淺析地方公共財政改革與路徑選擇中的債務(wù)因素

淺析地方公共財政改革與路徑選擇中的債務(wù)因素一、引言

當(dāng)前，我國地方財政職能正在開始經(jīng)歷從對轄區(qū)經(jīng)濟社會的直接建設(shè)投入、主觀規(guī)劃，向提升地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量、遵循客觀經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的職能轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型過程既與我國財政分權(quán)改革不斷深入的大環(huán)境有關(guān)，更與多年來地方財政在推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中所扮演的角色，特別是所取得的經(jīng)驗教訓(xùn)有關(guān)。依據(jù)Musgrav。DlMusgrave的公共財政理論及其分權(quán)思想，地方財政職能被主要定義在受益范圍具有地域特點的公共產(chǎn)品供給的資源配置調(diào)節(jié)方面，而非積極主動地尋求地方經(jīng)濟增長。雖然我國公共財政制度改革從20世紀(jì)90年代就己開始，但地方公共財政職能的確立與法定至今還處于探索階段。近年來，隨著中國經(jīng)濟的新常態(tài)逐漸被人們所認(rèn)識和接受，地方財政職能的公共化轉(zhuǎn)型也將迎來重要契機。其中，如何客觀看待以地方債務(wù)問題為主要矛盾的地方財政運行現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上尋求現(xiàn)實可行的公共化財政職能轉(zhuǎn)型路徑，很可能成為未來我國地方公共財政改革取得突破的重要路徑選擇。

二、研究假設(shè)與變量選取

1.研究假設(shè)

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究結(jié)論和對我國地方債務(wù)現(xiàn)狀的分析，從長期動態(tài)角度來看，地方債務(wù)規(guī)模的變化與地方政府性投資、地方民生支出和地方土地出讓金收入之間應(yīng)存在某種多邊雙向互動關(guān)系，而地方財政收支缺口、地區(qū)城鎮(zhèn)化水平同地方債務(wù)規(guī)模變化之間的關(guān)聯(lián)很可能是單方向的。然而，模型所探討的問題并未到此結(jié)束，作為模型中設(shè)定為地方債務(wù)形成原因的各要素之間同樣存在著各種長期動態(tài)的聯(lián)動關(guān)系，而這種關(guān)聯(lián)將通過各種不同路徑綜合作用于地方債務(wù)規(guī)模的變化，這也正是以下理論模型構(gòu)建和之后計量分析方法選擇的初衷。各要素間的具體主觀假設(shè)如下:假設(shè)1:地方財政民生支出壓力將與地方債務(wù)規(guī)模變化之間形成長期正向互動關(guān)系。假設(shè)2:地方政府投資性支出增長將與地方債務(wù)規(guī)模的變化構(gòu)成長期相互刺激。假設(shè)3:地方財政公共預(yù)算收支缺口將導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模長期趨于膨脹。

2.變量選取與數(shù)據(jù)說明

本文將假設(shè)推論中所關(guān)注到的要素具體定義為地方財政民生支出(LEG)、地方政府性投資支出(FIE)、地方公共預(yù)算收支缺口(LFG)、地方土地出讓金收入(LT)、地區(qū)城鎮(zhèn)化水平(UR)，以及地方政府負(fù)債規(guī)模(LDG)六個核心變量，并輔之以必要的對數(shù)和差分變換。其中，地方政府負(fù)債規(guī)模以地方性國有企業(yè)負(fù)債為測度依據(jù)，地方政府投資性支出以地方性國有企業(yè)投資來代替，地方財政民生支出主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)，地方土地出讓金收入來自于相關(guān)地方政府性基金收入決算數(shù)而非土地出讓收益(純收入)，地區(qū)城鎮(zhèn)化水平采用通常意義上人的城鎮(zhèn)化的含義，即本地區(qū)城市居民占人口總量的比重來反映。

三、實證方法與結(jié)果分析

為了有效觀察經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，我國地方財政職能從建設(shè)投入向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的歷程，特別是地方債務(wù)因素在其中扮演的角色和所起到的積極或消極作用，本文在對變量數(shù)據(jù)進(jìn)行必要實證檢驗的基礎(chǔ)上，①采用VAR與VEC模型對變量間的長期動態(tài)關(guān)系進(jìn)行了估計，估計結(jié)果如下:

其中，VAR模型整體檢驗結(jié)果中AIC與SC統(tǒng)計量的值分別為一5.7584和-4.3016VEC模型整體檢驗結(jié)果中AIC與SC統(tǒng)計量的值分別為-4.4633和-3.5567均較小，說明兩個模型的整體估計效果均較好。

當(dāng)然，本文構(gòu)建以上模型的目的并不是為了尋找各變量在不同時期的短期內(nèi)生關(guān)系，而是關(guān)注它們彼此之間的長期動態(tài)聯(lián)系。因此，圍繞地方債務(wù)變量并借助格蘭杰因果檢驗的結(jié)果篩選出有實證意義的脈沖響應(yīng)函數(shù)及其圖像，模型研判將得出變量間隨機波動的長期動態(tài)影響結(jié)論。地方債務(wù)規(guī)模的變動為地方財政民生支出、區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來單方向的長期正向沖擊，說明地方民生支出壓力的增強并未引發(fā)地方債務(wù)規(guī)模的膨脹，應(yīng)該是更多地通過地方公共預(yù)算予以消化，而地方債務(wù)收入的擴大卻著實推動了地方財政民生支出的長期增長，可見地方債務(wù)收入對增強地方財政民生支出資金保障能力的作用還是很明顯的。同時，實證結(jié)論否定了城鎮(zhèn)化的加速擴張是推動地方債務(wù)規(guī)模膨脹長期動因的主觀假設(shè)，而反方向的因果關(guān)系及長期正向影響成立，這進(jìn)一步說明了地方政府舉債行為的主觀能動性極強，其舉債行為并不出自客觀環(huán)境的需要，但卻反作用于如城鎮(zhèn)化這樣客觀的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。

因此，從對地方政府債務(wù)問題的把控與疏導(dǎo)出發(fā)，將其作為未來我國地方公共財政改革突破的重要路徑，一方面可以充分發(fā)揮其滿足地方公共需求與促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展的作用，另一方面還將逼迫地方政府公共預(yù)算制度的實質(zhì)性變革，以及地方財政職能的公共化確立。

四、政策啟示

以上分析結(jié)論對于當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)我國地方財政職能公共化轉(zhuǎn)型、體制創(chuàng)新、地方經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的理性推進(jìn)，特別是地方債務(wù)收入的管控、風(fēng)險防范，以及背后更為綜合的財政因素分析、機制把控與問題疏導(dǎo)，都具有極為重要的政策啟示作用。

首先，加大縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度改革力度，構(gòu)建自治型地方財政體制。當(dāng)前，雖然賦予地方政府舉債權(quán)的試點改革正在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)，但對地方政府債務(wù)融資風(fēng)險的警惕始終牽動著中央財政的敏感神經(jīng)。在集權(quán)模式仍占主導(dǎo)地位的財政體制中，地方政府直接顯性舉債是否會加劇地方政府對中央政府的信用透支，引發(fā)政績或赤字競賽，地方債務(wù)總規(guī)模及風(fēng)險控制應(yīng)以何種尺度為標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的債務(wù)人身份及其義務(wù)應(yīng)如何在法律、制度、政策上予以明確，等等，這些問題的規(guī)避或是解決，要么缺乏體制條件，要么無經(jīng)驗可循。

其次，以公共服務(wù)績效為出發(fā)點確立地方財政職能與事權(quán)責(zé)任，轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟增長模式。從實證分析結(jié)果來看，地方債務(wù)存量與政府投資性支出之間存在彼此長期正向沖擊關(guān)系，這不能說與我國地方政府推動型的經(jīng)濟增長模式不無關(guān)系，而正是由于這種經(jīng)濟增長模式以及財政體制安排使得近年來我國地方債務(wù)平臺及其融資規(guī)模不斷擴大，風(fēng)險問題越發(fā)引人注目。如何有效降低地方債務(wù)風(fēng)險，提高地方財政償債能力，本文認(rèn)為除了財政體制改革保障以外，還需加大地方財政預(yù)算管理制度的改革力度，重點是依據(jù)市縣財政的事權(quán)內(nèi)容，以對轄區(qū)居民公共需求偏好的調(diào)查取證為基礎(chǔ)，安排財政支出項目的輕重緩急，編制地方財政支出預(yù)算，在地方公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金不足確需通過債務(wù)收入予以填補時，地方財政還應(yīng)以投資項目為主體編制中長期性質(zhì)的地方資本或債務(wù)預(yù)算。

最后，努力提升地方債務(wù)融資的透明度和市場化程度。在對地方債務(wù)成因的長期動態(tài)分析中，地方債務(wù)規(guī)模存量受自身沖擊所帶來的長期正向膨脹效應(yīng)令人印象深刻，這種滾動式的債務(wù)增長不得不引起各方的高度關(guān)注。雖說地方債務(wù)的這種擴張模式與主權(quán)債務(wù)有著某種相似之處