社區(qū)照顧與中國(guó)社會(huì)福利制度的改革樣本

小區(qū)照料和中國(guó)社會(huì)福利制度改革一、小區(qū)照料及其目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

在社會(huì)工作理念里，小區(qū)照料是指小區(qū)中各方面組員——家人、親戚、好友、鄰居、志愿者和小區(qū)領(lǐng)袖、小區(qū)主動(dòng)分子等組成非正式網(wǎng)絡(luò)，和多種正式社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)——醫(yī)院、養(yǎng)老院、福利院、精神病院及多種康復(fù)中心等政府和非政府機(jī)構(gòu)相配合，在小區(qū)內(nèi)對(duì)需要照料人提供服務(wù)過(guò)程。在完整意義上，小區(qū)照料是“小區(qū)內(nèi)照料”(care

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community)和“由小區(qū)來(lái)照料”(care

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communi-ty)兩方面結(jié)合。它既包含由政府、小區(qū)甚至市場(chǎng)化企業(yè)等多種非營(yíng)利和營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，也包含由小區(qū)內(nèi)居民提供非正式服務(wù)。

所謂“小區(qū)內(nèi)照料”，就是指為了避免過(guò)去大型照料機(jī)構(gòu)那種冷漠、沒(méi)有些人情味和和世隔絕程式化專業(yè)照料帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，（注：臺(tái)灣學(xué)者黃源協(xié)說(shuō)：“機(jī)構(gòu)幾乎被視為即是建筑物(buildings)同義詞，比如，精神病醫(yī)院、兒童之家、監(jiān)獄等；機(jī)構(gòu)化(institutionalisati-on)則往往被視為是一個(gè)令人感到不快過(guò)程，且包含部分負(fù)面現(xiàn)象，比如，冷漠、退縮、缺乏動(dòng)機(jī)和無(wú)助感，這關(guān)鍵是因?yàn)閷?duì)其收容者之概括式處遇(block

treatment)、例行性，和角色剝奪。”）由政府及非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)在小區(qū)里建立小型、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展以小區(qū)為基礎(chǔ)診療和服務(wù)設(shè)施、技術(shù)和計(jì)劃，使所提供服務(wù)更貼近大家正常生活，如建立小區(qū)活動(dòng)中心、老人之家、青少年之家、日間照料中心等，為老人、殘疾人、不需住院診療精神病、慢性病患者、有越軌行為青少年及父母無(wú)法照料兒童提供照料、診療和教育等方面服務(wù)。而“由小區(qū)來(lái)照料”則是指由家庭組員、好友、鄰居和小區(qū)內(nèi)志愿人員所提供照料。它即使是非正式或說(shuō)是非專業(yè)、民間自我照料方法，不過(guò)卻能填補(bǔ)機(jī)構(gòu)照料不足，甚至替換機(jī)構(gòu)照料很多功效。

小區(qū)照料目標(biāo)是改善社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，給個(gè)人更多符合其需要照料服務(wù)，解除受照料者生活困難，以確保其基礎(chǔ)生活正常進(jìn)行。同時(shí)，它又克服了“機(jī)構(gòu)照料”缺點(diǎn)，所以，它既表現(xiàn)了社會(huì)工作“助人自助”價(jià)值觀和福利理想，也作為一個(gè)社會(huì)服務(wù)模式被大力推廣，而且形成了一系列落實(shí)這種理想實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)相關(guān)文件和國(guó)外小區(qū)照料實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們把這些標(biāo)準(zhǔn)概括以下：(1)向社會(huì)進(jìn)行廣泛宣傳教育，讓公眾認(rèn)識(shí)全控機(jī)構(gòu)（注：即大型專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。）照料不足和小區(qū)照料意義，了解危機(jī)人群處境和需求；讓主流社會(huì)更多地傾聽(tīng)弱勢(shì)群體聲音，關(guān)注小區(qū)中失能者（注：包含身體和智力殘疾、疾病等，也包含那些心理和行為發(fā)生偏差人。）及其家庭困難；說(shuō)服權(quán)力部門(mén)及決議人士利用國(guó)家立法手段制訂相關(guān)政策，引導(dǎo)社會(huì)支持和參與小區(qū)照料。(2)合理分配社會(huì)資源，立足于小區(qū)中有困難而得不到照料大多數(shù)人需要，避免機(jī)構(gòu)照料造成資源浪費(fèi)和受益面小缺點(diǎn)。(3)充足發(fā)揮小區(qū)非正式網(wǎng)絡(luò)作用，配合正規(guī)社會(huì)服務(wù)，建立以小區(qū)為基礎(chǔ)有效照料網(wǎng)絡(luò)；區(qū)分不一樣網(wǎng)絡(luò)所含有功效，為小區(qū)居民提供不一樣種類服務(wù)和支持，使受助者困難真正能夠在小區(qū)內(nèi)得四處理。(4)提倡自助和互助精神，培養(yǎng)小區(qū)居民獨(dú)立自主意識(shí)，使受照料者在小區(qū)照料過(guò)程中降低依靠性，克服因接收照料而機(jī)能退化消極傾向，不停提升自我價(jià)值，不停得到增能，也使小區(qū)更具凝聚力。(5)從受助者實(shí)際出發(fā)，依據(jù)她們實(shí)際需要確定照料方案，使計(jì)劃切實(shí)可行；計(jì)劃既要發(fā)揮非正式照料專長(zhǎng)，又不能排斥機(jī)構(gòu)照料必需性，而應(yīng)使照料能有效滿足受助者需要。(6)發(fā)揚(yáng)民主精神，激勵(lì)小區(qū)居民為小區(qū)照料服務(wù)計(jì)劃制訂提供意見(jiàn)，參與服務(wù)管理過(guò)程并監(jiān)督服務(wù)實(shí)施，以確保服務(wù)質(zhì)量，使服務(wù)更含有便民、利民和從受照料者需要出發(fā)小區(qū)特點(diǎn)。

綜合上述標(biāo)準(zhǔn)，小區(qū)照料根本宗旨就在于經(jīng)過(guò)發(fā)展非正式照料，來(lái)填補(bǔ)或矯正正式照料缺點(diǎn)和偏差，在合理分配資源或資源重新分配基礎(chǔ)上，依靠小區(qū)本身力量，發(fā)揮小區(qū)網(wǎng)絡(luò)作用，以民主和參與精神發(fā)展小區(qū)照料事業(yè)，使受照料者權(quán)利和尊嚴(yán)得到表現(xiàn)，需要得到滿足，價(jià)值和人格得到尊重。

不過(guò)，從國(guó)外小區(qū)照料經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要落實(shí)小區(qū)照料理想不是一件輕易事情。其中，現(xiàn)有價(jià)值觀和權(quán)力關(guān)系沖突，也存在實(shí)際操作上困難。而這些問(wèn)題，不僅引發(fā)相關(guān)小區(qū)照料政治上爭(zhēng)論，也在實(shí)踐中受到大家批評(píng)。

比如，在福利國(guó)家，相關(guān)小區(qū)照料中價(jià)值觀和權(quán)力關(guān)系沖突，大家出于不一樣政治立場(chǎng)和對(duì)社會(huì)福利道德考慮，常常會(huì)做出相互對(duì)立解釋。政治上左派認(rèn)為，小區(qū)照料只是一個(gè)二流社會(huì)服務(wù)雅稱，是政府逃避對(duì)人民福利責(zé)任最好策略；而右派則對(duì)小區(qū)照料政策持普遍歡迎態(tài)度，因?yàn)樗軌蚴垢嗳素?fù)擔(dān)起照料自己責(zé)任，政府也能夠從沉重福利財(cái)政負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)。對(duì)于女權(quán)主義者來(lái)說(shuō)，小區(qū)照料則是家庭責(zé)任不平等正當(dāng)化，“女性除了照料家庭而沒(méi)有選擇，男性卻能夠經(jīng)過(guò)妻子和姐妹們勞動(dòng)而免去自己對(duì)家庭責(zé)任。這一不平等模式經(jīng)過(guò)政府輿論而得以強(qiáng)化?！彼?，“照料活動(dòng)限制了女性進(jìn)入公共領(lǐng)域中有價(jià)值社會(huì)性角色機(jī)會(huì)，從而強(qiáng)化了其第二等級(jí)社會(huì)地位?！?/p>

對(duì)于這種混亂和沖突，有些人做了這么概括：對(duì)政治家而言，“小區(qū)照料”是一個(gè)有用修辭學(xué)片語(yǔ)；對(duì)社會(huì)學(xué)家而言，它則是一個(gè)鞭策機(jī)構(gòu)式照料棒刺；對(duì)公務(wù)人員而言，它是個(gè)機(jī)構(gòu)式照料廉價(jià)選擇，這類工作可交由地方當(dāng)局實(shí)施——或根本不采取行動(dòng)；對(duì)幻想家而言，它是一個(gè)新社會(huì)夢(mèng)想，在此新社會(huì)中，大家相互均相互照料；對(duì)社會(huì)服務(wù)部門(mén)而言，它則是一個(gè)提升公眾期望，但又無(wú)足夠資源去滿足此期望攀魘。

從實(shí)踐情況來(lái)看，小區(qū)照料也存在很多需要處理實(shí)際困難。比如說(shuō)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，小區(qū)照料也需要一定經(jīng)費(fèi)投入，而且伴隨照料范圍擴(kuò)大、服務(wù)水準(zhǔn)提升，經(jīng)費(fèi)也會(huì)增加。這就需要有一個(gè)穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)起源確保。所以，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題幾乎是各國(guó)開(kāi)展小區(qū)照料頭等制約原因。

基于上述問(wèn)題，有些人認(rèn)為，“小區(qū)照料是一個(gè)理想，但實(shí)際上做不到”，因?yàn)樾^(qū)照料原動(dòng)力來(lái)自地方當(dāng)局，不過(guò)，地方當(dāng)局往往把它看作最不關(guān)鍵事情而不去做。這么看來(lái)，對(duì)那些需要照料人來(lái)說(shuō)，把她們“留在小區(qū)中而不聞不問(wèn)，反而是更殘酷、更漠視事”。從成本效益來(lái)看，“良好小區(qū)照料比良好機(jī)構(gòu)照料，其成本要來(lái)得更為昂貴，因?yàn)樗硐∮屑寄芗百Y源分散，而非技能及資源之集中”。對(duì)小區(qū)照料種種批評(píng)說(shuō)明，小區(qū)照料仍然是一個(gè)有待完善服務(wù)模式。

二、中國(guó)傳統(tǒng)福利思想和社會(huì)照料模式分析

在中國(guó)，小區(qū)照料是一個(gè)既新鮮又似曾相識(shí)事物。我們說(shuō)它是一個(gè)新鮮事物，是因?yàn)樗褂脤I(yè)方法、組織形式和工作理念，對(duì)我們剛剛開(kāi)始社會(huì)工作來(lái)說(shuō)，是全新、需要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握理論和技巧。而我們說(shuō)它似曾相識(shí)，則是因?yàn)猷徖锵喟椤⑹赝嘀鷤鹘y(tǒng)在中國(guó)已經(jīng)有數(shù)千年歷史；而以家庭為關(guān)鍵福利保障和服務(wù)制度，又使中國(guó)從一開(kāi)始就有了以家庭照料為基礎(chǔ)小區(qū)照料雛形。而這一切，在中國(guó)傳統(tǒng)思想里，全部有過(guò)較系統(tǒng)敘述。

比如，在儒家思想里，以“民本”思想為關(guān)鍵社會(huì)福利思想，把“保息養(yǎng)民”作為統(tǒng)治者責(zé)任，主張政府主動(dòng)介入人民福利和提倡民間互助互濟(jì)相結(jié)合（注：參見(jiàn)唐均：“中國(guó)社會(huì)福利概念”，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：《中國(guó)社會(huì)福利》，香港中華書(shū)局，1998年版。），來(lái)實(shí)現(xiàn)“仁政”政治理想和“大同”社會(huì)理想?！抖Y記·禮運(yùn)》篇就說(shuō)：“大道之行也，天下為公……故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)?！倍睹献印ち夯萃酢分袆t說(shuō)：“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦?！?/p>

這些傳統(tǒng)福利思想對(duì)中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。自漢以來(lái)，中國(guó)社會(huì)福利照料，就形成了以“國(guó)”為主導(dǎo)政府福利照料和以“家”為基礎(chǔ)民間自助互助福利體系。在“天下為公”和施“仁政”政治理念支配下，從漢朝起，統(tǒng)治者就以國(guó)家名義建立起了以儲(chǔ)糧度荒為目標(biāo)“常平倉(cāng)”、“義倉(cāng)”等倉(cāng)儲(chǔ)制度，興辦濟(jì)貧、養(yǎng)老和撫幼慈善事業(yè)。如南北朝六疾館和孤獨(dú)園，唐宋年間“福田院”、“居養(yǎng)院”，元代廣為設(shè)置醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)“惠民藥局”等（注：參見(jiàn)唐均：“中國(guó)社會(huì)福利概念”，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：《中國(guó)社會(huì)福利》，香港中華書(shū)局，1998年版。），就是這種福利思想實(shí)踐。民間以“守望相助，疾病相扶持”理念為生活準(zhǔn)則，形成了以家庭自我照料和鄰里互助互濟(jì)為基礎(chǔ)福利照料網(wǎng)絡(luò)。正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)中國(guó)自古以來(lái)就有小區(qū)照料傳統(tǒng)。

不過(guò)，這種傳統(tǒng)和現(xiàn)代小區(qū)照料卻有質(zhì)不一樣。首先，社會(huì)基礎(chǔ)不一樣，中國(guó)傳統(tǒng)照料方法是適應(yīng)自然經(jīng)濟(jì)和專制封建集權(quán)統(tǒng)治控制社會(huì)需要，而現(xiàn)代小區(qū)照料是建立在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人角色充足社會(huì)化、市民社會(huì)充足發(fā)育基礎(chǔ)上。其次，目標(biāo)和要求不一樣，中國(guó)傳統(tǒng)照料是為了強(qiáng)化“國(guó)”或“家”紐帶，而現(xiàn)代小區(qū)照料是維系社會(huì)生活、保護(hù)個(gè)人權(quán)利和幸福要求。第三，手段和理念不一樣，傳統(tǒng)照料表現(xiàn)是父權(quán)主義家長(zhǎng)式仁慈，而現(xiàn)代照料追求是平等和人尊嚴(yán)；前者以權(quán)威和自發(fā)性來(lái)推行照料，以后者靠理性和自覺(jué)來(lái)確保照料系統(tǒng)性和科學(xué)性?？偠灾?，傳統(tǒng)照料更多地表現(xiàn)了封建社會(huì)民本主義追求，現(xiàn)代照料則是在保障公民權(quán)利前提下，追求社會(huì)公正要求使然。

那么，傳統(tǒng)照料模式有哪些是合理，哪些是和現(xiàn)代社會(huì)不相適應(yīng)呢？傳統(tǒng)照料模式采取是政府干預(yù)和民間自助和互助相結(jié)合方法，以確保人民基礎(chǔ)生活安全，為老弱病殘和鰥寡孤獨(dú)提供必需照料，其基礎(chǔ)是家庭和鄰里照料網(wǎng)絡(luò)。正是這種照料方法，形成了中國(guó)特有家庭照料制度（注：費(fèi)孝通在《養(yǎng)老模式和養(yǎng)老問(wèn)題》一書(shū)中，把中國(guó)家庭照料模式概括為“反饋模式”，以區(qū)分于西方“接力模式”。中國(guó)家庭是父母負(fù)擔(dān)養(yǎng)育兒女責(zé)任，而兒女也要負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)父母責(zé)任；西方家庭父母要負(fù)擔(dān)養(yǎng)育兒女責(zé)任，但兒女卻無(wú)負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)父母責(zé)任。見(jiàn)中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)政策研究室編《關(guān)心老年發(fā)展老年事業(yè)》，科學(xué)出版社，1988年版。）和以地域性小區(qū)（村莊、鄰里）或家庭（家族）為單位自助式基礎(chǔ)福利供給和生活安全保障制度。這種互濟(jì)互助傳統(tǒng)，為我們今天開(kāi)展小區(qū)照料奠定了文化和社會(huì)歷史基礎(chǔ)。

不過(guò)，我們也應(yīng)清醒地看到，這種照料模式是封建專制主義和小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)相結(jié)合產(chǎn)物。封建制國(guó)家是一個(gè)“以家為本位社會(huì)”，“國(guó)”是“家”延伸和擴(kuò)大，“家”是“國(guó)”基礎(chǔ)。“國(guó)”和“家”相互聯(lián)結(jié)，共為一體，組成所謂“天下”。這個(gè)“天下”是“家國(guó)”結(jié)構(gòu)天下，是以私人關(guān)系（家庭關(guān)系）建構(gòu)天下。所以，在中國(guó)傳統(tǒng)文化里，沒(méi)有公共意識(shí)和社會(huì)觀念、公和私分別，只是相對(duì)于“朝廷”和“家庭”而言?！皣?guó)”為公，“家”為私。由此，林語(yǔ)堂說(shuō)：“中國(guó)人是一個(gè)個(gè)人主義民族，她們心系于各自家庭而不知有社會(huì)。”[1]因?yàn)榕懦饬斯差I(lǐng)域，和個(gè)人相對(duì)應(yīng)不是社會(huì)而是國(guó)家，決定了人和人之間關(guān)系不是社會(huì)關(guān)系，而是剛性“家”和“國(guó)”政治倫理關(guān)系。所以，在人際交往中，大家往往以家庭親緣關(guān)系定親疏，形成“親親”“疏疏”人際關(guān)系圈，費(fèi)孝通稱之為人際關(guān)系和責(zé)任“差序格局”。在這種人際關(guān)系定位下，小區(qū)照料只能達(dá)及“圈內(nèi)”親友、熟人，而不要能給互不相識(shí)陌生人。由此而產(chǎn)生出來(lái)福利和照料行為，表示是父權(quán)主義“權(quán)威”和“仁慈”，而絕非社會(huì)福利或公共服務(wù)。它和現(xiàn)代小區(qū)照料基于公民權(quán)利福利思想和政治理念追求是完全不相適應(yīng)。所以，在繼承傳統(tǒng)文化過(guò)程中，這些封建專制主義和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)影響，必需引發(fā)我們重視。

三、目前中國(guó)福利制度改革和發(fā)展小區(qū)照料探索

自新中國(guó)建立以后，中國(guó)長(zhǎng)久實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)福利資源均由國(guó)家控制并進(jìn)行統(tǒng)一分配，形成了一個(gè)高度集中福利供給模式。在城市，公民福利基礎(chǔ)上由單位或民政部門(mén)所包攬，每個(gè)人生老病死全部有基礎(chǔ)保障。這么福利模式對(duì)社會(huì)安全和保障人民基礎(chǔ)生活需要起了關(guān)鍵作用。不過(guò)，這種福利供給體制也存在重大弊端。一是政府和企業(yè)包攬福利供給，造成巨大財(cái)政和經(jīng)濟(jì)成本負(fù)擔(dān)，不利于政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，也不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展；二是政府和單位包攬職員福利責(zé)任，造成了個(gè)人對(duì)國(guó)家和單位依靠性，和平均主義思想流行，不利于調(diào)動(dòng)個(gè)人工作主動(dòng)性；更關(guān)鍵是，因?yàn)楦＠Y源高度壟斷和供給模式單一化，抑制了社會(huì)和多種社會(huì)中介組織發(fā)育，也抑制了人多種社會(huì)需要發(fā)展，使中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)久處于市民社會(huì)發(fā)展幼稚階段，直接影響了現(xiàn)代化進(jìn)程。伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，單一福利供給體制弊病不停暴露出來(lái)，社會(huì)福利社會(huì)化作為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)肯定要求也提了出來(lái)。正如民政部《相關(guān)在全國(guó)推進(jìn)城市小區(qū)建設(shè)意見(jiàn)》指出那樣：

“伴隨國(guó)有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來(lái)服務(wù)職能，大部分要由城市小區(qū)來(lái)承接。建立一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)機(jī)關(guān)之外社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也需要城市小區(qū)發(fā)揮作用。同時(shí)，伴隨人民群眾生活水平不停提升和住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項(xiàng)制度改革深入，城市居民和所在小區(qū)關(guān)系愈來(lái)愈親密……推進(jìn)小區(qū)建設(shè)，拓展小區(qū)服務(wù)，提升生活質(zhì)量，已成為廣大城市居民迫切要求?！?/p>

而在其中，發(fā)展小區(qū)照料來(lái)負(fù)擔(dān)企業(yè)剝離出來(lái)福利職能和政府分離出來(lái)服務(wù)職能，對(duì)于“建立獨(dú)立于企業(yè)機(jī)關(guān)之外社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，就顯得尤其有意義。不過(guò)，發(fā)展小區(qū)照料需要有廣泛社會(huì)力量參與，尤其需要非政府和非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)中介組織介入。然而，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)造成政府權(quán)力過(guò)分膨脹，公共領(lǐng)域，尤其是公共服務(wù)領(lǐng)域嚴(yán)重萎縮，作為服務(wù)載體小區(qū)，其功效也嚴(yán)重退化，這使得中介性社會(huì)服務(wù)組織極難有發(fā)展空間。所以，意在恢復(fù)和健全小區(qū)功效、使其擔(dān)當(dāng)起社會(huì)福利保障和社會(huì)服務(wù)職責(zé)小區(qū)建設(shè)，對(duì)于發(fā)展小區(qū)照料就含有極大迫切性。

從近幾年中國(guó)小區(qū)建設(shè)情況看，經(jīng)過(guò)推廣小區(qū)服務(wù)發(fā)展小區(qū)照料，開(kāi)始形成了部分符合中國(guó)國(guó)情經(jīng)驗(yàn)。下面，我們以上海浦東羅山市民會(huì)館和廣州文昌地域慈善會(huì)個(gè)案為例，探討在中國(guó)小區(qū)建設(shè)中，發(fā)展小區(qū)照料方法。

羅山市民會(huì)館是浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局探討社會(huì)福利社會(huì)化產(chǎn)物。在小區(qū)建設(shè)中，怎樣引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將國(guó)家投資公共服務(wù)設(shè)施委托給非政府組織經(jīng)營(yíng)，使之發(fā)揮更大作用，以滿足小區(qū)居民社會(huì)服務(wù)需求，是浦東新區(qū)在小區(qū)建設(shè)中改革和發(fā)展關(guān)鍵目標(biāo)。所以，當(dāng)羅山街道小區(qū)于1995年建成時(shí)，社會(huì)發(fā)展局提出了一個(gè)新社會(huì)服務(wù)體制改革思緒，把閑置公共配套設(shè)施改建成一個(gè)含有綜合小區(qū)服務(wù)功效市民休閑中心。她們把這個(gè)中心命名為羅山市民會(huì)館，并選擇委托上海基督教青年會(huì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。

基督教青年會(huì)是一個(gè)含有100多年社會(huì)服務(wù)傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)非營(yíng)利民間組織。她們將會(huì)館4000平方米占地面積和2260平方米使用面積建成20多個(gè)室內(nèi)外設(shè)施，開(kāi)發(fā)出包含文化娛樂(lè)、康體、小區(qū)教育、小區(qū)衛(wèi)生和小區(qū)照料等在內(nèi)50多個(gè)常常性項(xiàng)目，為小區(qū)居民提供服務(wù)。政府對(duì)會(huì)館基礎(chǔ)沒(méi)有日常運(yùn)行成本補(bǔ)助，財(cái)政負(fù)擔(dān)需要青年會(huì)自行處理。為此，她們將所開(kāi)發(fā)項(xiàng)目分為微利、持平、差額補(bǔ)助和全額補(bǔ)助四類，嚴(yán)格管理。其中，屬于公共福利服務(wù)、需要全額補(bǔ)助項(xiàng)目，占項(xiàng)目總數(shù)32.78%。從1996年到1999年，三年時(shí)間達(dá)成財(cái)政收支基礎(chǔ)平衡。

羅山會(huì)館經(jīng)驗(yàn)對(duì)于怎樣經(jīng)過(guò)制度創(chuàng)新使小區(qū)服務(wù)成為非政府操作獨(dú)立事業(yè)，含有重大意義。

“將羅山會(huì)館和現(xiàn)在由街道承接小區(qū)服務(wù)中心作比較，能夠清楚地看到政府角色重大改變。街道承接小區(qū)服務(wù)中心，其全部權(quán)、運(yùn)行權(quán)和管理權(quán)統(tǒng)統(tǒng)由街道辦事處壟斷。而街道辦事處是城市區(qū)級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，代行政府職能。在這種體制下，小區(qū)服務(wù)中心不可能成為獨(dú)立社會(huì)主體，而和政府處于一個(gè)‘聯(lián)體’狀態(tài)。首先政府能夠直接干預(yù)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和內(nèi)部管理，其次政府也可能陷入對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)無(wú)限責(zé)任境地。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，管理者能夠在一定范圍內(nèi)追求本身利益。政府在監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理者上成本是很大，機(jī)構(gòu)管理者能夠利用機(jī)構(gòu)資源，以犧牲政府目標(biāo)為代價(jià)來(lái)增加個(gè)人或小團(tuán)體需求滿足。而羅山會(huì)館卻沖破了這種舊體制，形成了一整套新組織關(guān)系和組織形式。政府只保留全部者權(quán)利，而將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交由一家體制外社團(tuán)獨(dú)立執(zhí)掌，這就避免了上述弊端?！盵2]

假如說(shuō)羅山會(huì)館個(gè)案，使我們看到了經(jīng)過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)小區(qū)照料可能性，那么，文昌地域慈善會(huì)個(gè)案，則能夠使我們看到，經(jīng)過(guò)小區(qū)自己建立獨(dú)立小區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、向小區(qū)募集資源來(lái)組織小區(qū)照料、實(shí)現(xiàn)福利小區(qū)化成功案例。

廣州文昌慈善會(huì)是由逢源街道辦事處干部提議并領(lǐng)導(dǎo)、以小區(qū)服務(wù)為導(dǎo)向非營(yíng)利組織。逢源街道是一個(gè)人口密度高、中低收入者居多且民政服務(wù)對(duì)象百分比較高老城區(qū)，60歲以上老人占總?cè)丝?7%左右。不過(guò)，這里可開(kāi)發(fā)利用經(jīng)濟(jì)資源卻很稀缺。街道轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有一家大企業(yè)，也沒(méi)有閑置土地可供商業(yè)性開(kāi)發(fā)。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展形勢(shì)下，依靠退休金或民政救助人群生活很困難，保障小區(qū)中弱勢(shì)群體基礎(chǔ)生活，為那些有社會(huì)服務(wù)需求老弱病殘?zhí)峁┱樟戏?wù)，成為居民迫切要求。而政府又無(wú)法提供足夠財(cái)政支持來(lái)滿足小區(qū)需求。在這么情況下，街道辦事處借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，決定成立含有社會(huì)獨(dú)立法人資格慈善會(huì)，組織動(dòng)員社會(huì)力量，向各界人士募集資金，興辦小區(qū)福利事業(yè)。

慈善會(huì)關(guān)鍵做法是：(1)組織慈善捐款捐物，為開(kāi)展小區(qū)照料籌集資源，從1996年到4年間，共獲捐款捐物折合人民幣150萬(wàn)元。(2)明確小區(qū)需求，針對(duì)小區(qū)突出問(wèn)題開(kāi)展福利服務(wù)和公共服務(wù)。在小區(qū)照料方面，建立了小區(qū)敬老院，組織志愿服務(wù)隊(duì)為居家老人提供服務(wù)，對(duì)孤老、殘疾、特困和孤兒提供援助服務(wù)，組織小區(qū)開(kāi)展助養(yǎng)、認(rèn)養(yǎng)老人活動(dòng)，和情緒教導(dǎo)和撫慰等精神照料服務(wù)；在公共服務(wù)方面，創(chuàng)辦了小區(qū)文化康樂(lè)、小區(qū)教育、衛(wèi)生保健、法律和再就業(yè)等服務(wù)。(3)修建公共設(shè)施，改善小區(qū)環(huán)境，為小區(qū)居民提供醫(yī)療、康復(fù)條件。(4)組織志愿者隊(duì)伍，開(kāi)展鄰里互助，使之制度化，建構(gòu)起了源于傳統(tǒng)、又含有時(shí)代特征小區(qū)照料和服務(wù)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

文昌地域慈善會(huì)經(jīng)驗(yàn)對(duì)開(kāi)展小區(qū)照料意義是：在一個(gè)行政資源和經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)短缺、福利供給嚴(yán)重不足小區(qū)，經(jīng)過(guò)建立獨(dú)立于政府行政體制小區(qū)中介服務(wù)組織，以多元化方法組織民間福利資源，為小區(qū)弱勢(shì)群體提供福利服務(wù)，是一個(gè)觀念創(chuàng)新，也是一個(gè)組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。它對(duì)于中國(guó)現(xiàn)在小區(qū)建設(shè)，因?yàn)轶w制限制和資源短缺而無(wú)法深入發(fā)展，無(wú)法走出原有以政府出資、甚至包辦形式開(kāi)展小區(qū)服務(wù)老路子困境，是一個(gè)極好啟示。

不僅如此，文昌慈善會(huì)經(jīng)驗(yàn)還告訴我們，中華民族傳統(tǒng)鄰里互助和家庭照料模式，在現(xiàn)代條件下，仍然是我們發(fā)展中國(guó)