經濟責任典型問題及防范措施

行政事業(yè)單位主要領導干部履行“經濟責任”典型問題及防范措施提示（2024版）為進一步加強審計監(jiān)督指導和服務，推動行政事業(yè)單位健全財務制度，規(guī)范財務管理，促進經濟有序健康發(fā)展和黨風廉政建設，結合近年來行政事業(yè)單位審計情況和同類城市相關公開信息，現梳理行政事業(yè)單位落實科學民主決策、落實本單位職能建設、內部控制和監(jiān)督、財政資金質效管理、政府采購及項目管理、國有資產管理等六個方面14類典型問題及其防范措施，供行政事業(yè)單位主要領導在履行經濟責任過程中關注和參考。一、落實科學民主決策方面典型問題1：“三重一大”決策機制的建立、執(zhí)行不到位往往表現為：無“三重一大”制度規(guī)定，或規(guī)定過于寬泛，集體研究流于形式；部分重大事項、重大項目、大額資金使用未經集體研究或未記錄決策過程；決策前調查研究不夠、前期工作不充分，決策不科學或失誤，造成損失浪費等不良后果等。針對以上問題的防范措施：制定完善并嚴格執(zhí)行“三重一大”制度，詳實記錄會議內容并形成會議紀要，確保決策程序合規(guī)，防范決策風險，做到規(guī)范決策、民主決策、科學決策等。二、落實本單位職能建設方面典型問題2：本單位事業(yè)發(fā)展重要任務事項推進力不足往往表現為：對于上級和地方黨委政府交辦的重點經濟事項工作未按期有效落實，存在拖延遲滯；部分項目存在使用效益低下，未充分體現或發(fā)揮預期價值；未能緊跟所在行業(yè)新時代發(fā)展要求，與周邊同等級同類型單位相比，在發(fā)揮特有職能方面存在明顯落后或短板等。典型問題3：行業(yè)監(jiān)管職責履職不充分，機構分離落實不到位往往表現為：未與所辦經濟實體、行業(yè)協(xié)會商會以及社團組織等取消主辦、主管、聯系和掛靠關系；單位內部人員在關聯單位擔任法人或具體職務；借用關聯單位人員或資產（車輛、房產等）；違規(guī)在關聯單位列支費用或獲得分成收入等。典型問題4：非稅收入的組織征收和管理不規(guī)范往往表現為：擅自降低收費標準，減免收費金額；對已明令禁止收費項目繼續(xù)收費，擅自擴大征收范圍，提高征收標準，違規(guī)自立收費項目，以“贊助”“資助”等名目向企業(yè)攤派費用等；截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳的非稅收入等。針對以上問題的防范措施：細分目標任務責任落實，關注項目資金使用成效；重點關注行業(yè)發(fā)展新要求新舉措，及時開展可行性調研和考察；堅持機構分離原則，實現人、財、物徹底脫鉤；嚴格遵守非稅收入管理等與本單位職能職責相關的各項政策規(guī)定并落實到位，不得無依據收費，及時上繳各項非稅收入等。三、內部控制和監(jiān)督方面典型問題5：內部管理意識薄弱，制度制定不完善往往表現為：部分內控制度缺失，未有效覆蓋單位經濟和業(yè)務活動的全范圍、規(guī)范單位內部各層級的全體人員，造成管理漏洞；單位重視不夠，現行制度與實際工作脫節(jié)，缺乏針對性或有效性；對下屬單位的指導監(jiān)管不到位等。典型問題6：內部控制措施不力，制度執(zhí)行不到位往往表現為：業(yè)務流程未按制度執(zhí)行，存在程序缺失；簽字審批流程不規(guī)范；業(yè)務部門未有效發(fā)揮監(jiān)管職能，存在疏忽遺漏，造成項目建設、資金使用的提前或滯后等。針對以上問題的防范措施：建立健全內控制度，有效覆蓋重點領域、關鍵環(huán)節(jié)、重要崗位，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，實現內部控制的系統(tǒng)化和常態(tài)化等。四、財政資金質效管理方面典型問題7：預算約束不強，經費使用不規(guī)范往往表現為：無預算或超預算支出，預算執(zhí)行不嚴肅，擅自改變資金用途；擠占挪用專項經費，正常經費和專項資金混同使用；違規(guī)發(fā)放津補貼；超標準列支培訓費、講課費、評審費等，且支付時未代扣代繳個人所得稅等。典型問題8：存量資金盤活清理不到位往往表現為：結轉結余資金數額較大，專項資金結余未及時繳回財政；往來款項未及時清理，個人備用金長期不還，且后續(xù)清欠手段不力，存在資金損失風險等。典型問題9：經費開支不合規(guī)，財務基礎薄弱往往表現為:將公共資金無依據轉入下屬單位、所屬公司、個人賬戶，另開賬戶、另設賬簿或單獨保管，虛列支出套取資金等；大額存款未采取競爭性方式存放；在下屬單位、食堂等賬上列支其他費用；年底突擊花錢，提前撥付項目支出，“以撥代支”規(guī)避年底結余上繳財政等。針對以上問題的防范措施：重視預算編制，嚴格按照預算安排和規(guī)定用途使用各類資金，確保專項資金?？顚Ｓ?；定期對往來款項進行清理，沉淀資金及時上繳財政；嚴格執(zhí)行各類費用的上限標準，嚴禁超標準發(fā)放等。五、政府采購及項目管理方面典型問題10：政府采購制度執(zhí)行不嚴格，主體責任意識不強往往表現為：非公開招標采購管理不到位，自行采購應實行集中采購的項目，化整為零規(guī)避公開招標；招標文件編制不規(guī)范，目標不清晰，要求不具體；指定實際控制企業(yè)采購項目或實際控制企業(yè)違規(guī)采購中標項目，設置排他性或指向性條款，多個項目相同供應商結伴參標，未中標供應商有能力得分而故意失分等串通投標行為等。典型問題11：工程項目的規(guī)范建設和管控意識不強往往表現為：項目立項前期論證不到位，立項準備不充分，導致項目無法實施、中途終止、重復建設或閑置，造成資金損失浪費；項目未批先建，手續(xù)后補；項目建設監(jiān)管不到位，違規(guī)轉包或分包，未按項目招標文件內容建設，包括項目內容造假、建設不完整、未經許可變更建設內容等情況；工程建設超概算，變更較大，概算對控制工程造價的作用流于形式等。典型問題12：合同管理不到位，風險管控意識不足往往表現為：合同簽訂時未嚴格把關，合同簽訂后沒有對合同履行情況進行跟蹤管理，不能嚴格按照合同進度推進項目，單位權益得不到應有的保障；合同簽訂日期晚于合同內容實施日期，提前支付合同款項，未按照合同約定留存質保金；無依據拖延項目驗收、項目資金支付等。針對以上問題的防范措施：嚴格執(zhí)行政府采購相關規(guī)定，切實規(guī)范招投標行為，促進建設資金的合理有效使用，避免損失浪費；加強過程監(jiān)管，嚴格按照批準的項目建設內容推進工程；加強對合同訂立和執(zhí)行的管理與監(jiān)督，嚴格根據合同履行情況辦理價款結算等。六、國有資產管理方面典型問題13：經營性資產管理不善，保值增值意識不強往往表現為：房產長期閑置未使用，被他人無償占用，或未經財政部門批準出租、出借；未及時簽訂房屋租賃協(xié)議，未及時催收欠繳房租；有些出租事項前期工作不到位，租金偏低、期限過長；臨時性場地租賃缺乏制度規(guī)范，公開招租流于形式等。典型問題14：忽視固定資產的管理，基礎管理薄弱往往表現為：對新購置、已竣工決算、已經報廢的固定資產未及時在資產信息系統(tǒng)或財務賬中進行處理，對劃撥土地和未確權的土地、房屋等資產，未在資產信息系統(tǒng)中登記，而且資產未定期盤點，造成賬賬、賬實不符等。針對以上問題的防范措施：強化精益管理意識，出租、出借資產前做好前期準備，按規(guī)定程序報批，增減資產時及時進行賬務處理；強化產權管理意識，及時辦理確權手續(xù)；單位資產管理人員應及時與財務人員對賬，定期對實物資產清查盤點等。以上提示的部分典型問題，雖不具有系統(tǒng)性、普遍性，但較為常見需要引起重視，以防微杜漸、舉一反三、防患未然，更好全面履行領導干部經濟責任。

12種違規(guī)發(fā)放津補貼的行為及《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》深度解讀中紀委印發(fā)《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，進一步明確了違規(guī)發(fā)放加班費、違規(guī)使用工會費和超標準繳存住房公積金等12種行為屬于違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為，適用于所有公務員單位和按公務員單位管理的事業(yè)單位。這12種行為具體為：一、違反規(guī)定自行新設項目或者繼續(xù)發(fā)放已經明令取消的津貼補貼的；二、超過規(guī)定標準、范圍發(fā)放津貼補貼的；三、違反中共中央組織部、人力資源和社會保障部有關公務員獎勵的規(guī)定，以各種名義向職工普遍發(fā)放各類獎金的；四、在實施職務消費和福利待遇貨幣化改革并發(fā)放補貼后，繼續(xù)開支相關職務消費和福利費用的；五、違反規(guī)定發(fā)放加班費、值班費和未休年休假補貼的；六、違反《中共中央紀委、中共中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署關于規(guī)范公務員津貼補貼問題的通知》等規(guī)定，擅自提高標準發(fā)放改革性補貼的；七、超標準繳存住房公積金的；八、繼續(xù)以有價證券、支付憑證、商業(yè)預付卡、實物等形式發(fā)放津貼補貼的；九、將執(zhí)收執(zhí)罰工作與津貼補貼掛鉤，使用行政事業(yè)性收費、罰沒收入發(fā)放津貼補貼的；十、違反規(guī)定使用工會會費、福利費及其他專項經費發(fā)放津貼補貼的；十一、借重大活動籌備或者節(jié)日慶祝之機，變相向職工普遍發(fā)放現金、有價證券或者與活動無關的實物；十二、其他違反規(guī)定發(fā)放津貼補貼的。年終一次性獎金的問題，其實錢也不多，就是基本工資，職務工資+級別工資，只限于公務員和參公人員。按說事業(yè)單位已經執(zhí)行了績效工資，原來的年終一性獎金已經納入到績效工資總量中，但似乎還有些事業(yè)單位另行發(fā)放，有些還將發(fā)放基數擴大到全部工資，這就是文件所提到的超標準、越范圍發(fā)放了。此文一出后，這種現象應該要徹底清理了。至于未休年休假補貼，也屬合法合規(guī)報酬，《職工帶薪年休假條例》明確規(guī)定“用人單位不安排職工休年休假又不依照條例及本辦法規(guī)定支付未休年休假工資報酬的，由縣級以上地方人民政府勞動行政部門依據職權責令限期改正；對逾期不改正的，除責令該用人單位支付未休年休假工資報酬外，用人單位還應當按照未休年休假工資報酬的數額向職工加付賠償金；對拒不執(zhí)行支付未休年休假工資報酬、賠償金行政處理決定的，由勞動行政部門申請人民法院強制執(zhí)行?！比绻蠈嶋H，按程序審批發(fā)放也無可厚非，但有些單位鉆空子，將此福利化，不管休沒休，全休還是半休，都變相造表發(fā)放，顯然這也在打擊范圍之列?！哆`規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》解讀制定《處分規(guī)定》的必要性津貼補貼問題是在特定歷史條件下形成的。我國機關事業(yè)單位法定工資標準相對較低，且在全國范圍內標準統(tǒng)一?？紤]到我國區(qū)域發(fā)展不平衡，地區(qū)之間經濟發(fā)展水平、居民收入水平差異較大，因此，國家允許各地根據本地經濟發(fā)展、財力狀況調整津貼補貼。但由于有關規(guī)定不明確，某些環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督，一些地方和單位津貼補貼發(fā)放逐漸失序。地方和單位在國家統(tǒng)一工資政策外普遍自行設定津貼補貼，名目繁多，資金來源不規(guī)范，水平相互攀升，不僅違反了國家財經紀律，導致收入分配不公，而且容易影響公務員隊伍的穩(wěn)定，一定程度上影響了黨和政府在人民群眾中的形象。合理的收入分配制度是社會公平的重要體現。發(fā)放津貼補貼涉及廣大公務員的切身利益。為建立科學合理、公平公正、規(guī)范有序的工資收入分配制度，加強干部隊伍建設和黨風廉政建設，2006年以來，在黨中央、國務院的領導下，中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人力資源社會保障部、審計署在全國范圍內組織開展了規(guī)范公務員津貼補貼工作。經過幾年的努力，逐步統(tǒng)一了同級政府不同部門之間的津貼補貼項目、標準、資金來源和發(fā)放辦法，初步緩解了地區(qū)之間、部門之間收入差距過大的矛盾，建立了規(guī)范化的津貼補貼發(fā)放制度和監(jiān)督制約機制，有效遏制了津貼補貼發(fā)放混亂的現象，取得了重要階段性成果。同時，規(guī)范津貼補貼工作也面臨著一些阻力和問題：一是部分地方調控指導力度不夠，少數地方市地以下機關存在盲目提高公務員津貼補貼水平的傾向；二是監(jiān)督檢查力度不夠，懲處制約機制不完善，一些地方、部門和單位以提高改革性補貼標準、濫發(fā)各種獎金或有價證券等形式，突破政策違規(guī)發(fā)放津貼補貼的問題逐步顯現；三是不同地區(qū)之間、同一城市中不同層級之間收入分配關系還有待進一步理順；四是財政支出壓力明顯加大。改革規(guī)范工作需要統(tǒng)籌考慮的問題越來越多，平衡各方面利益關系的難度也越來越大。為貫徹黨中央、國務院的部署，防止違規(guī)發(fā)放津貼補貼的現象死灰復燃，前清后亂，甚至邊清邊亂，扎實推進下一步工作，有必要就違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為如何給予處分進行規(guī)范，以嚴明紀律，懲治和預防違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為的發(fā)生。2012年2月4日，中央紀委印發(fā)了《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》?！哆`規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》出臺后，與《解釋》共同構成了比較完備的違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為黨紀政紀責任追究體系。關于“津貼補貼”的范圍在規(guī)范津貼補貼工作實踐中發(fā)現，有的地方和單位為規(guī)避相關規(guī)定，不以津貼補貼而以獎金、實物、有價證券等各種名義或形式發(fā)放錢物，致使這些違規(guī)亂發(fā)錢物的行為難以處理。為便于在實踐中掌握，避免以各種名目亂發(fā)錢物行為的發(fā)生，《規(guī)定》將各種津貼、補貼以及獎金、實物、有價證券等均納入“津貼補貼”的范圍，在第二條中規(guī)定：“本規(guī)定所稱津貼補貼包括國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼和工作性津貼、生活性補貼、離退休人員補貼、改革性補貼以及獎金、實物、有價證券等”。其中，改革性補貼是指根據規(guī)范職務消費和推進福利待遇貨幣化改革要求，通過轉化單位原用于干部職工職務消費和福利待遇的資金，發(fā)放的貨幣補貼。這樣規(guī)定，做到了與現行津貼補貼的項目、分類相對應，與規(guī)范津貼補貼工作相關文件相銜接。關于機關事業(yè)單位工資收入構成按照工資制度改革有關政策，機關事業(yè)單位實行不同的工資制度。機關實行職務與職級相結合的工資制度，事業(yè)單位實行崗位績效工資制度。公務員工資收入由以下四部分組成：一是基本工資，包括職務工資和級別工資兩項，全國實行統(tǒng)一標準。二是國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼，即國務院或國務院授權的人力資源社會保障部、財政部出臺的津貼補貼，主要包括地區(qū)津貼、機關事業(yè)單位特殊崗位津貼和相當于本人當年12月份基本工資的年終一次性獎金，全國實行統(tǒng)一標準。三是規(guī)范津貼補貼，包括工作性津貼和生活性補貼兩項，各地標準各不相同。四是改革性補貼，即通過轉化單位原用于干部職工職務消費和福利待遇的資金，向公務員直接發(fā)放的貨幣補貼。主要包括兩個方面，住房分配貨幣化改革補貼，包括住房公積金、住房補貼、提租補貼、供熱采暖補貼、物業(yè)管理補貼；交通補貼，包括班車補貼、公務用車補貼。因各地改革進展不一，其具體項目和標準也不相同。實施績效工資后，事業(yè)單位工作人員工資收入由以下四部分構成。一是基本工資，包括崗位工資和薪級工資兩項，全國實行統(tǒng)一標準；二是國家統(tǒng)一規(guī)定津貼補貼，主要包括地區(qū)津貼和事業(yè)單位特殊崗位津貼，全國實行統(tǒng)一標準；三是績效工資，包括基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分，事業(yè)單位原發(fā)放的年終一次性獎金納入績效工資，績效工資總量由同級人民政府人力資源社會保障、財政部門核定，單位在核定總量內自主分配；四是改革性補貼，各地補貼項目和標準不盡相同，有的地方比照機關發(fā)放，有的地方與機關發(fā)放項目和標準不同。關于《處分規(guī)定》的適用對象根據《中共中央紀委、中共中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署關于規(guī)范公務員津貼補貼問題的通知》和《行政機關公務員處分條例》，《規(guī)定》的適用對象應當包括兩類人員，即行政機關公務員，法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員。因此，《規(guī)定》第三條將行政機關公務員，法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員作為適用對象。對于有違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為的單位，《處分規(guī)定》第三條規(guī)定，其紀律責任承擔主體是單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。這里所謂的直接責任人員，是指實施了違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為，造成了損害后果的人員；所謂負有責任的領導人員，是指擔任一定領導職務，直接作出或者參與作出實施違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為的決策，或者疏于管理，對違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為造成的損害后果負有責任的人員。這樣規(guī)定單位違法違紀行為紀律責任的承擔主體，是因為處分是依附于自然人的一種制裁，離開了自然人這個條件，處分就不能存在。單位本身不能承擔處分的后果，因此，對單位的違法違紀行為，應當處分單位負有責任的領導人員和直接責任人員。對于經費來源由財政補助的事業(yè)單位違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為，《處分規(guī)定》第十四條規(guī)定：“經費來源由財政補助的事業(yè)單位工作人員有本規(guī)定所列行為的，參照本規(guī)定第四條至第十二條規(guī)定的違紀情節(jié)，依照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》處理?！敝饕紤]是：第一，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》已于2012年9月1日起施行，根據該規(guī)定，對除“法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員”外的其他事業(yè)單位工作人員給予處分，應當適用該規(guī)定；第二，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第三章規(guī)定了違法違紀行為及其適用的處分，其中第十九條規(guī)定了違反財經紀律行為的處分