農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助規(guī)范發(fā)展的路徑研究-基于山東臨沂的案例

農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助規(guī)范發(fā)展的路徑研究基于山東臨沂的案例

一引言農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到我國(guó)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的大局。但長(zhǎng)期以來(lái)，融資難問(wèn)題成為嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，農(nóng)村金融問(wèn)題已受到政府和學(xué)界越來(lái)越多的關(guān)注。十七屆三中全會(huì)首次提出“允許有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作”，全國(guó)各地的農(nóng)民合作社積極探索，大力開(kāi)展資金互助。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)依法登記的農(nóng)民合作社已達(dá)166.9萬(wàn)家，入社農(nóng)戶(hù)約占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的42.7%，其中大部分農(nóng)民合作社已經(jīng)開(kāi)展或準(zhǔn)備開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助作為一種民間金融組織形式，從屬于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的范疇。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助是建立在人緣、地緣、血緣、業(yè)緣的基礎(chǔ)之上，這種組織形式的運(yùn)作同時(shí)依靠非正式約束和正式約束雙重制度規(guī)則發(fā)揮作用，既具備民間金融交易的信息對(duì)稱(chēng)性、交易成本低、運(yùn)行機(jī)制靈活等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也具備了現(xiàn)代正規(guī)金融的組織性和規(guī)范性，這種特有的優(yōu)勢(shì)使其能有效服務(wù)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)戶(hù)，對(duì)緩解我國(guó)農(nóng)村資金供需矛盾、完善農(nóng)村金融服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及增加農(nóng)民收入等方面具有重要意義。然而目前存在外部監(jiān)管缺失、內(nèi)部管理混亂等問(wèn)題，以致金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，近年來(lái)河北、江蘇等地連續(xù)出現(xiàn)了假借“合作社”名義開(kāi)展非法集資活動(dòng)以及負(fù)責(zé)人卷款跑路和社員擠兌股金事件，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村金融秩序，對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)安全造成了極大危害，甚至影響我國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展進(jìn)程，引發(fā)了政策界和理論界的高度關(guān)注。因此，農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助未來(lái)如何完善風(fēng)險(xiǎn)管理、地方政府如何進(jìn)行有效監(jiān)管？如何在金融穩(wěn)定與市場(chǎng)發(fā)展之間尋求平衡，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的規(guī)范發(fā)展，不僅是當(dāng)前政策界關(guān)注的焦點(diǎn)，也是本文研究的重點(diǎn)。二文獻(xiàn)回顧國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的研究成果不斷豐富，主要集中于以下三個(gè)方面。一是農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的優(yōu)勢(shì)研究。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助是以農(nóng)民合作社為基礎(chǔ)進(jìn)行社員間的資金互助和信用合作，有利于解決借貸雙方的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，Hoff和Stiglitz（1993）指出，在信息不對(duì)稱(chēng)的條件下，正規(guī)金融與非正規(guī)金融在篩選、監(jiān)督和合約實(shí)施成本等方面的差異是發(fā)展中國(guó)家存在二元金融結(jié)構(gòu)的主要原因。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)往往缺乏對(duì)農(nóng)戶(hù)生活、經(jīng)營(yíng)以及道德方面的私人信息，從而無(wú)法精確監(jiān)督農(nóng)戶(hù)如何使用貸款（張正平、何廣文，2009），為了克服信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)一般要求嚴(yán)格的抵押和擔(dān)?；虿扇⌒刨J配給（HolmstromandTirole，1997），而由于農(nóng)戶(hù)的財(cái)富稟賦一般較低，難以向金融機(jī)構(gòu)提供有效的抵押，致使逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更為嚴(yán)重，也更難解決（Carter，1988）。資金互助社從農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中內(nèi)生出來(lái)能有效實(shí)施相互監(jiān)督和合同互聯(lián)，與農(nóng)民合作社或龍頭公司聯(lián)合發(fā)展時(shí)可顯著改善農(nóng)村融資狀況（洪正，2011），因此，農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助是更加適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的組織形式（王瑋等，2008），是幫助合作社和社員擺脫融資困境更為現(xiàn)實(shí)的選擇，具有交易成本低、較強(qiáng)的內(nèi)在穩(wěn)定性和自我風(fēng)險(xiǎn)管理能力等優(yōu)勢(shì)（張德元等，2016），資金互助的迅速發(fā)展，在很大程度上緩解了農(nóng)村資金供需矛盾，有效地改善了農(nóng)戶(hù)貸款難問(wèn)題（李明賢等，2016），并且在開(kāi)拓市場(chǎng)、促進(jìn)擴(kuò)大再生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益等方面發(fā)揮了很好的作用（賈晉等，2017；王葦航，2008；何廣文，2007；戎承法等，2011）。二是農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的風(fēng)險(xiǎn)研究。合作社內(nèi)部開(kāi)展資金互助作為民間融資的一種形式，其發(fā)展面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。第一是信用風(fēng)險(xiǎn)的積累和嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)（王曙光，2009）。第二是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)（王慧穎，2014），由于缺乏合理的融資機(jī)制，資金互助社普遍面臨資金不足的境況（雷鵬等，2017），相對(duì)于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)而言，資金互助社對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的控制措施僅通過(guò)控制貸款規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而不能像正規(guī)金融機(jī)構(gòu)那樣通過(guò)同業(yè)拆借、再融資或向中央銀行借款來(lái)緩解流動(dòng)性約束，也正因?yàn)榱鲃?dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制措施少，致使互助社不能充分利用資金（孔祥智等，2011）。第三是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由于資金互助社的資金主要運(yùn)用于“三農(nóng)”領(lǐng)域，是風(fēng)險(xiǎn)的集聚地，如很多養(yǎng)殖類(lèi)的資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)控制手段主要是加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)和擔(dān)保，其他風(fēng)險(xiǎn)控制手段缺失，一旦出現(xiàn)大規(guī)模疫病，貸款資金將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)（夏英等，2010），貸款過(guò)程中的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素成為制約資金互助社發(fā)展的主要障礙。第四是操作風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部人控制所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)（彭澎等，2015），資金互助社因存在違法違規(guī)操作行為，出現(xiàn)了非法集資、老板跑路現(xiàn)象和倒閉事件（潘軍昌等，2013），使資金互助社社員在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失，增加了資金互助社健康發(fā)展的障礙。三是農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的監(jiān)管研究。農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助作為新型的合作金融形式，其發(fā)展仍處于摸索階段，盡管銀監(jiān)會(huì)已出臺(tái)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，對(duì)農(nóng)村資金互助社的建立和發(fā)展提供了重要的制度保障和政策支撐，但由于監(jiān)管制度與農(nóng)村金融實(shí)際相脫離（陳司謹(jǐn)，2011），銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管過(guò)嚴(yán)和監(jiān)管過(guò)度，導(dǎo)致市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻偏高（張德峰，2012）和經(jīng)營(yíng)靈活性降低（邵傳林，2010）。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助由于分布廣、數(shù)量多，監(jiān)管難度非常大，加上農(nóng)委系統(tǒng)、供銷(xiāo)合作社等管理部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)監(jiān)管人才和監(jiān)管手段，使得農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助實(shí)際上處于外部監(jiān)管缺失的狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)管理完全依賴(lài)于負(fù)責(zé)人的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，導(dǎo)致各地資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)管理水平參差不齊，有很多地方存在不規(guī)范經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，從而集聚了大量風(fēng)險(xiǎn)（汪小亞，2014；彭澎等，2015）。如江蘇灌南縣的資金互助社是由縣委農(nóng)村工作部批準(zhǔn)設(shè)立，因監(jiān)管不到位，使資金互助社負(fù)責(zé)人違規(guī)操作，私自挪用社員儲(chǔ)戶(hù)存款，放高利貸給江蘇龍誠(chéng)集團(tuán)，最終因資金鏈斷裂導(dǎo)致資金互助社倒閉（潘軍昌等，2013）。然而，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，研究如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)以使農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助能夠持續(xù)發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)而避免出現(xiàn)異化，探討農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助未來(lái)將如何規(guī)范發(fā)展，避免走入農(nóng)村合作基金會(huì)整體覆滅的厄運(yùn)，是當(dāng)前實(shí)務(wù)界和政策界最為困惑也是亟待解決的問(wèn)題。山東省于2015年成為國(guó)務(wù)院唯一批準(zhǔn)開(kāi)展合作金融試點(diǎn)的省份，其中臨沂市是第一批試點(diǎn)市區(qū)，臨沂市供銷(xiāo)合作系統(tǒng)積極探索農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助并取得巨大成效，但臨沂合作金融在運(yùn)行中依然存在發(fā)展困境和監(jiān)管困境。本文將深入剖析臨沂農(nóng)民合作社資金互助模式，探討農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助將如何完善運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理以及有效監(jiān)管，并提出相關(guān)建議以期規(guī)范發(fā)展。三山東臨沂農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助模式山東農(nóng)業(yè)歷史悠久，耕地率屬全國(guó)最高省份，是中國(guó)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)增加值長(zhǎng)期穩(wěn)居中國(guó)各省份第一位。同時(shí)山東省也是資金互助業(yè)務(wù)開(kāi)展最成功的一個(gè)省份，因此成為國(guó)務(wù)院唯一允許開(kāi)展新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)的省份，其中臨沂不僅是山東省面積最大的市，更重要的是臨沂市供銷(xiāo)社領(lǐng)辦農(nóng)民合作社開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“臨沂資金互助模式”）是全國(guó)規(guī)范運(yùn)作的典范。截至2016年底，臨沂市供銷(xiāo)社有55家農(nóng)民合作社開(kāi)展了資金互助業(yè)務(wù)，服務(wù)社員1.52萬(wàn)戶(hù)，其中，開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)的農(nóng)民合作社中獲國(guó)家級(jí)、市級(jí)以及縣級(jí)示范社占70%以上，有22家獲得“山東省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)資格認(rèn)定書(shū)”，為解決農(nóng)戶(hù)融資難及促進(jìn)農(nóng)戶(hù)增收發(fā)揮了巨大作用。因此，選擇山東臨沂資金互助社的案例進(jìn)行深入剖析具有典型的代表性。1.運(yùn)行機(jī)制：大小聯(lián)合山東臨沂作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有一定的基礎(chǔ)，但由于受農(nóng)村金融市場(chǎng)萎縮的影響，資金嚴(yán)重匱乏，制約了發(fā)展。為突破資金瓶頸制約，臨沂供銷(xiāo)社利用供銷(xiāo)系統(tǒng)的綜合優(yōu)勢(shì)，結(jié)合農(nóng)村信用的基本特點(diǎn)，將生產(chǎn)合作、經(jīng)營(yíng)合作和信用合作融為一體，逐步構(gòu)建了“大小聯(lián)合”的資金互助運(yùn)行機(jī)制（見(jiàn)圖1）。通過(guò)“小聯(lián)合”進(jìn)行農(nóng)民合作社內(nèi)社員之間的資金調(diào)劑，通過(guò)“大聯(lián)合”進(jìn)行各農(nóng)民合作社之間的資金調(diào)劑?！按舐?lián)合”與“小聯(lián)合”有機(jī)結(jié)合，能有效解決農(nóng)戶(hù)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的融資難題，解決農(nóng)民合作社發(fā)展中的融資難題，降低了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本；并將農(nóng)民合作社與農(nóng)民緊緊地連接在從基地到市場(chǎng)終端的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系中，形成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升的利益共同體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。（1）小聯(lián)合：社員之間的資金調(diào)劑。所謂“小聯(lián)合”，就是各農(nóng)民合作社在本社社員內(nèi)部開(kāi)展資金互助。農(nóng)民合作社內(nèi)部成立資金互助部，管理社員互助金，對(duì)互助金安全高效運(yùn)作，以信用合作支撐生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作，促進(jìn)農(nóng)民合作社的發(fā)展，以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作增強(qiáng)信用合作的服務(wù)功能。社員可以向本社資金互助部申請(qǐng)小額互助金，享受優(yōu)惠利率，以解決種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工等致富項(xiàng)目缺乏資金的問(wèn)題。通過(guò)小聯(lián)合，把社員閑置的資金集中起來(lái)，辦一家一戶(hù)辦不了的大事。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助主要是為了解決社員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的資金需求，但由于單個(gè)農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)單一，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有同質(zhì)性，生產(chǎn)周期完全一致，資金需求和資金盈余的時(shí)段高度重疊，導(dǎo)致農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助出現(xiàn)“兩難困境”：投入期時(shí)社員都需要資金，出現(xiàn)“無(wú)資金可貸”的局面；收獲期時(shí)社員都有閑置資金，出現(xiàn)“無(wú)社員可貸”的局面。資金互助僅限于滿(mǎn)足社員之間的生活資金需求，難以滿(mǎn)足社員之間生產(chǎn)資金的需求，難以真正實(shí)現(xiàn)社員之間的資金余缺調(diào)劑。（2）大聯(lián)合：社際之間的資金調(diào)劑。為解決“小聯(lián)合”資金供求的“兩難困境”，臨沂市供銷(xiāo)社嘗試構(gòu)建“大聯(lián)合”的資金互助模式，對(duì)全市50家農(nóng)民合作社因區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性、季節(jié)性差異產(chǎn)生的資金余缺進(jìn)行調(diào)劑。所謂“大聯(lián)合”，即成立臨沂億嘉農(nóng)林牧專(zhuān)業(yè)合作聯(lián)合社作為農(nóng)民合作社之間的資金余缺調(diào)劑平臺(tái)，當(dāng)單個(gè)農(nóng)民合作社有富余資金且無(wú)社員可貸時(shí)，可將資金調(diào)入調(diào)劑平臺(tái)；當(dāng)單個(gè)農(nóng)民合作社有資金需求且無(wú)資金可貸時(shí)，可從調(diào)劑平臺(tái)借入資金。通過(guò)“大聯(lián)合”發(fā)揮調(diào)節(jié)器、蓄水池作用，實(shí)現(xiàn)各農(nóng)民合作社之間進(jìn)行資金調(diào)劑、互融互通，提高了資金使用效率，充分發(fā)揮了信用合作對(duì)農(nóng)民合作社發(fā)展的支撐作用。圖1“大小聯(lián)合”的資金互助運(yùn)行模式2.監(jiān)管機(jī)制：內(nèi)外結(jié)合臨沂資金互助模式成功運(yùn)行十年有余，發(fā)展規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，得益于資金互助社嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制與外部監(jiān)管機(jī)制相結(jié)合（見(jiàn)圖2）。圖2“內(nèi)外結(jié)合”的資金互助監(jiān)管模式（1）內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。臨沂資金互助社建立嚴(yán)格的監(jiān)管條例，嚴(yán)格堅(jiān)持“社員制”“封閉式”“不支付固定回報(bào)”原則，對(duì)互助資金使用程序進(jìn)行了明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)合作社統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化操作流程。實(shí)現(xiàn)資金互助社審查社員以及社員對(duì)資金互助社進(jìn)行監(jiān)督的雙向監(jiān)管機(jī)制。其一，資金互助社審查社員。資金互助社相比其他商業(yè)銀行的優(yōu)勢(shì)主要是由于社員之間的信息完全對(duì)稱(chēng)，從而能節(jié)約交易成本，控制風(fēng)險(xiǎn)。如果不能達(dá)到這個(gè)要求，資金互助社的優(yōu)勢(shì)也不復(fù)存在。因此，社員的資格審核是關(guān)鍵。參與“大小聯(lián)合”資金互助模式的資金互助社審核社員主要基于兩點(diǎn)。一是基于業(yè)緣——同一產(chǎn)業(yè)的社員。開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)的農(nóng)民合作社必須是建立在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，具有一定的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)和實(shí)力；參與資金互助的社員必須是參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的社員，與合作社之間有緊密的業(yè)務(wù)往來(lái)。這兩個(gè)“必須”有利于資金互助社完全掌握社員的資金用途以及還款能力，有效控制資金風(fēng)險(xiǎn)。二是基于地緣——同一區(qū)域的社員。參與的社員以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地為中心的半徑范圍內(nèi)，以村鎮(zhèn)為限，一方面，距離決定了社員之間的交往頻次，決定了社員之間的了解程度，有利于真正發(fā)揮資金使用的有效監(jiān)督，降低監(jiān)督成本。另一方面，經(jīng)營(yíng)相同產(chǎn)業(yè)的社員在同一區(qū)域內(nèi)有利于信息和技術(shù)交流，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平，也可以降低社員之間的交易成本?？捎行У匾?guī)避資金互助社為了擴(kuò)大資金來(lái)源，大量降低社員的門(mén)檻，如存入較少金額即可認(rèn)定為社員，從而導(dǎo)致規(guī)模急劇膨脹，走入非法集資的泥潭。其二，社員監(jiān)督資金互助社。資金互助社的貸款僅限于社員之間，資金互助社為每個(gè)社員設(shè)立社員賬戶(hù)，社員賬戶(hù)要在社內(nèi)定期進(jìn)行公示，允許社員查閱。貸款發(fā)放時(shí)，成立由農(nóng)民合作社管理人員和社員代表組成的資金使用評(píng)議小組，每年對(duì)社員出資情況、信用狀況、資金需求和使用成本公開(kāi)評(píng)議1次，確定每位社員的授信額度并予以公示，社員可在授信額度內(nèi)申請(qǐng)使用資金。這樣可有效地發(fā)揮社員的監(jiān)督作用，避免出現(xiàn)農(nóng)民合作社挪用資金以及不良貸款的發(fā)生。（2）外部監(jiān)管機(jī)制。臨沂資金互助社自開(kāi)展以來(lái)一直在臨沂市供銷(xiāo)社的嚴(yán)格監(jiān)管下，穩(wěn)步健康發(fā)展。為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，2015年加入新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)后開(kāi)始增設(shè)金融辦這一監(jiān)管主體。其一，供銷(xiāo)社是首要監(jiān)管主體。臨沂資金互助模式是在供銷(xiāo)社領(lǐng)辦的合作社內(nèi)開(kāi)展，且供銷(xiāo)社系統(tǒng)合作社內(nèi)部占股34%以上、有實(shí)際話(huà)語(yǔ)權(quán)的合作社開(kāi)展信用互助業(yè)務(wù)。供銷(xiāo)社作為出資人和管理者，對(duì)資金互助業(yè)務(wù)的健康運(yùn)行承擔(dān)著第一監(jiān)管責(zé)任。因此，為了提高對(duì)資金互助業(yè)務(wù)的監(jiān)管水平，河?xùn)|區(qū)供銷(xiāo)社成立供銷(xiāo)社信用合作資金互助管理委員會(huì)，下設(shè)河?xùn)|區(qū)供銷(xiāo)社信用合作資金互助審查辦公室和河?xùn)|區(qū)供銷(xiāo)社信用合作資金互助監(jiān)督管理辦公室，形成完善的監(jiān)管組織體系（見(jiàn)圖2）。管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)貫徹國(guó)家、省、市有關(guān)農(nóng)村合作組織資金互助監(jiān)督管理的政策法規(guī)，制訂工作計(jì)劃和落實(shí)措施；指導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)資金互助業(yè)務(wù)的開(kāi)展；負(fù)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)互助資金的監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)供銷(xiāo)系統(tǒng)內(nèi)互助資金運(yùn)轉(zhuǎn)使用等情況的監(jiān)督指導(dǎo)。信用合作資金互助審查辦公室主要審查供銷(xiāo)社系統(tǒng)內(nèi)資金互助業(yè)務(wù)的投資方向、投資額度、考察報(bào)告、保證措施、借款手續(xù)、借款備案等。信用合作資金互助監(jiān)督管理辦公室主要負(fù)責(zé)全系統(tǒng)內(nèi)信用合作資金互助日常監(jiān)督、管理、審計(jì)、指導(dǎo)等工作。其二，金融辦是試點(diǎn)監(jiān)管部門(mén)。山東省是國(guó)務(wù)院同意開(kāi)展新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)的省份，臨沂最早被列入新型農(nóng)村合作金融專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)縣（區(qū)）。根據(jù)山東省人民政府辦公廳出臺(tái)的《山東省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》和《山東省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理暫行辦法》，明確各縣（市、區(qū)）政府是本轄區(qū)信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置的第一責(zé)任人，有義務(wù)及時(shí)識(shí)別、預(yù)警和化解風(fēng)險(xiǎn)。省和設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）地方金融監(jiān)管局是本轄區(qū)信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)的監(jiān)督管理部門(mén)。明確要求建立托管銀行制度，即開(kāi)展信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)的農(nóng)民合作社應(yīng)當(dāng)選擇一家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，作為其信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)賬戶(hù)開(kāi)立和資金存放、支付及結(jié)算的唯一合作托管銀行，不允許設(shè)資金池，從而避免出現(xiàn)資金互助社負(fù)責(zé)人挪用資金或卷款跑路的事件發(fā)生。四山東臨沂資金互助發(fā)展成效及問(wèn)題臨沂資金互助模式最早于2006年開(kāi)辦資金互助業(yè)務(wù)，成功運(yùn)行十年，取得了卓有成效的功績(jī)，成為全國(guó)各地學(xué)習(xí)的經(jīng)典案例。截至2016年底，臨沂供銷(xiāo)社開(kāi)展信用互助業(yè)務(wù)合作社共計(jì)55家，累計(jì)發(fā)放互助資金總額4.6億元，服務(wù)社員戶(hù)次達(dá)1.2萬(wàn)次，社員戶(hù)均貸款額度達(dá)3.8萬(wàn)元，運(yùn)行穩(wěn)健。不可否認(rèn)，“大小聯(lián)合”的資金互助運(yùn)行機(jī)制極大地解決了農(nóng)民融資難的問(wèn)題，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)；“內(nèi)外結(jié)合”的資金互助監(jiān)管機(jī)制確保資金互助社十多年的健康運(yùn)行，農(nóng)民信用意識(shí)不斷提高，金融生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。但在發(fā)展過(guò)程中依然存在一些如下問(wèn)題。1.缺乏政策扶持臨沂資金互助模式極大地解決了當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”融資難問(wèn)題，但資金互助業(yè)務(wù)難以享受?chē)?guó)家對(duì)“三農(nóng)”的政策扶持，且存在業(yè)務(wù)監(jiān)管、工商監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管以及法律地位不明確等問(wèn)題。另外，合作社缺少銀行機(jī)構(gòu)融資支持，其預(yù)期支付能力不確定，面臨運(yùn)營(yíng)成本和流動(dòng)性支付風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力。貸款需求主導(dǎo)型的特點(diǎn)與融資政策不配套的現(xiàn)實(shí)交互作用，使合作社融資受到限制，發(fā)展受到制約。2.投資渠道受限臨沂資金互助模式的獨(dú)特之處是將億嘉農(nóng)林牧專(zhuān)業(yè)合作聯(lián)合社作為資金互助調(diào)劑平臺(tái)，在為社員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)的同時(shí)，將社員單位之間的富余資金進(jìn)行調(diào)劑、互融互通，從中發(fā)揮調(diào)節(jié)器、蓄水池作用。雖然調(diào)入合作社的資金可用于合作社之間的調(diào)劑，但會(huì)受到季節(jié)、經(jīng)營(yíng)周期等因素影響，有時(shí)會(huì)存在資金閑置和對(duì)外投資的壓力。由于縣域缺乏投資人才，投資渠道有限，難以利用資本市場(chǎng)來(lái)分散投資風(fēng)險(xiǎn)并尋求投資收益。因此，合作社只能進(jìn)行其他投資，如基地建設(shè)，成立食品公司以及地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等，其中億嘉融資平臺(tái)入股成立地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，投資額占億嘉總股金的34%，其投資過(guò)于集中，風(fēng)險(xiǎn)較大，且隨著宏觀調(diào)控的推進(jìn)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也將逐步顯現(xiàn)，這將加大合作社投資的風(fēng)險(xiǎn)性。3.監(jiān)管有待完善為了促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營(yíng)，臨沂資金互助社設(shè)有監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)管人員、規(guī)章制度等，從全國(guó)范圍來(lái)看，其運(yùn)行相對(duì)比較規(guī)范，但存在基層監(jiān)管壓力過(guò)大等問(wèn)題。億嘉融資平臺(tái)接受河?xùn)|區(qū)供銷(xiāo)社信用合作資金互助管理委員會(huì)的監(jiān)督管理，監(jiān)管人員主要是從事相關(guān)業(yè)務(wù)的現(xiàn)有人員，對(duì)資金互助業(yè)務(wù)熟悉，但存在人員緊張、業(yè)務(wù)繁忙、監(jiān)管壓力大等問(wèn)題，難以系統(tǒng)性地開(kāi)展檢查指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作交流等。隨著臨沂市成為信用試點(diǎn)后，金融辦全面負(fù)責(zé)資金互助的監(jiān)管工作，一定程度上減輕了供銷(xiāo)社的監(jiān)管壓力，但金融辦的監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)格，導(dǎo)致業(yè)務(wù)難以正常開(kāi)展。山東省78家試點(diǎn)農(nóng)民合作社平均開(kāi)展互助業(yè)務(wù)規(guī)模僅22萬(wàn)元，從抽查11家農(nóng)民合作社的互助業(yè)務(wù)開(kāi)展情況看，發(fā)現(xiàn)大部分（占抽查總數(shù)的56%）都存在虛構(gòu)互助業(yè)務(wù)，難以真正發(fā)揮資金互助的融資效果。五結(jié)論與建議本文基于山東臨沂農(nóng)民合作社資金互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)情況，分析認(rèn)為臨沂資金互助模式創(chuàng)新地運(yùn)用“大小聯(lián)合”的運(yùn)行機(jī)制以及“內(nèi)外結(jié)合”的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了資金在社內(nèi)和社際間的流動(dòng)，提高了合作社資金使用效率，實(shí)際解決了合作社發(fā)展中的融資難問(wèn)題，并使得資金互助業(yè)務(wù)在內(nèi)外監(jiān)管的作用下長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行，在一定程度上代表了我國(guó)農(nóng)村合作金融的成功探索。但國(guó)務(wù)院在山東省的合作金融試點(diǎn)發(fā)展停滯，也表明臨沂資金互助模式中雙重監(jiān)管主體存在一定的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金互助業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，避免走入農(nóng)村合作基金會(huì)整體覆滅的厄運(yùn)，必須加快立法進(jìn)程及加大政府扶持，更重要的是從制度上構(gòu)建多層次資金互助體系。1.加快立法進(jìn)程為監(jiān)管提供法律保障合作金融的發(fā)展需要法律的保障，以實(shí)現(xiàn)對(duì)合作金融進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的調(diào)整。我國(guó)合作金融已經(jīng)走過(guò)了50多年的歷程，但目前尚未制定一部合作金融法。從我國(guó)合作金融的發(fā)展歷程來(lái)看，農(nóng)村合作基金會(huì)的倒閉和農(nóng)村信用社的改革困境，都充分印證了沒(méi)有專(zhuān)業(yè)合作金融法律的支持，將難以建立真正的合作金融組織。如果沒(méi)有合作金融法律的支持，政策規(guī)定具有較強(qiáng)的隨意性，在以后的發(fā)展過(guò)程中存在被禁止或者被全面取締的風(fēng)險(xiǎn)，這種不確定性也會(huì)對(duì)農(nóng)村資金互助社的融資環(huán)境造成巨大的影響。所以，應(yīng)盡快制定合作金融法，明確該法律分為總則和分則這兩部分。其中總則部分應(yīng)該規(guī)定全國(guó)所有合作金融組織應(yīng)遵循的基本規(guī)則，在分則部分可設(shè)專(zhuān)篇對(duì)“農(nóng)村資金互助社”進(jìn)行規(guī)定，明確農(nóng)村資金互助社的性質(zhì)、地位、設(shè)立、變更和終止等條件和標(biāo)準(zhǔn)，界定相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)和職責(zé)，完善法人組織的治理機(jī)制等。2.加大政府扶持以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力農(nóng)村資金互助社具有天生的弱質(zhì)性，政府在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，還要加大扶持力度，以增強(qiáng)其抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。首先，在成立的初期，政府應(yīng)給予必要的資金、技術(shù)或人員的扶持，使其具有一個(gè)強(qiáng)大的支持后盾。政府可以考慮安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金用于農(nóng)村資金互助社的發(fā)展，對(duì)新成立的可給予一次性的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或給予一定的啟動(dòng)資金，政府可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或發(fā)行特別金融債券等形式來(lái)籌集資金，可以入股的方式投入農(nóng)村資金互助社。為了防止農(nóng)村資金互助社對(duì)資金的挪用，政府可以將這些資金委托給信用社或農(nóng)行代為保管，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)資金的專(zhuān)門(mén)管理制度。其次，農(nóng)村資金互助社的資金主要作用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府可以給予其一些稅收優(yōu)惠政策，如在