進行深入了解，減小經(jīng)費使用偏差，保障科研項目驗收。（四）業(yè)財融合不充分部分科研事業(yè)單位對財務管理缺乏足夠重視，財務人員未能參與重大經(jīng)營決策，導致對科研機構發(fā)展定位認識不到位，不能準確掌握經(jīng)濟業(yè)務活動，單位也未將資金向核心業(yè)務和重點工作傾斜，在科研經(jīng)費的分配調(diào)度上溝通不夠充分，業(yè)務活動和財務工作存在脫節(jié)現(xiàn)象，財務對業(yè)務的支持和指導作用尚未充分發(fā)揮。機構改革前，科研事業(yè)單位為公益性質(zhì)，往往為完成科研任務不計成本，財務管理更多以會計核算為主，往往只關注項目資金執(zhí)行率，導致業(yè)務工作與財務工作各行其是，財政資金未發(fā)揮最大經(jīng)濟效益。業(yè)務部門與財務部門專業(yè)性都較強，影響融入對方的主動性和積極性，在尋求業(yè)財融合過程中障礙重重，導致業(yè)務管理系統(tǒng)與財務管理系統(tǒng)無法有效整合，未建立信息交互平臺，制約了科研事業(yè)單位的創(chuàng)新發(fā)展。（五）信息化建設不到位部分科研事業(yè)單位信息化建設程度不高、系統(tǒng)版本過低、功能模塊不全，造成信息壁壘。財務部門僅掌握審核、入賬的科研經(jīng)費，不清楚尚未入賬、流轉(zhuǎn)于其他環(huán)節(jié)的科研經(jīng)費情況，不能及時準確地對科研項目的活動數(shù)據(jù)進行跟進和反饋，財務分析報告不能真實反映科研經(jīng)費執(zhí)行情況。科研項目的立項、批復、執(zhí)行、驗收等環(huán)節(jié)信息傳遞仍靠人工流轉(zhuǎn)，存在信息滯后、偏差、遺漏等現(xiàn)象，重要采購事項、合同簽訂、關鍵節(jié)點等信息不能實時傳遞至財務部門，財務部門無法提供參考意見，輔助科研事業(yè)單位進行風險控制，尤其是機構改革后會出現(xiàn)更多市場和企業(yè)化行為，不利于業(yè)務部門合理決策和應對風險。三、科研事業(yè)單位財務管理問題產(chǎn)生的原因面對科研事業(yè)單位的組織創(chuàng)新和組織結構調(diào)整，配套的財務管理制度體系不完整，涉及會計核算、科研經(jīng)費使用、預算管理等多方面制度文件未及時修訂和落地執(zhí)行，財務工作缺乏有效的制度作為指導和支撐。財務人員隊伍未能匹配市場化、企業(yè)化需求，同時對科技、產(chǎn)業(yè)、金融等知識儲備不足，缺乏學習的主動性，這些均影響會計核算準確性、財務信息質(zhì)量及內(nèi)部控制水平。當前，科研事業(yè)單位的諸多改革工作還處于探索嘗試階段，改革過渡期內(nèi)發(fā)展定位和業(yè)務方向還在調(diào)整，加大了財務活動的管理難度，需要進行深入的政策解讀和專業(yè)的管理指導。四、科研事業(yè)單位財務管理建議科研事業(yè)單位必須建立適應市場經(jīng)濟條件的新機制，這對財務管理提出了更高要求。財務管理工作要積極響應、主動作為，從機構職能、工作模式、管理理念上進行全面創(chuàng)新。（一）優(yōu)化會計核算方法全面落實科研事業(yè)單位機構改革工作，在政府會計核算模式的基礎上，構建符合本單位發(fā)展需求的會計核算體系。優(yōu)化和改善會計核算工作方法，完善會計核算工作內(nèi)容與環(huán)節(jié)，制定內(nèi)部統(tǒng)一標準，保證核算流程規(guī)范合理、會計信息真實準確。轉(zhuǎn)變會計核算模式，在科研項目經(jīng)費管理中進一步簡化合并預算科目，設置項目明細賬，對于新增的會計科目，要按照政府會計準則進行編制，保障會計科目的準確性和完整性。同時，財務人員要抓住改革契機，主動學習專業(yè)知識，分析經(jīng)營活動規(guī)律，提高會計核算質(zhì)量，在此基礎上健全會計核算內(nèi)部稽核制度，及時發(fā)現(xiàn)問題、制定措施、追究責任、整改落實。（二）實行全面預算管理科研事業(yè)單位要根據(jù)經(jīng)營運行實際，科學合理測算收支情況，全面反映年度經(jīng)營目標和財務計劃。收入預算需要按照全口徑預算加以編制，包含整個單位的各個業(yè)務環(huán)節(jié)，持續(xù)加大業(yè)務、財務結合深度。加強與科研管理部門的溝通協(xié)作和預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督，提高預算執(zhí)行的規(guī)范性和有效性，保證全面預算的剛性，同時兼顧科研活動的需要，將科研經(jīng)費（除設備費外）調(diào)劑權全部下放給項目負責人，由其根據(jù)科研活動需要自主安排。依托重大科技創(chuàng)新平臺，加強創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈精準對接，避免研發(fā)資源和項目資金碎片化及重復浪費。建立健全預算績效管理評價機制，對預算進行嚴格的監(jiān)督、管理和評價，對績效評估結果進行合理分析和運用，提高有效產(chǎn)出。（三）加強項目經(jīng)費管理制定與科研事業(yè)單位改革相適應的科研經(jīng)費管理制度，形成規(guī)范化、專業(yè)化、流程化的制度體系。簡化預算編制，按設備費、業(yè)務費、勞務費三大類編制直接進行費用預算。在從事基礎性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機構中推行經(jīng)費“包干制”。將項目結余資金用于科研活動的直接支出，優(yōu)先考慮項目團隊科研需求，加快結余資金使用進度，避免資金沉淀。在資源配置上體現(xiàn)績效導向，把科研資源向優(yōu)秀的人才和團隊傾斜，切實提高科研經(jīng)費使用效益。將科研經(jīng)費中“可分配的績效工資”向承擔科研任務多、成效突出、作出重要貢獻的科研人員傾斜。減輕科研人員事務性負擔，全面落實科研財務助理制度，改進經(jīng)費報銷方式，推進無紙化試點，優(yōu)化科研儀器設備采購流程等。創(chuàng)新財政科研經(jīng)費支持方式，實行負面清單管理，賦予科研人員更大的經(jīng)費使用自主權[4]。動態(tài)監(jiān)管檢查科研經(jīng)費使用情況，統(tǒng)籌平衡“放”與“管”，嚴守底線、紅線，并動態(tài)預警提醒，保障項目通過財務驗收和技術驗收。（四）做到業(yè)財創(chuàng)新融合業(yè)財融合對科研活動開展和日常運行管理的各個環(huán)節(jié)均會產(chǎn)生影響，科研事業(yè)單位要結合機構改革定位和業(yè)務開展特點探索業(yè)務和財務創(chuàng)新融合途徑?？蒲惺聵I(yè)單位要轉(zhuǎn)變思想觀念，重視財務管理，通過財務數(shù)據(jù)深挖業(yè)務信息，及時掌握科研活動進度，研究科研經(jīng)費使用規(guī)律、研發(fā)活動情況和資金需求計劃等，保證科研經(jīng)費使用合法合規(guī)。強化財務分析，深入科研一線，了解科研特點、科研周期及資金需求，通過經(jīng)濟指標分析科研目標的實現(xiàn)程度和投入產(chǎn)出效果，確保業(yè)財目標一致，不斷創(chuàng)新財務管理活動，實現(xiàn)財務為業(yè)務服務，業(yè)務與財務協(xié)調(diào)貫通。提升財務人員業(yè)務技能，財務管理不再是單純的記賬審核，還要充分認識科研事業(yè)單位機構改革的現(xiàn)狀，滿足科研事業(yè)單位發(fā)展進步的需求，讓財務人員積極參與科研活動的全過程管理，把握業(yè)務流程的關鍵控制點和潛在風險點，采取有針對性的改進和防范措施，為業(yè)務開展提供有效數(shù)據(jù)參考和決策參考。（五）推動信息化建設科研事業(yè)單位要充分結合市場化需要，搭建信息化管理平臺，抓住信息化、數(shù)字化、智能化發(fā)展契機，打破信息壁壘，挖掘數(shù)據(jù)價值，及時將財務管理信息傳遞至相關部門，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的交流與互通。深入整合業(yè)務管理指標及財務管理分析場景[5]，對財務數(shù)據(jù)進行可視化展示和智能化分析，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動，提供管理決策依據(jù)。打破原有財務管理思路，優(yōu)化財務管理流程，實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、趨勢分析、風險預警識別。同時，科研事業(yè)單位要制定信息管理平臺數(shù)據(jù)傳輸和存儲的安全防護措施，建立安全審核和監(jiān)控機制，防止數(shù)據(jù)泄露和丟失。持續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，充分運用大數(shù)據(jù)和信息化手段，切實提升監(jiān)管效能，實現(xiàn)管理服務過程“透明化”、財務處理“智能化”、內(nèi)部控制“規(guī)范化”和數(shù)據(jù)傳輸“無界化”。激發(fā)科研事業(yè)單位主體活力，提高資源配置效率，豐富創(chuàng)新業(yè)態(tài)模式，有條件、有步驟地探索科技