焦作經(jīng)驗對我國財政改革的啟示

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摘要:1998年以來,焦作財政恪守“公共權(quán)力屬于人民,公共財政服務人民”的工作理念,以“科學發(fā)展、精細管理、民主理財”為基本目標建設地方特色財政,取得了理性實踐和制度創(chuàng)新的綜合成效。焦作財政被業(yè)內(nèi)人士譽為中國地方公共財政改革的標桿和樣本。首先對焦作做法做了由淺入深的介紹,然后從實際出發(fā)提出了焦作經(jīng)驗對我國公共財政改革的啟示。

關鍵詞:財政改革;公開透明;參與式預算

1焦作財政改革概述焦作的財政改革可以分為三個時期。第一,1998年-2001年為改革高潮期,期間以建賬監(jiān)管、會計委派、部門預算、非稅收入統(tǒng)一管理、強化財稅監(jiān)督等財政綜合改革為主要內(nèi)容,從源頭上治理當時普遍存在的會計信息失真、資金體外循環(huán)的問題,維護了社會穩(wěn)定與改革發(fā)展的大局。第二,2002年-2006年為改革鞏固期,主要針對先前推出的改革,在實踐中不斷驗證、揚長避短補充完善。同時,針對新的問題,又陸續(xù)推出村財鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財縣管、項目評審、債務預算等一系列改革措施,不斷推進加深當?shù)毓藏斦母锏陌l(fā)展。第三,2007年至今,為改革的新時期,重點圍繞基本公共服務均等化和“科學、民主、績效”管理的公共財政改革目標,在執(zhí)政理念、民眾參與、績效管理等方面有新的突破,推出了“政府公務倉”,社會性別預算、社區(qū)公共衛(wèi)生等創(chuàng)新性舉措。由此,焦作公共財政改革的發(fā)展邁向了一個新的歷史起點。

2焦作財政改革中的創(chuàng)新

2.1內(nèi)外統(tǒng)一的綜合預算

(1)會計委派制。

(2)綜合預案。

(1)“四權(quán)分離”內(nèi)部制衡。

“四權(quán)分離”是指預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價分離操作?，F(xiàn)在,焦作市財政已設立了預算編制局、預算執(zhí)行局和預算監(jiān)督局,績效評價的工作也在積極籌備展開之中。在預算編制中,復試預算、社會聽證等工作由編制局及各業(yè)務科室負責;在預算執(zhí)行中,直接支付、授權(quán)支付、政府采購、內(nèi)部監(jiān)督緊密聯(lián)系,分別由預算執(zhí)行機構(gòu)、國庫科和會計委派中心等承擔。與此同時,預算監(jiān)督局和審計部門對預算編制、執(zhí)行機構(gòu)實施監(jiān)督。最后,焦作的績效管理主要是針對項目資金。財政項目資金評審中心對包括預算內(nèi)、外資金建設項目和政府性融資建設項目進行評審,之后還會由復審中介和相關專家對評審進行復審。

(2)扁平化大辦制。

“四權(quán)分離”的機制制約了財政局自身的權(quán)利,為了讓該機制能夠順暢運行,焦作提出了外圓內(nèi)方的“大辦制”,來優(yōu)化人員配置,方便上下級的工作對接?！巴鈭A”指客觀上適應上級業(yè)務的對口需要和與其他部門的協(xié)作要求,對外辦公時原領導分工和科長職務職能基本不變。“內(nèi)方”指對內(nèi)按照新的組織結(jié)構(gòu)、職能整合和人員配備,以期能最大限度地提高工作效能和政府績效管理水平。這樣在不增加人員編制的情況下,一班人員兩種結(jié)構(gòu),同時滿足外部職能要求和內(nèi)部改革需要。

2.3透明的陽光財政

(1)八大程序。

一是信息公開。通過政府網(wǎng)站和財政“財經(jīng)沙盤”信息平臺,公開財政預算編制信息、資源分布和定額標準。二是部門申報。各預算單位按照政府財政預算編制要求,在規(guī)定時間內(nèi)編制上報本單位部門預算。三是財政匯審。財政部門匯總經(jīng)主管部門審核后的部門預算,廣泛征求意見、召開會議研究,通過“兩上兩下”公開程序達成初步意見。四是民意測評。對市委市政府確定的重大支出項目和事關民生等公共支出項目梳理排隊,征集社會公眾意見。五是專家論證。從財政決策咨詢委員會委員和專家?guī)熘羞x擇專家,開展論證并將意見匯總成冊,形成論證報告,作為重要參考依據(jù)。六是社會聽證。邀請專家、財政監(jiān)督員及社會人士,抽取部分預算單位的重點支出項目進行社會聽證,接受社會監(jiān)督。七是人大審查。人大常委會選擇市直單位部門預算進行事前初審,組織人大代表就百姓關注的熱點問題進行公開審查。八是審計監(jiān)督。審計部門對財政預決算和部門預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督。

(2)五大載體。

第一,社會服務窗口。建立面向社會公眾的服務大廳,通過電子屏、觸摸屏和文本資料可以查看部門預算等財政財務公開信息。第二,網(wǎng)絡信息平臺。在焦作財政信息網(wǎng)、“財經(jīng)沙盤”上公開有關預算資料等內(nèi)容,即時更新財政信息和新聞,主動接受征詢,及時進行信息回饋。第三,新聞媒體宣傳。在焦作電視臺設立專題欄目,開展“公共財政與百姓生活”動態(tài)報道,把事關民生的財政支出情況向社會公示。第四,公共場所屏幕。在人民廣場、火車站、行政服務窗口等人群集散的地方設立LED電子屏幕,滾動播放財政民生信息。第五,財政文化大院。在財政局內(nèi),設置政務公開欄、流程導向圖,財政預算相關資料隨處可見可閱,形成全方位、立體式的財政公開全景圖。

2.4關注民生的公共財政

(1)公共社區(qū)服務。

2007年,焦作推行了社區(qū)衛(wèi)生服務卡制度,推進了“政府購買服務”的市場化績效改革。居民按照一定標準進行充值,家庭成員共同使用。居民自主選擇服務好的社區(qū)保健人員,各社區(qū)衛(wèi)生服務中心公平競爭。由市、區(qū)衛(wèi)生和財政部門代表、公共衛(wèi)生專家、社區(qū)居民代表組成考評小組對社區(qū)服務進行考核。2009年焦作進一步推進基層醫(yī)療服務改革,實行“不到位、不補助,補多少、看績效;多干多得、獎優(yōu)罰劣”的管理辦法,將財政資金績效管理和推進公平公正公開結(jié)合起來,改變過去財政資金大量投入到公共衛(wèi)生機構(gòu)和人員補貼上,普通群眾未真正享受到公共衛(wèi)生服務的“養(yǎng)人未必辦事”的情況。

(2)政府公務倉。

長期以來,焦作存在財力與資產(chǎn)需求之間的矛盾:一方面,各行政事業(yè)單位每年匯編出的需要遠遠超出了財政的負荷能力;另一方面,單位資產(chǎn)管理不到位,資產(chǎn)浪費現(xiàn)象十分普遍,資產(chǎn)使用效率低下。在此背景下,焦作財政提出了建設“政府公務倉”。焦作市首先對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進行清查,然后對政府財務進行統(tǒng)一調(diào)度,實現(xiàn)公共資產(chǎn)集中購置與循環(huán)使用。單位提出申請后,可從公務倉中借到相應物品,用完后歸還?！罢珓諅}”的制度建設實現(xiàn)了財政資源的均等化配置和精細化管理,客觀上保證了各預算單位之間的“均等化”,它打破了過去財政配置資源的粗放模式,為公共服務的均等化找到一條新路徑。

3焦作經(jīng)驗對我國財政改革的啟示

3.1信息公開與公眾參與是靈魂

從焦作經(jīng)驗來看,信息的公開在財政改革中占有重要位置,也可以成為中國公共財政改革的起點。公共財政是為社會提供公共產(chǎn)品和服務的政府分配行為,是與市場經(jīng)濟體制相適應的財政管理體制,它著眼點于公共需求。從公共需求出發(fā),就要以公平與均等為標準來實現(xiàn)資源的再分配,增加公民對政府的控制以促進政府的民主決策,而公眾的知情權(quán)恰恰是公眾話語權(quán)的基礎。公眾服務大廳的設立、社會聽證等公共財政改革實踐為公眾參與提供了一個話語空間和表達平臺,建立起一個政府充分聽取公眾意見并積極回應的互動機制,它約束了政府權(quán)力,是對政府行政的監(jiān)督。

3.2參與法制化是根本

焦作改革源于當?shù)氐呢斦罩?得益于上級領導的大力支持。財政改革在焦作的突破性進展可以看出財政改革在中國依賴于個別領導的推動和支持,難免出現(xiàn)“人走政息”的可能性。而焦作持續(xù)12年的經(jīng)驗來看,理論機制的創(chuàng)新與改革實踐的實行是相輔相成的關系。鞏固和深化改革成果離不開一系列公文的出臺和制度的建立。若在全國范圍內(nèi)實施財政改革,以法律條文形式來明確健全的制度是必不可少的,只有這樣才能保證改革的每一部都有法可依、有章可循,否則,改革將缺乏法律保障,缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.3精細化管理是核心

從會計委派制、復試預算、政府公務倉等實踐中可看出統(tǒng)一精細是財政改革的精髓所在,只有將財政管理統(tǒng)一口徑,從精細化入手,才能使財政賬目更加透明公開、通俗易懂。以復式預算與部門預算相結(jié)合的綜合預算為例,部門預算從橫面反應了部門全部收支狀