省以下均等化轉(zhuǎn)移支付研究

省以下均等化轉(zhuǎn)移支付研究"所謂均等化轉(zhuǎn)移支付，是指以客觀、科學(xué)地評估收入能力和支出需求為基礎(chǔ)，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)而實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付。

一、均等化轉(zhuǎn)移支付的模式

縱觀世界各國，均等化轉(zhuǎn)移支付的模式主要有以下四種：

1.財(cái)政收入能力均等化模式。

財(cái)政收入能力均等化模式主要體現(xiàn)不同地區(qū)財(cái)政收入的均等化，不考慮不同地區(qū)的支出需求差異，不計(jì)算不同地區(qū)因提供社會(huì)公共服務(wù)的成本差異對支出需求的影響。這種模式是通過計(jì)算各地區(qū)的“標(biāo)準(zhǔn)收入”來確定其所需的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，通過這種模式實(shí)行的均等化轉(zhuǎn)移支付，可以使財(cái)政收入能力低于全國平均水平的地區(qū)提高到全國平均水平，同時(shí)，中央政府還可以通過調(diào)整某些因素的取舍范圍，改變所要達(dá)到的均等化轉(zhuǎn)移支付的程度。該模式的缺點(diǎn)是必須假定所有地區(qū)的支出需求是大體相同的，其差異可以忽略不計(jì)，所以這種模式適合那些幅員較小，或所轄各地區(qū)的地理、氣候、人口密度差別不大的國家或地區(qū)。很顯然，我國中央對地方的均等化轉(zhuǎn)移支付就不適于采取這種模式。

2.財(cái)政支出均等化模式。

財(cái)政支出均等化模式與第一種模式正好相反，即只體現(xiàn)不同地區(qū)財(cái)政支出需求的均等化，而忽略各地區(qū)財(cái)政收入能力的差異，它是通過計(jì)算各地區(qū)的“標(biāo)準(zhǔn)支出”來確定其所需的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，從而使財(cái)政支出需求低于全國平均水平的地區(qū)提高到全國平均水平。這種模式需要合理確定影響支出需求的各種因素、指標(biāo)，選擇什么因素以及該因素占有多大比重，都直接影響“標(biāo)準(zhǔn)支出”的計(jì)算，必須進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的計(jì)算分析，并進(jìn)行詳細(xì)的模擬論證。其缺點(diǎn)是不考慮各地區(qū)的收入能力，雖然在支出方面有較好的均等化效果，但是不利于調(diào)動(dòng)各地區(qū)組織收入的積極性。

3.人口均等化模式。

人口均等化模式主要是按照全國人均的轉(zhuǎn)移支付額和各地區(qū)的人口總數(shù)來確定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，其公式為：

某地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額＝（全國轉(zhuǎn)移支付總額／全國人口數(shù)）×該地區(qū)的人口數(shù)

這種模式計(jì)算比較簡單，不需要進(jìn)行繁雜的計(jì)算和因素選擇，也不考慮各地區(qū)財(cái)政收入和支出能力差異。但是正因?yàn)槠溆?jì)算過于簡單，考慮因素過少，它所實(shí)現(xiàn)的均等化程度較低，對那些各地收入或支出差異較小的國家或地區(qū)比較適宜。

4.財(cái)政收支均等化模式。

財(cái)政收支均等化模式就是充分考慮各地區(qū)財(cái)政收入能力和支出需求的差異，通過測算各地區(qū)的“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”之間的差額（標(biāo)準(zhǔn)收入－標(biāo)準(zhǔn)支出大于等于零除外）來確定轉(zhuǎn)移支付額。這也是國際上目前比較完善，效果較好的模式。它的優(yōu)點(diǎn)是同時(shí)考慮了收入能力差異和支出需求差異。

二、建立均等化轉(zhuǎn)移支付制度的意義

1.均等化轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財(cái)政體制的重要組成部分。

要使現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步完善成為一種完整的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的財(cái)政體制，建立規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度就成為必然。按照國際通行做法，規(guī)范的分稅制必須遵循公平與效率原則，其主要內(nèi)容包括：一是按稅種劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入范圍，并保證上級(jí)政府有能力對下級(jí)政府進(jìn)行財(cái)力調(diào)節(jié)；二是在合理界定各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上確定各級(jí)政府的財(cái)政支出范圍；三是在科學(xué)確定下級(jí)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入能力及標(biāo)準(zhǔn)支出需求的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)移支付形式，實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)能力的均等化及國民享受社會(huì)公共服務(wù)水平的均等化。從這個(gè)意義上講，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容之一，是分稅制的客觀要求。

2.均等化轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)節(jié)社會(huì)分配不公，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要措施之一。

均等化轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)全國各個(gè)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的公民能享受大體相同的社會(huì)公共服務(wù)為宗旨，因此規(guī)范科學(xué)的均等化轉(zhuǎn)移支付制度的建立和實(shí)施，將緩解社會(huì)分配不公，調(diào)節(jié)由社會(huì)分配不公引發(fā)的矛盾。

3.均等化轉(zhuǎn)移支付制度可以有效地縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)行科學(xué)規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付，不僅相對落后和貧困地區(qū)可以直接受益，彌補(bǔ)其由于財(cái)力不足所帶來的財(cái)政職能不全的缺陷，而且經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)也可由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置合理化得到更多的發(fā)展空間和更好的發(fā)展環(huán)境。

4.均等化轉(zhuǎn)移支付制度有利于財(cái)政政策的公開和公正，減少轉(zhuǎn)移支付的隨意性，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造較好的公平、寬松的環(huán)境。

實(shí)行科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付后，以各地的標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求作為轉(zhuǎn)移支付依據(jù)，由于計(jì)算依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、客觀，在收入方面既可以避免藏富于地方、向上多要錢，又可以鼓勵(lì)地方努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)稅收征管，提高公共服務(wù)能力；在支出方面可以避免人為擴(kuò)大支出，浪費(fèi)財(cái)政資金。

三、省以下均等化轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐

我國現(xiàn)階段均等化轉(zhuǎn)移支付主要是縱向的，由中央政府對省區(qū)政府和省以下地方政府之間的均等化轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。省以下的均等化轉(zhuǎn)移支付方案，一般建立在中央對省區(qū)方案的基礎(chǔ)之上。從1995年開始實(shí)行適應(yīng)新財(cái)政體制的較規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。

（一）中央對省區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付

1995年，財(cái)政部推出了中央對省區(qū)的《過渡期轉(zhuǎn)移支付方案》。雖然由于當(dāng)時(shí)某些客觀條件的限制，使《方案》還欠規(guī)范，但可以看出，中央對省區(qū)均等化轉(zhuǎn)移支付采用的是財(cái)政收支均等化模式。通過一年試行，1996年財(cái)政部對《方案》做了進(jìn)一步修改完善，使之趨于規(guī)范化。

各省區(qū)享受轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額的計(jì)算公式是：

某省區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助數(shù)＝（該省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出－該省區(qū)財(cái)力－該省區(qū)收入努力不足額）×客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)＋政策性轉(zhuǎn)移支付額。

式中“標(biāo)準(zhǔn)支出”是將財(cái)政支出分解為“人員經(jīng)費(fèi)”、“公用經(jīng)費(fèi)”、“政策性支出”和“建設(shè)性支出”四類，選擇標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口、人均財(cái)力、人口密度、中小學(xué)生數(shù)等因素，運(yùn)用多元回歸方法，分別計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出。應(yīng)該說，“標(biāo)準(zhǔn)支出”的計(jì)算，還是比較科學(xué)規(guī)范的。

式中“該省區(qū)財(cái)力”是指某省區(qū)的實(shí)際財(cái)力，收入努力不足額是該省區(qū)增值稅和營業(yè)稅的標(biāo)準(zhǔn)收入和實(shí)際收入的差額。用實(shí)際財(cái)力和收入努力不足額代替標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入，雖然也在一定程度上體現(xiàn)了公平與效率原則，但它畢竟不夠規(guī)范，其公平、公平程度也就差一些。

政策性轉(zhuǎn)移支付額主要體現(xiàn)國家對民族省區(qū)的傾斜政策。

1996年，中央對地方的均等化轉(zhuǎn)移支付辦法在1995年《方案》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)：用標(biāo)準(zhǔn)收入代替了財(cái)力和收入努力不足額；標(biāo)準(zhǔn)支出的劃分進(jìn)一步細(xì)化；保留對民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付；同時(shí)引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制。

均等化轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算公式是：

某省區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額＝（客觀因素轉(zhuǎn)移支付額＋政策性轉(zhuǎn)移支付額）×（1±激勵(lì)機(jī)制系數(shù)）

客觀因素轉(zhuǎn)移支付額＝（該省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出－該省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收入）×客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)

標(biāo)準(zhǔn)收入＝增值稅＋營業(yè)稅＋資源稅＋土地使用稅＋農(nóng)業(yè)稅＋農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅＋……

各種稅收的計(jì)算，能取得實(shí)際稅基的，按實(shí)際有效稅基×單位稅額或有效稅率計(jì)算，無法取得實(shí)際稅基的采取用增加值、營業(yè)額或基期收入×有效稅率×價(jià)格指數(shù)計(jì)算。

標(biāo)準(zhǔn)支出＝該省區(qū)全額單位人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出＋該省區(qū)全額單位公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出＋該省區(qū)"差額單位事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出＋該省區(qū)專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出＋該省區(qū)其他標(biāo)準(zhǔn)支出

從上述計(jì)算公式可看出，標(biāo)準(zhǔn)收入的計(jì)算采取各稅收加總的辦法，比1995年的財(cái)力加收入努力不足額的辦法更接近客觀實(shí)際，因而提高了均等化轉(zhuǎn)移支付的公正程度，計(jì)算方法也向規(guī)范化邁進(jìn)了一步；標(biāo)準(zhǔn)支出的測算細(xì)化了公用經(jīng)費(fèi)部分，用專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出替代了1995年的政策性補(bǔ)助支出，取消了建設(shè)性標(biāo)準(zhǔn)支出，增加了其他標(biāo)準(zhǔn)支出，使概念更加準(zhǔn)確，避免了方案中的概念混淆。激勵(lì)機(jī)制系數(shù)按某省區(qū)收入增長率與全國地方平均增長率比例差的50％計(jì)算。激勵(lì)機(jī)制的引進(jìn)，使整個(gè)均等化轉(zhuǎn)移支付既體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的照顧，又促使這些地區(qū)努力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，積極組織收入。

（二）省以下均等化轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)

幾年來，我國多數(shù)省區(qū)都以中央對省區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付方案為基礎(chǔ)，并結(jié)合本省區(qū)的實(shí)際情況，在轉(zhuǎn)移支付主體、對象和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額的確定等方面，做了進(jìn)一步的改進(jìn)和創(chuàng)新，形成了我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期省以下均等化轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)。

1.均等化轉(zhuǎn)移支付主體的確定。在確定均等化轉(zhuǎn)移支付主體時(shí)，各省區(qū)因財(cái)政實(shí)力的強(qiáng)弱不同而有所區(qū)別，一般情況下，省級(jí)財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，其轉(zhuǎn)移支付主體是單一的，即省級(jí)政府本身，不再有其他主體，我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、福建等省就屬這種類型；而省級(jí)財(cái)力較弱的地區(qū)，其轉(zhuǎn)移支付主體除省級(jí)政府以外，還把有關(guān)的市地確定為均等化轉(zhuǎn)移支付主體。

2.均等化轉(zhuǎn)移支付對象。首先是確定均等化轉(zhuǎn)移支付對象的方法。我國多數(shù)省區(qū)都是以中央對省區(qū)均等化轉(zhuǎn)移支付方案為依據(jù)，選擇了財(cái)政收支均等化模式，即用財(cái)政收支均等化模式進(jìn)行測算，根據(jù)測算結(jié)果，取那些有財(cái)政缺口的市、地、縣為轉(zhuǎn)移支付對象。也有采用財(cái)政收入能力均等化模式的，即將那些人均財(cái)力達(dá)不到全省區(qū)平均水平的市、地、縣作為轉(zhuǎn)移支付對象，江蘇省實(shí)行的就是這種辦法。還有個(gè)別財(cái)政困難的省區(qū)，如寧夏回族自治區(qū)，采取的是不完全財(cái)政支出均等化模式，即把財(cái)政支出中的人員經(jīng)費(fèi)作為確定轉(zhuǎn)移支付對象的指標(biāo)，把那些人員經(jīng)費(fèi)達(dá)不到全省區(qū)平均水平的市、地、縣作為轉(zhuǎn)移支付對象，主要目標(biāo)是保障工資能正常發(fā)放。

3.均等化轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額的確定。一般來講，確定均等化轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額所采用的模式和確定轉(zhuǎn)移支付對象所采用的模式應(yīng)該是一致的。從各省區(qū)確定均等化轉(zhuǎn)移支付對象所采取的模式看，我國過渡時(shí)期省以下均等化轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額的確定選擇了財(cái)政收支均等化、財(cái)政收入能力均等化、財(cái)政支出均等化三種模式。不過各省區(qū)在運(yùn)用時(shí)根據(jù)各自的具體條件和不同情況在不同環(huán)節(jié)上進(jìn)行了取舍和改進(jìn)。譬如，多數(shù)選擇財(cái)政收支均等化模式的省區(qū)，由于數(shù)據(jù)和技術(shù)條件不具備，在計(jì)算客觀因素轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額時(shí)仍采用了中央1995年方案的辦法，即用實(shí)際財(cái)力加收入努力不足額代替標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入；廣西壯族自治區(qū)在計(jì)算對民族自治縣的政策性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額時(shí)，采取的是用該縣標(biāo)準(zhǔn)支出×0.03系數(shù)的辦法，比中央的辦法要簡便得多；北京市為了調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的增收積極性，促進(jìn)各級(jí)政府加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，特設(shè)了激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付，使激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付資金占全市均等化轉(zhuǎn)移支付資金的30％，比中央的占比要大得多；河南省的政策性轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)對重點(diǎn)灘區(qū)、老區(qū)、深山區(qū)的軍事禁區(qū)縣特殊情況的照顧。

四、省以下均等化轉(zhuǎn)移支付存在的問題和對策建議

我國省以下均等化轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施兩年多來，取得了可喜成就，但也還存在一些不可忽視的問題，有待于在解決這些問題的過程中逐步加以完善，使之走向科學(xué)化、規(guī)范化。

（一）存在的問題

1.關(guān)于分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度的相互融合問題。

轉(zhuǎn)移支付體系作為分稅制財(cái)政體制的一個(gè)重要組成部分，是中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段，它和分稅制體制在融合過程中應(yīng)存在一致性和互補(bǔ)性，但我國目前的分稅制和均等化轉(zhuǎn)移支付制度之間卻存在著明顯的非一致性和互抵性?，F(xiàn)行分稅制財(cái)政體制仍沿用“基數(shù)法”，其目的是保地方既得利益，因此原包干體制下的地區(qū)間財(cái)力分配不公狀況仍然保留。這與以公正公平為特征的均等化轉(zhuǎn)移支付制度是不相融的。目前我國均等化轉(zhuǎn)移支付的公平作用與分稅制財(cái)政體制的不公平相比，反差還是相當(dāng)大的。這種制度上的相抵問題，應(yīng)通過深化分稅制財(cái)政管理體制改革來解決。

2.轉(zhuǎn)移支付的力度問題。

3.貧困縣問題。

主要是國家級(jí)貧困縣問題，這些縣一般都是老少邊山區(qū)，大部分縣地域廣闊，人口稀少，經(jīng)濟(jì)比較落后，財(cái)政收入規(guī)模小，按照方案算帳，有些貧困縣補(bǔ)助數(shù)額較小。河南省所采取的對這些地區(qū)予以照顧的辦法，雖然在現(xiàn)有條件下不失為良策，但畢竟缺乏科學(xué)和規(guī)范，用發(fā)展的觀點(diǎn)看，還應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）完善省以下均等化轉(zhuǎn)移支付的對策

1.進(jìn)一步合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，使均等化轉(zhuǎn)移支付在事權(quán)和財(cái)權(quán)明確的前提下有效運(yùn)行。

具體表現(xiàn)在財(cái)政方面，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)具有全國性的以及涉及全局利益的經(jīng)費(fèi)支出，如保障國家安全和社會(huì)穩(wěn)定，對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控以及調(diào)節(jié)重要分配關(guān)系的支出等，地方政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)的社會(huì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。因此，事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分必須依法而行事，必須明確化，提高透明度。這樣才能使轉(zhuǎn)移支付制度在事權(quán)、財(cái)權(quán)明確劃分的前提下有效運(yùn)行，體現(xiàn)公平、公正、公開。

2.繼續(xù)深化分稅制體制改革，加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度。

3.用較規(guī)范的辦法確定特殊地區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付額。

4.視具體情況，適當(dāng)確定省以下均等化轉(zhuǎn)移支付主體和對象。

中央對省區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付的主體和對象是單一的，但省以下情況就比較復(fù)雜，其均等化轉(zhuǎn)移支付主體和對象就不能是單一的。在近兩年的實(shí)踐中，大多數(shù)省區(qū)政府都把困難縣作為轉(zhuǎn)移支付的主要對象，這無疑是正確的。問題在于對市地級(jí)，應(yīng)視市地本級(jí)的具體情況靈活掌握。有的市地可作為省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的對象，有的卻可作縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付主體，可單獨(dú)作主體，亦可和省區(qū)級(jí)一起作同一對象的主體。這都要視不同省區(qū)不同市地的具體情況而定。

5.適當(dāng)引入激勵(lì)機(jī)制。

均等化轉(zhuǎn)移支付制度引入激勵(lì)機(jī)制，對調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)水平較低地區(qū)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、促進(jìn)全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，還是很有必要的。中央的做法是乘一個(gè)系數(shù)，較為簡單，北京市和安徽省的做法是值得一些省區(qū)借鑒的。

6.進(jìn)一步完善技術(shù)手段，消除因統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不實(shí)，測算方法不科學(xué)等所造成的不利影響。