基于獨(dú)立促公正的行政復(fù)議論文

第第頁(yè)基于獨(dú)立促公正的行政復(fù)議論文一、我國(guó)行政復(fù)議獨(dú)立性檢討

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)居中裁判行政爭(zhēng)議的準(zhǔn)司法行為。行政機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件時(shí)是裁判者的身份，應(yīng)該以中立、審慎的態(tài)度去調(diào)查核實(shí)行政爭(zhēng)議行為的事實(shí)，嚴(yán)格適用程序、法律依據(jù)等，以表明裁決結(jié)果的公正性。公正性既是法律的核心價(jià)值追求，也是行政復(fù)議組織依法進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)必須達(dá)到的基本要求?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》)第4條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施?！笨蓪?shí)踐表明，我國(guó)行政復(fù)議存在著獨(dú)立性欠缺現(xiàn)象。

1.行政復(fù)議不獨(dú)立表現(xiàn)在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置上。

現(xiàn)行的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置源自于我國(guó)現(xiàn)行法律制度的規(guī)定。早在1990年的《行政復(fù)議條例》中就規(guī)定:“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專(zhuān)職復(fù)議人員。”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。”這種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的法律地位。依據(jù)此規(guī)定可以在法制工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)從事行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。可是，這種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的傾向，并沒(méi)有在法治實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)。到了1999年頒布的《行政復(fù)議法》，關(guān)于行政復(fù)議組織是這樣規(guī)定的:“依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān);行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！?第3條)這一規(guī)定總體上吸收了行政復(fù)議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，卻取消了關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定的獨(dú)立設(shè)置傾向，將行政復(fù)議職能由政府法制部門(mén)一并承擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)中，“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”是各級(jí)人民政府和人民政府的職能部門(mén)根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立的機(jī)構(gòu)之一，各自隸屬于各級(jí)人民政府或隸屬于不同的政府行政職能部門(mén)，有的稱(chēng)法制局，有的稱(chēng)法制辦。它屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政法制機(jī)構(gòu)，沒(méi)有行政主體的法律地位，本身的地位和位階不高，除職能外與其他機(jī)構(gòu)沒(méi)有什么不同，很難置身事外實(shí)施監(jiān)督和救濟(jì)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。同時(shí)根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過(guò)后，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義依法作出行政復(fù)議決定。根據(jù)這一規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)也依法不具有獨(dú)立的意思表示權(quán)。

2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中具體從事行政復(fù)議的工作人員，由于制度的原因也不能完全獨(dú)立地開(kāi)展行政復(fù)議工作。

行政復(fù)議工作人員的任用，《行政復(fù)議法》中沒(méi)有規(guī)定，國(guó)務(wù)院的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第2條規(guī)定:“各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專(zhuān)職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。”第4條規(guī)定:“專(zhuān)職行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，并取得相應(yīng)資格。具體辦法由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定?！毙姓?fù)議人員完全由行政復(fù)議機(jī)關(guān)在現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍中來(lái)確定人選。從實(shí)踐情況看來(lái)，行政復(fù)議人員專(zhuān)業(yè)化程度還不高，專(zhuān)職行政復(fù)議人員法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平都較淺，大多是從其他的崗位上調(diào)劑過(guò)來(lái)的不具有法律專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷的公務(wù)員，只有邊辦行政復(fù)議案件，邊補(bǔ)充法律知識(shí)。關(guān)于專(zhuān)職行政復(fù)議人員資格如何取得一直沒(méi)有任何公開(kāi)的具體辦法，資格認(rèn)定的規(guī)范化和常態(tài)化還沒(méi)有形成，依法行政復(fù)議能否實(shí)現(xiàn)，令人擔(dān)憂(yōu)。專(zhuān)職行政復(fù)議人員及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只能根據(jù)下級(jí)服從上級(jí)的行政管理原則，完全聽(tīng)命于其所屬的行政首長(zhǎng)，沒(méi)有自主決定權(quán)。

3.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)又與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，難以獨(dú)立作裁決。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)數(shù)量眾多。根據(jù)我國(guó)行政復(fù)議法的規(guī)定，以復(fù)議機(jī)關(guān)與被復(fù)議機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系不同，將其分為二類(lèi)來(lái)分別評(píng)論。第一類(lèi)，上級(jí)復(fù)議。《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。這是復(fù)議法所規(guī)定的普通復(fù)議，也是實(shí)踐中占絕大多數(shù)部分的復(fù)議類(lèi)型。第13條規(guī)定:“對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?！币矊龠@一類(lèi)。當(dāng)前，由于上級(jí)復(fù)議方式中行政行為的作出者和審查者在形式上相分離而被廣泛應(yīng)用，占據(jù)了全部案件的大多數(shù)。雖然作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和受理行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)不是同一個(gè)機(jī)關(guān)，但仍存在一些有礙公正的弊端。在這種復(fù)議中，因?yàn)樾惺剐姓?fù)議權(quán)的各級(jí)機(jī)關(guān)職能不同，其所受理的復(fù)議案件的范圍及特點(diǎn)也不盡一致，所以復(fù)議職能分別隸屬于各級(jí)人民政府和不同的行政部門(mén)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為作出原行政行為機(jī)關(guān)的上級(jí)部門(mén)或其所屬的本級(jí)人民政府與該機(jī)關(guān)在組織上存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，難免會(huì)因地方利益、部門(mén)利益以及上下級(jí)官員人際關(guān)系等復(fù)雜因素的影響，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)官官相護(hù)，對(duì)違法的具體行政行為，該撤銷(xiāo)的不撤銷(xiāo);對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，該變更的不變更。相對(duì)人缺乏相信上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)能夠秉公處理的理由。實(shí)踐中，存在著這樣一種情況:行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，實(shí)質(zhì)上是在貫徹上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的方針政策，申請(qǐng)復(fù)議的行政行為根本就是上級(jí)決定，以下級(jí)機(jī)關(guān)的名義來(lái)執(zhí)行的。如此結(jié)果是自己審理自己的案件，與“自己不能當(dāng)自己的法官”的一般公正理念相沖突，不能不讓人質(zhì)疑其復(fù)議決定的公正性。第二類(lèi)，原級(jí)復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定:對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?？梢?jiàn)，只有省、部級(jí)行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為引起糾紛時(shí)，做出被申請(qǐng)行政行為的行政機(jī)關(guān)本身才是復(fù)議機(jī)關(guān)。雖然實(shí)踐反映，我國(guó)行政執(zhí)法大多數(shù)在省部級(jí)以下行政機(jī)關(guān)做出，省部級(jí)行政機(jī)關(guān)直接做出具體行政行為的情況較少。且省部級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政主體地位及其工作人員的素質(zhì)都比較高，具體行政行為出現(xiàn)違法情形的概率相對(duì)也較低。原級(jí)復(fù)議又更能體現(xiàn)行政復(fù)議效率原則，行政復(fù)議后還可以提起行政訴訟。但是，行政機(jī)關(guān)做出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為，必須遵循程序正當(dāng)?shù)姆稍瓌t，應(yīng)當(dāng)使人們相信，把糾紛訴諸解決會(huì)受到公平對(duì)待。行政機(jī)關(guān)作出原行政行為后，又由本機(jī)關(guān)受理對(duì)該行為的復(fù)議申請(qǐng)，這不是讓自己糾正自己的過(guò)錯(cuò)嗎?從程序角度而言不能令人信服。自己做自己案件的法官，在形式上存在讓人們質(zhì)疑的硬傷。不能由與對(duì)公民的權(quán)利和合法的利益產(chǎn)生不利影響的行政決定有利益牽連的人來(lái)裁決該行政決定，必須由沒(méi)有偏私的人員，來(lái)裁決該行政決定，這樣的決定公正性才更值得信任。況且，省部級(jí)行政機(jī)關(guān)直接作出具體行政行為的情況雖較少，可它所針對(duì)的對(duì)象較之一般具體行政行為來(lái)往往牽涉更大的利益，行政復(fù)議所得結(jié)論一旦錯(cuò)誤，帶來(lái)的后果必定更加嚴(yán)重。故，對(duì)省部級(jí)行政機(jī)關(guān)所為的具體行政行為復(fù)議，更應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，更需要中立的力量來(lái)進(jìn)行行政復(fù)議。

4.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)都屬于政府機(jī)關(guān)

主要是本級(jí)人民政府與其部門(mén)的關(guān)系，或行政機(jī)關(guān)上下級(jí)的主管與被主管的關(guān)系。由于行政復(fù)議制度在設(shè)立之初定位為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”，因此，行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化”。立足于“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的監(jiān)督活動(dòng)”，行政復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)，行政復(fù)議活動(dòng)同樣受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾成為行政機(jī)關(guān)較為普遍的現(xiàn)象，就不足為奇了。為了保證復(fù)議組織依法行使復(fù)議職權(quán)，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，首先就應(yīng)當(dāng)保證行政復(fù)議組織及其行政復(fù)議人員的地位要相對(duì)超脫，能夠保證其排除工作過(guò)程中的各種外來(lái)干擾，享有相對(duì)獨(dú)立性。要改變目前行政復(fù)議組織不獨(dú)立的現(xiàn)狀，需重新設(shè)計(jì)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

二、我國(guó)行政復(fù)議獨(dú)立性建設(shè)的建議

目前，我國(guó)理論和實(shí)踐界都開(kāi)始了行政復(fù)議獨(dú)立性、公正性的探索。學(xué)界比較統(tǒng)一的建議是建立一個(gè)獨(dú)立性強(qiáng)的行政復(fù)議組織，有的稱(chēng)“行政復(fù)議中心”，有的稱(chēng)“行政復(fù)議委員會(huì)”，但是在行政復(fù)議組織的具體設(shè)置模式上存在不同觀點(diǎn)。筆者傾向采用后一種稱(chēng)呼。“中心”過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，不適合中立性的表達(dá)，咄咄逼人。而“委員會(huì)”形式緩和，能夠表達(dá)出平等、醞釀、協(xié)商、充分討論等氣質(zhì)，很適合中間裁決者的特點(diǎn)，北京等城市也正在進(jìn)行“行政復(fù)議委員會(huì)”試點(diǎn)。筆者對(duì)今后我國(guó)行政復(fù)議法律制度和其他相關(guān)法律完善，改革行政復(fù)議組織獨(dú)立性，提出以下拙見(jiàn):

1.行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)該給予正確的法律定位。

行政復(fù)議委員會(huì)在組織機(jī)構(gòu)的表面上仍屬于行政機(jī)關(guān)，在組織上與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系，但實(shí)質(zhì)上是專(zhuān)門(mén)的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，有別于其他一般的行政執(zhí)法職能部門(mén)，和行政復(fù)議機(jī)關(guān)不具有隸屬關(guān)系，在活動(dòng)上則保持獨(dú)立性，行使的是準(zhǔn)司法權(quán)，實(shí)行特別的設(shè)置、程序和運(yùn)行制度以體現(xiàn)其獨(dú)立性特征。為了體現(xiàn)行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和自我約束的特點(diǎn)，改革后的行政復(fù)議委員會(huì)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上仍然是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，以有別于行政訴訟。行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)該是一個(gè)高效率地化解行政爭(zhēng)議的法律機(jī)制，不能用普通的行政機(jī)關(guān)的眼光來(lái)看待。

2.運(yùn)用法律制度從各個(gè)方面來(lái)保證行政復(fù)議委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性。

行政復(fù)議委員會(huì)可以設(shè)置在目前制度中的各個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)中，并相對(duì)獨(dú)立于行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這樣既體現(xiàn)我國(guó)法律制度的繼承性、相對(duì)穩(wěn)定性，又利于將改革研究的成果盡快變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。建議行政復(fù)議法增加行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置的內(nèi)容，規(guī)定行政復(fù)議委員會(huì)由同級(jí)人大常委會(huì)主持創(chuàng)立，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)任意創(chuàng)設(shè)或廢止。行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)主任、委員職務(wù)。每個(gè)委員會(huì)3至5人單數(shù)，主任、委員具有獨(dú)立性，采取聘任制，由三類(lèi)人組成:行政機(jī)關(guān)管理專(zhuān)業(yè)人員、法律專(zhuān)家、行業(yè)代表人士。主任一般只能由政府以外的法律專(zhuān)家和行業(yè)代表?yè)?dān)任，具體由同級(jí)人大常委會(huì)事先預(yù)定名單，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)從中挑選任命，未得到同級(jí)人大常委會(huì)同意，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不能解除。同級(jí)人大常委會(huì)定期對(duì)行政復(fù)議人員的依法復(fù)議行為實(shí)行考核，以考核結(jié)果作為續(xù)聘或解聘的依據(jù)。行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立辦案，根據(jù)行政復(fù)議案件事實(shí)，獨(dú)立適用法律，自主作出裁決，程序上無(wú)需請(qǐng)示任何首長(zhǎng)或者其他行政機(jī)關(guān)。不受任何機(jī)關(guān)和個(gè)人的干預(yù)。同時(shí)，實(shí)行行政復(fù)議案件處理責(zé)任制制度，對(duì)違法實(shí)施復(fù)議人員追究相應(yīng)責(zé)任。辦案經(jīng)費(fèi)獨(dú)立核算劃撥，列入財(cái)政預(yù)算，不受行政機(jī)關(guān)控制，受同級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督使用。增設(shè)行政復(fù)議公開(kāi)程序，提升公信力。行政復(fù)議委員會(huì)審理案件適用的程序分簡(jiǎn)易程序和復(fù)雜程序，普通行政復(fù)議案件適用簡(jiǎn)易程序，也就是類(lèi)似于目前實(shí)施的行政復(fù)議一般程序，體現(xiàn)行政復(fù)議效率特點(diǎn)。復(fù)雜行政復(fù)議案件適用類(lèi)似于司法的程序，在聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和辯論、審查和運(yùn)用證據(jù)、適用法律、作出裁決、說(shuō)明裁決理由等方面，都遵循與法院相同或基本相同的規(guī)則，實(shí)行公開(kāi)審理，并采取和法院一樣的對(duì)抗式程序，保障各方當(dāng)事人尤其是相對(duì)人的充分參與權(quán)。

3.完善與行政復(fù)議法相關(guān)的可能影響行政復(fù)議獨(dú)立性的法律制度。

行政復(fù)議獨(dú)立性建設(shè)是項(xiàng)復(fù)雜工程，不僅僅是復(fù)議法律一個(gè)制度的問(wèn)題，其他相關(guān)法律制度也會(huì)對(duì)它產(chǎn)生影響，與之最密切的莫過(guò)于行政訴訟法律制度，完善行政復(fù)議法律制度的同時(shí)對(duì)行政訴訟法律需作配套修改完善。比如關(guān)于行政訴訟的被告制度中，《行政訴訟法》第2