《應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃編制指南》

應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃編制指南

為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述和黨

中央、國務(wù)院決策部署，按照應(yīng)急管理部等12部門關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急

避難場所建設(shè)的有關(guān)意見，指導(dǎo)和規(guī)范各地應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)

劃編制工作，推動(dòng)科學(xué)合理規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所，

促進(jìn)構(gòu)建全國多層次應(yīng)急避難場所體系，制定本指南。

一、總體要求

（一）規(guī)劃目的

基于災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急避難需求和可用應(yīng)急避難資源等分

析結(jié)果，科學(xué)確定本行政區(qū)應(yīng)急避難場所分級分類布局和功能要

求，建立完善城鄉(xiāng)空間布局合理、資源統(tǒng)籌共享、功能設(shè)施完備、

平急（疫/戰(zhàn)）綜合利用、管護(hù)使用規(guī)范的應(yīng)急避難場所體系。

（二）規(guī)劃原則

貫徹新發(fā)展要求。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持“人

民至上、生命至上”，堅(jiān)持底線思維、極限思維，適應(yīng)建立大安

全大應(yīng)急框架和健全完善國家應(yīng)急管理體系新任務(wù)新要求，統(tǒng)籌

發(fā)展和安全，最大限度保障人民群眾生命安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

強(qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)作用。將編制應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃作為科學(xué)

合理規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)急避難場所的必要前提，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、

問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，突出分級分類，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)本行政區(qū)適

宜級別類型的應(yīng)急避難場所，增強(qiáng)規(guī)劃的針對性、科學(xué)性、指導(dǎo)

性和可實(shí)施性。

突出區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)特征。突出不同區(qū)域特點(diǎn)和災(zāi)害事故特征，充

—1—

分考慮當(dāng)?shù)氐乩淼刭|(zhì)環(huán)境、氣象水文條件和人口分布、土地資源、

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、公共設(shè)施與場地空間等因素，做好本行政區(qū)安全

風(fēng)險(xiǎn)分析，合理確定應(yīng)急避難需求。

統(tǒng)籌資源共建共用。融入新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，積

極推進(jìn)應(yīng)急避難場所平急、平疫、平戰(zhàn)結(jié)合，加強(qiáng)防災(zāi)防疫防空

應(yīng)急避難資源，以及公共文化、教育、體育、旅游和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)

施等融合共建共用。

（三）方向重點(diǎn)

科學(xué)布局各級各類應(yīng)急避難場所。按照分級負(fù)責(zé)、屬地為主、

分級響應(yīng)調(diào)度資源的原則，在遵循國土空間規(guī)劃、開展國土空間

規(guī)劃專項(xiàng)評估的前提下，以社區(qū)生活圈為基本安全單元，合理規(guī)

劃省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級和村（社區(qū)）級應(yīng)急避難

場所發(fā)展布局。按照建筑及場地類別、總體功能定位，以及避難

時(shí)長、避難種類、避難面積、避難人數(shù)、服務(wù)半徑和設(shè)施設(shè)備物

資配置等，科學(xué)設(shè)置室內(nèi)型和室外型、綜合性和單一性，以及緊

急、短期、長期應(yīng)急避難場所。可根據(jù)特殊需求及功能需要設(shè)置

特定應(yīng)急避難場所。

統(tǒng)籌利用各類應(yīng)急避難資源合理建設(shè)。新建應(yīng)急避難場所與

新建城鄉(xiāng)公共設(shè)施、場地空間和住宅小區(qū)等同步規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)

收和交付；改造應(yīng)急避難場所充分利用學(xué)校、文體場館、酒店、

公園綠地、廣場，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的辦公用房、

文化服務(wù)中心等公共設(shè)施和場地空間合理調(diào)整；通過政府組織評

估、指定等方式，充分利用集貿(mào)市場、文旅設(shè)施、福利院、農(nóng)村

空曠場地等資源設(shè)置臨時(shí)應(yīng)急避難場所。新建和改造應(yīng)急避難場

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所應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興需要，統(tǒng)籌防災(zāi)防疫防空等多功能

兼用進(jìn)行設(shè)計(jì)，或?yàn)槠漕A(yù)留必要功能接口。

加強(qiáng)室內(nèi)型、綜合性應(yīng)急避難場所建設(shè)。新建、改造和指定

應(yīng)急避難場所，優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)室內(nèi)型、綜合性應(yīng)急避難場所，并

提高安全性和舒適水平，適應(yīng)多災(zāi)種、跨區(qū)域、長時(shí)間應(yīng)急避難

需要。2025年底前，綜合性應(yīng)急避難場所至少可滿足本行政區(qū)所

需應(yīng)急避難總?cè)藬?shù)的60%，室內(nèi)可容納避難人數(shù)不低于室內(nèi)外可

容納避難人數(shù)的20%；2035年底前，與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的本

行政區(qū)應(yīng)急避難場所體系全面建立，滿足城鄉(xiāng)人口避難需求的應(yīng)

急避難場所全覆蓋。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)化改造。通過綜合評估，對城鎮(zhèn)

地區(qū)已建成應(yīng)急避難場所存在功能不足、配置簡陋等情況進(jìn)行升

級改造，提升服務(wù)保障能力。在老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)

和城中村等存量片區(qū)功能改造中，更新改造公共設(shè)施或場地空間

時(shí)同步完善其應(yīng)急避難功能。選擇配建地下人防掩蔽場所的公共

建筑、住宅小區(qū)和地上人防疏散基地，以及公共文化、教育、體

育、旅游設(shè)施等進(jìn)行平急（疫/戰(zhàn)）兩用改造。

加強(qiáng)鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所建設(shè)。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社

區(qū)）的辦公用房、學(xué)校、村民活動(dòng)室、文體場館（設(shè)施）、公園、

廣場等公共設(shè)施和場地空間，規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場所。加大災(zāi)害

事故高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居住區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)力度，

一般情況下，1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少設(shè)置1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級應(yīng)急避難場

所，1個(gè)行政村至少設(shè)置1個(gè)村（社區(qū)）級應(yīng)急避難場所。

科學(xué)設(shè)置應(yīng)急避難場所功能與設(shè)施。根據(jù)不同級別類型應(yīng)急

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避難場所布局，選擇適宜承擔(dān)的功能，合理設(shè)置應(yīng)急宿住、醫(yī)療

救治和物資儲(chǔ)備等功能區(qū)，科學(xué)配置供電、供水和排污等設(shè)施設(shè)

備物資，具備條件的應(yīng)急避難場所還可配置文體活動(dòng)和心理撫慰

等設(shè)施。應(yīng)急避難場所內(nèi)、外及周邊區(qū)域規(guī)范設(shè)置指示標(biāo)志等指

引。結(jié)合公共設(shè)施和場地空間實(shí)際情況，考慮殘疾人、老年人、

幼兒孕婦和傷病員等特殊群體需要進(jìn)行無障礙設(shè)計(jì)。

充分考慮特殊條件下應(yīng)急避難需要。針對高原、高寒、高溫、

高山峽谷等特殊地理地質(zhì)環(huán)境和氣象水文條件，以及重大危險(xiǎn)源、

核設(shè)施等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)?yīng)急避難的特殊需求，因地制宜進(jìn)行應(yīng)急

避難場所功能設(shè)計(jì)，并配置相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備和防護(hù)保障物資。

（四）規(guī)劃銜接

應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，

需符合本級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃，并與

應(yīng)急體系、人民防空、綜合防災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)重建等規(guī)劃相銜接，

主要內(nèi)容納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃期限原則上與本級國土空

間總體規(guī)劃保持一致。

（五）編制步驟

工作準(zhǔn)備。建立規(guī)劃編制工作機(jī)制，應(yīng)急管理部門會(huì)同自然

資源部門負(fù)責(zé)組織編制工作，其他相關(guān)部門協(xié)同配合。利用國土

空間規(guī)劃相關(guān)技術(shù)成果，并參考相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一底圖底數(shù)和

用地分類標(biāo)準(zhǔn)，編制應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃，并在國土空間規(guī)劃

“一張圖”上，協(xié)調(diào)處理空間矛盾?？晌袘?yīng)急管理、空間規(guī)劃

等技術(shù)單位組成聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)規(guī)劃編制工作。

相關(guān)研究。對影響應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃的重要問題開展研

—4—

究，包括災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)急避難資源調(diào)查分析、應(yīng)急避難

人口分析、應(yīng)急避難場所規(guī)劃目標(biāo)、應(yīng)急避難策略、應(yīng)急避難場

所分級分類體系等。對重大問題開展專題研究，形成專題研究報(bào)

告。

成果制作。匯總提煉相關(guān)研究成果，落實(shí)規(guī)劃任務(wù)，制作規(guī)

劃成果，形成規(guī)劃文本、圖集、數(shù)據(jù)庫和說明書。廣泛征求相關(guān)

職能部門、行業(yè)專家、社會(huì)公眾意見，并根據(jù)反饋意見進(jìn)行修改

完善。

審查報(bào)批。應(yīng)急管理部門會(huì)同自然資源部門組織由應(yīng)急管理、

規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、場所管護(hù)使用等方面的專家組成的專家

組，對規(guī)劃進(jìn)行評審和論證。規(guī)劃通過評審論證后，依相關(guān)程序

報(bào)批，批復(fù)后報(bào)上一級應(yīng)急管理部門備案，并納入國土空間規(guī)劃

“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

二、主要內(nèi)容

基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)、應(yīng)急管理、應(yīng)急避難場所發(fā)展現(xiàn)狀等有關(guān)因

素和應(yīng)急避難人口需求，開展應(yīng)急避難資源調(diào)查分析，制定規(guī)劃

目標(biāo)和應(yīng)急避難策略，進(jìn)行應(yīng)急避難場所發(fā)展布局規(guī)劃，明確應(yīng)

急避難場所設(shè)計(jì)要求指引，提出實(shí)施安排及保障措施等內(nèi)容。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)及應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀

分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、應(yīng)急管理現(xiàn)狀及其對應(yīng)急避難的影響，

為專項(xiàng)規(guī)劃的研究和編制提供基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和趨勢，以及相

關(guān)規(guī)劃中與應(yīng)急管理及應(yīng)急避難有關(guān)內(nèi)容，重點(diǎn)把握與應(yīng)急管理

和應(yīng)急避難相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。

—5—

應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀。分析相關(guān)應(yīng)急管理能力現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，

重點(diǎn)把握與應(yīng)急避難場所相關(guān)的制度、體系和資源等要求。

（二）應(yīng)急避難場所發(fā)展現(xiàn)狀及分析

總結(jié)應(yīng)急避難場所發(fā)展歷程，在應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀和應(yīng)急避

難場所資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急避難場所現(xiàn)狀進(jìn)行評估，分析

存在的主要問題。

發(fā)展現(xiàn)狀。主要包括以下內(nèi)容：

（1）基本現(xiàn)狀：應(yīng)急避難場所數(shù)量、規(guī)模、城鄉(xiāng)布局、空間

分布、抗災(zāi)能力等。

（2）功能配置：避難時(shí)長、避難種類、避難面積、避難人數(shù)、

服務(wù)范圍、功能區(qū)和設(shè)施設(shè)備物資配置等。

（3）應(yīng)急通道：疏散道路及通道級別、寬度、建設(shè)方式、與

應(yīng)急避難場所的時(shí)空可達(dá)性分析等。

（4）相關(guān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施：為應(yīng)急避難場所服務(wù)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)

施狀況、空間分布、抗災(zāi)能力和服務(wù)保障水平等。

分析評價(jià)。根據(jù)應(yīng)急避難場所現(xiàn)狀調(diào)查，對應(yīng)急避難場所發(fā)

展?fàn)顩r進(jìn)行定性、定量分析和評價(jià)，得出評價(jià)結(jié)論，總結(jié)存在的

主要問題，為應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)提供已建成應(yīng)急避難場所資

源情況。

（三）應(yīng)急避難需求及資源分析

主要包括災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急避難人口分析和應(yīng)急避難資源

調(diào)查分析等內(nèi)容。相關(guān)成果共享支撐國土空間規(guī)劃專項(xiàng)評估。

災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)分析。重點(diǎn)分析災(zāi)害事故包括極端天氣災(zāi)害的

風(fēng)險(xiǎn)水平和分布。主要內(nèi)容包括：與應(yīng)急避難相關(guān)的主要災(zāi)害事

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故風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)大小、影響程度和空間分布等，結(jié)合全球氣候

變暖趨勢分析極端天氣災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)變化情況。

應(yīng)急避難人口分析。重點(diǎn)分析得出需應(yīng)急避難人口數(shù)量、特

征和避難種類、避難時(shí)長等。避難人口特征應(yīng)包括避難人員年齡

構(gòu)成、特殊避難需求及空間分布等。

應(yīng)急避難資源調(diào)查分析。調(diào)查應(yīng)急避難潛在資源，包括學(xué)校、

體育場館、酒店、公園綠地、廣場、集貿(mào)市場、文旅設(shè)施、福利

院以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的辦公用房、文化服務(wù)中心等

公共設(shè)施及場地空間與防疫防空資源等，結(jié)合已建成應(yīng)急避難場

所調(diào)查評價(jià)結(jié)果，綜合得出可用的所有應(yīng)急避難資源。應(yīng)急避難

資源信息主要包括：空間位置、類型、建筑場地條件、適宜避難

種類、可用避難面積和基礎(chǔ)設(shè)施情況等。

（四）規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)

根據(jù)相關(guān)條件和應(yīng)急體系建設(shè)總體要求，明確應(yīng)急避難規(guī)劃

目標(biāo)，制定應(yīng)急避難策略，并根據(jù)相關(guān)內(nèi)容要求明確規(guī)劃指標(biāo)。

規(guī)劃目標(biāo)。統(tǒng)籌考慮應(yīng)急避難場所建設(shè)任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)

展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，采用定性與定量相結(jié)合的方式，提出分階段發(fā)展

目標(biāo)。

應(yīng)急避難策略。根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和應(yīng)急避難場所現(xiàn)狀、需求、

資源等情況，制定應(yīng)急避難總體安排，主要包括不同災(zāi)害事故場

景下轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)、安置避難群眾的解決方案和應(yīng)急避難場所分級分

類布局等。

指標(biāo)體系。依據(jù)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急避難相關(guān)系列技術(shù)

指標(biāo)，包括：可滿足避難人口規(guī)模，滿足所需避難人口百分比，

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人均有效避難面積，不同級別、類型應(yīng)急避難場所比例和建設(shè)方

式比例等。

（五）應(yīng)急避難場所發(fā)展布局規(guī)劃

結(jié)合規(guī)劃目標(biāo)和應(yīng)急避難策略，對應(yīng)急避難場所分級分類體

系、城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所發(fā)展布局、應(yīng)急通道和相關(guān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施

進(jìn)行規(guī)劃。

應(yīng)急避難場所分級分類體系。依據(jù)應(yīng)急避難場所分級分類標(biāo)

準(zhǔn)規(guī)范，設(shè)計(jì)構(gòu)建適宜級別和類型的應(yīng)急避難場所及其數(shù)量和規(guī)

模。省級專項(xiàng)規(guī)劃明確省級應(yīng)急避難場所發(fā)展布局與要求，并對

下級應(yīng)急避難場所發(fā)展布局進(jìn)行指導(dǎo)。市、縣級專項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)上

級規(guī)劃要求，重點(diǎn)明確本級應(yīng)急避難場所發(fā)展布局與要求，并對

下級應(yīng)急避難場所發(fā)展布局進(jìn)行指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）

重點(diǎn)落實(shí)上級規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)，也可結(jié)合實(shí)際編制實(shí)施本級規(guī)

劃。

城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所發(fā)展布局。綜合災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急避難

人口、應(yīng)急避難資源調(diào)查等分析結(jié)果，科學(xué)選址布局應(yīng)急避難場

所。城鎮(zhèn)地區(qū)重點(diǎn)考慮應(yīng)急避難場所均衡發(fā)展、多種災(zāi)害事故避

難、防災(zāi)防疫防空多功能用途兼用等需要。鄉(xiāng)村地區(qū)充分考慮易

發(fā)多發(fā)災(zāi)害事故特點(diǎn)、人口分布、地理地質(zhì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)

能力等，合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）適宜級別和類型的

應(yīng)急避難場所。

應(yīng)急通道與相關(guān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)應(yīng)急避難場所分級分類

體系及發(fā)展布局和綜合交通現(xiàn)狀與規(guī)劃，選取安全性、連通性和

可恢復(fù)性較好的交通通道，作為應(yīng)急避難場所外疏散道路，與應(yīng)

—8—

急避難場所內(nèi)疏散通道有效銜接，明確相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。根

據(jù)應(yīng)急避難場所功能需求，結(jié)合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀與規(guī)劃，確定

支撐應(yīng)急避難場所服務(wù)功能的供水、供電、排水、排污等相關(guān)基

礎(chǔ)設(shè)施空間分布和建設(shè)要求。明確相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供應(yīng)中斷時(shí)

的應(yīng)急保障途徑和措施。

（六）應(yīng)急避難場所設(shè)計(jì)要求指引

根據(jù)應(yīng)急避難場所的級別和類型，對應(yīng)急避難場所場地建筑

條件、服務(wù)范圍、功能區(qū)、設(shè)施設(shè)備、物資儲(chǔ)備和信息系統(tǒng)等的

設(shè)計(jì)提出指引。

場地建筑條件。按照基本建設(shè)和應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，

明確應(yīng)急避難場地建筑和基礎(chǔ)設(shè)施保障條件，以及應(yīng)急避難場所

選址安全性、交通可達(dá)性和質(zhì)量安全性等方面的要求。

服務(wù)范圍。按照應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，根據(jù)就近避難

的原則，明確不同級別、不同類型應(yīng)急避難場所服務(wù)范圍的設(shè)計(jì)

要求。

功能區(qū)。按照應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確不同級別和

類型應(yīng)急避難場所的功能區(qū)劃分要求，并盡可能統(tǒng)籌防災(zāi)防疫防

空等多用途兼用設(shè)計(jì)，或可依不同用途靈活切換，或?yàn)槠漕A(yù)留必

要功能接口。

設(shè)施設(shè)備。按照應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確不同級別

和類型應(yīng)急避難場所應(yīng)急設(shè)施和設(shè)備的配備要求。結(jié)合實(shí)際，設(shè)

施設(shè)備應(yīng)滿足特殊群體和特定條件下無障礙等需求。

物資儲(chǔ)備。按照應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，根據(jù)應(yīng)急避難

場所的級別和類型，明確應(yīng)急避難場所物資儲(chǔ)備的種類、數(shù)量、

—9—

儲(chǔ)備方式要求等。

信息系統(tǒng)。明確本行政區(qū)內(nèi)應(yīng)急避難場所資源統(tǒng)籌管理調(diào)度

的信息化建設(shè)要求，統(tǒng)一使用統(tǒng)建的應(yīng)急避難場所信息系統(tǒng)，增

強(qiáng)應(yīng)急避難場所信息系統(tǒng)視頻監(jiān)控和動(dòng)態(tài)感知等實(shí)戰(zhàn)化、智能化

功能。構(gòu)建應(yīng)急避難疏散數(shù)字化平臺框架，為應(yīng)急避難疏散提供

管理決策支持。

（七）實(shí)施安排

重點(diǎn)任務(wù)。根據(jù)應(yīng)急避難場所發(fā)展現(xiàn)狀分析、應(yīng)急避難需求、

規(guī)劃目標(biāo)和應(yīng)急避難策略等，確定規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)，并明確

建設(shè)目標(biāo)及要求。

實(shí)施進(jìn)度。根據(jù)規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)和項(xiàng)目資金、城市發(fā)展

計(jì)劃等約束條件，對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行優(yōu)化，確定規(guī)劃分階段實(shí)

施方案。

（八）保障措施

為推進(jìn)規(guī)劃的順利實(shí)施，從組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督考核、資金統(tǒng)籌

和社會(huì)參與等方面明確規(guī)劃保障措施。

三、技術(shù)要點(diǎn)

（一）前期調(diào)研與分析

收集有關(guān)應(yīng)急管理和防災(zāi)、防疫、防空等方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資

料，以及最新批復(fù)和正在實(shí)施的相關(guān)規(guī)劃成果、統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)

公報(bào)等?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)宜采用規(guī)劃基準(zhǔn)年的資料，反映發(fā)展歷程的數(shù)

據(jù)不宜少于5年?，F(xiàn)狀不明確的內(nèi)容可開展必要的專門調(diào)查和分

析。

災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)分析主要確定相關(guān)災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)的種類、等級

—10—

和空間分布，分析相關(guān)地理地質(zhì)環(huán)境、氣象水文條件等自然本底

特征，提出規(guī)劃建設(shè)注意事項(xiàng)。應(yīng)急避難人口分析綜合考慮災(zāi)害

事故風(fēng)險(xiǎn)分析和人口分布情況，并了解掌握特殊應(yīng)急避難需求的

人口情況，確定需要應(yīng)急避難的人口數(shù)量和空間分布。

應(yīng)急避難場所資源調(diào)查分析主要梳理評判相關(guān)防災(zāi)、防疫和

防空等各類資源，建立應(yīng)急避難場所資源數(shù)據(jù)庫。對已建成的應(yīng)

急避難場所現(xiàn)狀進(jìn)行評估，給出納入規(guī)范管理、標(biāo)準(zhǔn)化改造、撤

銷場所設(shè)置或取消避難功能的建議，對體育場（館）、學(xué)校、防

疫防空等潛在的應(yīng)急避難資源進(jìn)行分析，重點(diǎn)判別其安全性、建

設(shè)適宜性和緊急情況下可用性。

（二）規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)

應(yīng)急避難場所規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)符合相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國土空間

總體規(guī)劃和應(yīng)急體系建設(shè)等上位規(guī)劃要求，要有一定的前瞻性，

并切實(shí)可行。結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，確定應(yīng)急避難場所分級分類、城鄉(xiāng)

布局、數(shù)量、規(guī)模和服務(wù)保障能力等建設(shè)要求。

為便于規(guī)劃實(shí)施和管控，結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定支撐落實(shí)

規(guī)劃目標(biāo)的指標(biāo)體系，主要包括可滿足所需避難人口規(guī)模、室內(nèi)

與室內(nèi)外應(yīng)急避難場所可容納避難人口百分比、有效避難面積和

人均有效避難面積等指標(biāo)。

（三）分級分類體系

應(yīng)急避難場所分級分類體系規(guī)劃堅(jiān)持有利于貫徹落實(shí)分級負(fù)

責(zé)、屬地為主、分級響應(yīng)調(diào)度資源的原則。根據(jù)行政區(qū)劃、人口

分布、災(zāi)害事故的影響范圍、抗災(zāi)救災(zāi)能力等因素，按照分級分

類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)定，合理確定不同級別、不同類型應(yīng)急避難場所

—11—

的數(shù)量、規(guī)模和建設(shè)要求等，嚴(yán)格控制建設(shè)單一功能應(yīng)急避難場

所。

在規(guī)劃不同級別和類型的應(yīng)急避難場所時(shí)，要確保有利于形

成與行政區(qū)劃、城鄉(xiāng)布局和災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)特征相適應(yīng)的應(yīng)急避難

場所體系，突出室內(nèi)型、綜合性和鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所建設(shè)。

（四）應(yīng)急避難場所發(fā)展布局

符合國土空間規(guī)劃，遵循總量夠用、既有盡用、新建賦能、

共建共用和區(qū)域協(xié)同的原則。城鎮(zhèn)地區(qū)根據(jù)老城區(qū)、新城區(qū)、工

業(yè)區(qū)和商業(yè)集中區(qū)等不同區(qū)域的安全風(fēng)險(xiǎn)、人口密度、應(yīng)急避難

場所資源條件和發(fā)展規(guī)劃等因素，合理確定新建、改造適宜級別

和類型的應(yīng)急避難場所。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)急避難場所布局堅(jiān)持安全第

一、兼顧便于群眾避險(xiǎn)避難與應(yīng)急救援，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

和村（社區(qū)）的辦公用房、學(xué)校、福利院、文化服務(wù)中心、康養(yǎng)

基地等進(jìn)行規(guī)劃改造，配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備和物資，提高鄉(xiāng)村地

區(qū)應(yīng)急避難能力。規(guī)劃布局時(shí)，要考慮本地區(qū)與周邊地區(qū)共享應(yīng)

急避難場所資源的情況。

選址需避讓地震斷裂帶、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)及其危險(xiǎn)區(qū)和洪澇

災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)等，無法避讓的，必須采取工程防治措施；遠(yuǎn)離行洪

區(qū)、水庫泄洪區(qū)、洪水期間進(jìn)洪或退洪主流區(qū)及山洪威脅區(qū)、高

壓線走廊區(qū)域等；避開天然氣管道、輸油管道及易燃易爆、有毒

危險(xiǎn)物品、核輻射物等儲(chǔ)放地和其他易發(fā)生次生災(zāi)害的地段等；

避開周邊建（構(gòu)）筑物垮塌和墜落物影響范圍等。選址需考慮車

行和步行便捷，便于群眾應(yīng)急避難。

—12—

（五）應(yīng)急通道與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施

應(yīng)急通道規(guī)劃宜結(jié)合相關(guān)綜合交通網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)應(yīng)急避難場所

外疏散道路連通水平。應(yīng)急避難場所內(nèi)要有至少兩條不同方向與

外界相通的進(jìn)出疏散通道，并注意避開危險(xiǎn)區(qū)，結(jié)合公共設(shè)施和

場地空間實(shí)際情況，考慮殘疾人、老年人、幼兒、孕婦、傷病員

等特殊群體需要進(jìn)行無障礙設(shè)計(jì)，要考慮峰值避難人員短時(shí)進(jìn)出

需要。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)急通道要求可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況適當(dāng)放寬條件。

根據(jù)相關(guān)給水、供電、排水和排污等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和規(guī)劃，

詳細(xì)梳理與應(yīng)急避難場所相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施情況。根據(jù)應(yīng)急避難場所

級別和類型，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確定服務(wù)應(yīng)急避難場所相關(guān)基

礎(chǔ)設(shè)施的空間分布及建設(shè)要求。其中，給水系統(tǒng)與應(yīng)急避難場所

宜有不少于2個(gè)位于不同路段的接口。應(yīng)急避難場所污廢水系統(tǒng)

應(yīng)與相關(guān)排水管網(wǎng)系統(tǒng)連通。根據(jù)應(yīng)急期間應(yīng)急避難場所用電負(fù)

荷大小、重要性、供電連續(xù)性及中斷電源后可能造成的損失或影

響程度，規(guī)劃應(yīng)急避難場所的應(yīng)急供電保障措施。

四、主要成果

包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖集、規(guī)劃說明和相關(guān)數(shù)據(jù)庫。涉及向

社會(huì)公開的規(guī)劃文本、圖件等，需符合國家保密管理和地圖管理

等有關(guān)規(guī)定。

（一）規(guī)劃文本

規(guī)劃文本應(yīng)以條文形式概括規(guī)劃結(jié)論，文字表達(dá)規(guī)范、準(zhǔn)確、

清晰，內(nèi)容明確簡練，具有指導(dǎo)性和可操作性。規(guī)劃文本的內(nèi)容

主要包括但不限于文后參考提綱（見附件）所列內(nèi)容。

—13—

（二）規(guī)劃圖集

規(guī)劃圖集所表達(dá)的內(nèi)容和要求與規(guī)劃文本一致，并標(biāo)注圖名、

比例尺、圖例、繪制時(shí)間等，并統(tǒng)一格式。

（1）基礎(chǔ)圖件。主要包括：應(yīng)急避難場所資源分布圖、災(zāi)害

事故風(fēng)險(xiǎn)分析圖、需避難人口分布圖等。

（2）成果圖件。主要包括：應(yīng)急避難場所布局體系規(guī)劃圖、

應(yīng)急通道規(guī)劃圖、應(yīng)急避難場所服務(wù)范圍規(guī)劃圖等。

（三）規(guī)劃說明

按照編制內(nèi)容要求，對應(yīng)規(guī)劃文本相關(guān)章節(jié)，逐條進(jìn)行詳細(xì)

說明，需重點(diǎn)說明的內(nèi)容可適當(dāng)增加篇幅，或另附專章說明，作

為規(guī)劃文本的支撐。

（四）相關(guān)數(shù)據(jù)庫

按照應(yīng)急管理數(shù)據(jù)資源管理規(guī)定和國土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)匯

交要求，制作應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)庫，成果納入應(yīng)急

管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系

統(tǒng)。

附件：規(guī)劃文本參考提綱

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附件

規(guī)劃文本參考提綱

一、發(fā)展背景分析

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

（二）應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀

（三）應(yīng)急避難場所發(fā)展現(xiàn)狀及分析

二、總則

（一）指導(dǎo)思想

（二）規(guī)劃原則

（三）規(guī)劃依據(jù)

（四）規(guī)劃范圍

（五）規(guī)劃期限

三、應(yīng)急避難需求與資源分析

（一）災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)分析

（二）應(yīng)急避難人口分析

（三）應(yīng)急避難資源調(diào)查分析

四、規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)

（一）規(guī)劃目標(biāo)

（二）應(yīng)急避難策略

（三）指標(biāo)體系

五、應(yīng)急避難場所發(fā)展布局規(guī)劃

（一）分級分類體系

—15—

（二）應(yīng)急避難場所發(fā)展布局

（三）應(yīng)急通道與相關(guān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施

（四）區(qū)域協(xié)同

六、應(yīng)急避難場所設(shè)計(jì)要求指引

（一）場地建筑條件

（二）服務(wù)范圍

（三）功能區(qū)

（四）設(shè)施設(shè)備

（五）物資儲(chǔ)備

（六）信息系統(tǒng)

七、實(shí)施安排

（一）重點(diǎn)任務(wù)

（二）實(shí)施進(jìn)度

八、保障措施

（一）組織保障

（二）資金保障

（三）社會(huì)參與

—16—

應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃編制指南

為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述和黨

中央、國務(wù)院決策部署，按照應(yīng)急管理部等12部門關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急

避難場所建設(shè)的有關(guān)意見，指導(dǎo)和規(guī)范各地應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)

劃編制工作，推動(dòng)科學(xué)合理規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所，

促進(jìn)構(gòu)建全國多層次應(yīng)急避難場所體系，制定本指南。

一、總體要求

（一）規(guī)劃目的

基于災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急避難需求和可用應(yīng)急避難資源等分

析結(jié)果，科學(xué)確定本行政區(qū)應(yīng)急避難場所分級分類布局和功能要

求，建立完善城鄉(xiāng)空間布局合理、資源統(tǒng)籌共享、功能設(shè)施完備、

平急（疫/戰(zhàn)）綜合利用、管護(hù)使用規(guī)范的應(yīng)急避難場所體系。

（二）規(guī)劃原則

貫徹新發(fā)展要求。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持“人

民至上、生命至上”，堅(jiān)持底線思維、極限思維，適應(yīng)建立大安

全大應(yīng)急框架和健全完善國家應(yīng)急管理體系新任務(wù)新要求，統(tǒng)籌

發(fā)展和安全，最大限度保障人民群眾生命安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

強(qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)作用。將編制應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃作為科學(xué)

合理規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)急避難場所的必要前提，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、

問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，突出分級分類，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)本行政區(qū)適

宜級別類型的應(yīng)急避難場所，增強(qiáng)規(guī)劃的針對性、科學(xué)性、指導(dǎo)

性和可實(shí)施性。

突出區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)特征。突出不同區(qū)域特點(diǎn)和災(zāi)害事故特征，充

—1—

分考慮當(dāng)?shù)氐乩淼刭|(zhì)環(huán)境、氣象水文條件和人口分布、土地資源、

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、公共設(shè)施與場地空間等因素，做好本行政區(qū)安全

風(fēng)險(xiǎn)分析，合理確定應(yīng)急避難需求。

統(tǒng)籌資源共建共用。融入新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，積

極推進(jìn)應(yīng)急避難場所平急、平疫、平戰(zhàn)結(jié)合，加強(qiáng)防災(zāi)防疫防空

應(yīng)急避難資源，以及公共文化、教育、體育、旅游和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)

施等融合共建共用。

（三）方向重點(diǎn)

科學(xué)布局各級各類應(yīng)急避難場所。按照分級負(fù)責(zé)、屬地為主、

分級響應(yīng)調(diào)度資源的原則，在遵循國土空間規(guī)劃、開展國土空間

規(guī)劃專項(xiàng)評估的前提下，