賽迪顧問一線調研第28期：廣東優(yōu)化“飛地經(jīng)濟”促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的對策建議

CCID賽迪顧問2024年7月1日1第13期總第28期產(chǎn)業(yè)升級新動力，典型代表是廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)(以下簡地，和清遠英德市圍繞產(chǎn)業(yè)共建、交通互通、空間互融等領一體化的主戰(zhàn)場，形成“一區(qū)三園一城”管理模式，累計引進項目超600個，形成新材料、汽車零配件、家居、美妝等共建模式愈加成熟。2023年，廣清合作區(qū)完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值243.9億元，同比增長22.3%。模式二：全面接管型飛地。該類飛地是在原有飛出地與飛入地共建共管的基礎上，由飛出地全面接管飛地的各項事務，包括產(chǎn)業(yè)轉移、民生服務、公共基礎設施建設等，典型3代表是深汕特別合作區(qū)。深汕特別合作區(qū)成立于2011年，復》,對深汕特別合作區(qū)的戰(zhàn)略定位、組織架構、職能權限輔”產(chǎn)業(yè)布局。2023年，深汕特別合作區(qū)GDP達到124.6規(guī)模以上制造業(yè)增加值同比增長301.8%。基礎，2021年汕尾市在深圳南山區(qū)成立汕尾創(chuàng)新島，開啟“深圳研發(fā)+汕尾生產(chǎn)”的雙向“飛地經(jīng)濟”模式。2023年，汕尾創(chuàng)新島已入駐企業(yè)(創(chuàng)新團隊)42家，引進科技研發(fā)人才84人，11支創(chuàng)新團隊在汕尾完成企業(yè)注冊落戶。為進一步推進省內產(chǎn)業(yè)有序轉移，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新活力，當前廣東將雙向“飛地經(jīng)濟”作為促進新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的重要舉措，重點推進省內對口協(xié)作雙方共同發(fā)展雙向“飛地經(jīng)濟”。二、廣東省“飛地經(jīng)濟”發(fā)展面臨的四大問題(一)飛地園區(qū)對飛入地的溢出效應有限經(jīng)調研發(fā)現(xiàn)，當前廣東已建立的飛地園區(qū)中，除深汕特別合作區(qū)這一特殊飛地外，部分粵東西北地區(qū)的飛地園區(qū)對飛入地的溢出效應有限，對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的帶動效應仍需進一步提升，主要原因有以下兩點。一是飛地園區(qū)與本地產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動性不強。廣東飛地園區(qū)早期建設主要以產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)為依托，部分飛地園區(qū)雖承接集聚了一批企業(yè)，也與珠三角城市構建了簡單的產(chǎn)業(yè)配套合作機制，但飛地園區(qū)承接的產(chǎn)業(yè)未能與當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢進行有效結合，也未能充分融入當?shù)禺a(chǎn)業(yè)生態(tài)，與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)聯(lián)動性不強。二是飛地園區(qū)內企業(yè)關聯(lián)性不強，主導產(chǎn)業(yè)引領帶動作用較弱。廣東部分飛地園區(qū)早期招商工作較為粗放，招引門檻較低，園區(qū)內集聚了很多規(guī)模小、技術含量較低的企業(yè)，企業(yè)彼此之間業(yè)務關聯(lián)度較低，且缺乏行業(yè)內代表性龍頭企業(yè)帶動園區(qū)內企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游形成集聚，企業(yè)仍需依賴外地解決產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上下游配套，“孤島化”發(fā)展問題較為明顯。同時，飛地園區(qū)引入的部分企業(yè)生產(chǎn)活動大多處于中、低端環(huán)節(jié)，精、深加工能力較弱，導致主導產(chǎn)業(yè)附加值不高，飛地園區(qū)對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的引領帶動性較弱。(二)飛地園區(qū)服務配套能力有待提升廣東部分飛地園區(qū)由于早期缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，發(fā)展較為粗放，園區(qū)在生產(chǎn)性服務配套、創(chuàng)新服務配套、公共服務配套等方面仍存在諸多短板，限制飛地園區(qū)的進一步發(fā)展。一是仍需加強生產(chǎn)性服務配套設施建設。廣東部分飛地園區(qū)在物流倉儲、路網(wǎng)建設、工業(yè)用電、排污等方面的基礎配套能力仍相對不足，阻礙了園區(qū)產(chǎn)業(yè)進一步的發(fā)展和周邊產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動。二是創(chuàng)新服務平臺建設較為滯后。廣東部分飛地園區(qū)的發(fā)展重點集中在招商引資和園區(qū)基礎設施建設等方面，對于創(chuàng)新孵化中心、工程技術中心、公共技術服務平臺、創(chuàng)新實踐基地等創(chuàng)新服務平臺建設不夠重視，企業(yè)之間的技術交流也相對缺乏，未能營造良好的創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)。三是公共服務配套設施仍相對缺乏。產(chǎn)城融合度不高是當前廣東飛地園區(qū)存在的共性問題，由于廣東飛地園區(qū)位置普遍較為偏遠，飛地園區(qū)在商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療、娛樂等生活性配套服務設施方面仍較為缺乏，難以滿足園區(qū)的長遠發(fā)展需求，也降低了飛地園區(qū)對高層次人才的吸引力和留存率。(三)雙向“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式仍需優(yōu)化在廣東省推進省內新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的背景下，雙向“飛地經(jīng)濟”成為省內各地發(fā)展飛地經(jīng)濟的主要著力點。但廣東雙向“飛地經(jīng)濟”發(fā)展時間較短，尚處于探索起步期，在如何發(fā)揮好飛地合作雙方的資源優(yōu)勢稟賦，形成良好互動的產(chǎn)業(yè)生態(tài)上還存在諸多問題。一是易產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)協(xié)作路徑不清晰的問題。2023年以來，廣東在新一輪對口幫扶協(xié)作中優(yōu)化調整了對口幫扶關系，將原來珠三角6市對口幫扶粵東西北8市調整為對粵東西北地市一級縣(市、區(qū))全覆蓋，并將珠三角地區(qū)12個縣(市)納入對口協(xié)作范圍，自此廣東新一輪對口協(xié)作工作重點由珠三角發(fā)達地區(qū)對粵東西北欠發(fā)達地區(qū)的幫扶協(xié)作轉向以推動產(chǎn)業(yè)有序轉移為核心開展對口協(xié)作工作。由于部分被協(xié)作的縣(市)產(chǎn)業(yè)基礎較好，部分地區(qū)的對口協(xié)作工作重心也由推動低端產(chǎn)業(yè)單向轉移向兩地產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈深度協(xié)作轉變，但在此過程中對口協(xié)作雙方易面臨難以找到產(chǎn)業(yè)協(xié)作的切入點、產(chǎn)業(yè)協(xié)作路徑不清晰、協(xié)作方產(chǎn)業(yè)轉移難度大且優(yōu)質項目不易轉出、被協(xié)作方優(yōu)質項目和資源反向向協(xié)作方流二是反向飛地建設運營模式仍需優(yōu)化。當前，在珠三角建立的反向飛地中除了汕尾創(chuàng)新島已取得階段性建設成效外，大部分反向飛地成立時間不超過1年，尚處于發(fā)展初期。但由于粵東西北地區(qū)城市資源有限，部分反向飛地存在缺乏成熟有效的運營管理機制、反向飛地頂層設計和功能定位不清晰、委托第三方進行反向飛地管理但未產(chǎn)生顯著成效等問(四)飛地合作機制體制尚不完善程度上影響了飛地合作雙方建設飛地的積極性。同時，隨著粵東西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)逐步成為工業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)場，飛地園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)的重要組成部分，其資本投入、公共投入、代理招商、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等多元化要素投入和開發(fā)成本也將相應提升，這也對飛地合作雙方圍繞投入要素建立基于市場規(guī)則、靈活的利益分享機制提出了更進一步的要求。二是存在跨區(qū)域行政壁壘問題。當前，在廣東雙向“飛地經(jīng)濟”實際發(fā)展過程中仍存在高新技術企業(yè)成果和人才認定、企業(yè)和人才支持政策、公共服務結算和同等化待遇、行政審批等一系列跨區(qū)域行政壁壘問題，仍需進一步推動協(xié)作雙方人才、技術、資金、土地等要素資源跨區(qū)域暢通流動。三、推動廣東“飛地經(jīng)濟”高質量發(fā)展的四點建議(一)高標準謀劃飛地建設，推進兩地產(chǎn)業(yè)資源精準對接建議廣東對口協(xié)作雙方以利益共享為目標，圍繞深化飛出地與飛入地產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同，依托專業(yè)機構力量，通過對飛出地和飛入地產(chǎn)業(yè)基礎和資源稟賦進行深度調研分析，推動飛地合作雙方根據(jù)“飛地經(jīng)濟”發(fā)展實際需求做好精準化、差異化規(guī)劃設計，促進兩地產(chǎn)業(yè)與資源實現(xiàn)精準對接。傳統(tǒng)飛地園區(qū)方面，構建兩地產(chǎn)業(yè)協(xié)作框架，明確飛地園區(qū)戰(zhàn)略定位、重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)領域、運營模式、園區(qū)建設重點任務等，實現(xiàn)飛地園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展既能與飛出地建立深度協(xié)作關系，圍繞不同產(chǎn)業(yè)集群形成“總裝+配套”“總部+基地”“研發(fā)+制造”等合作模式，又能與飛入地產(chǎn)業(yè)形成強關聯(lián)的功能定位、運營模式和具體建設路徑，力爭實現(xiàn)與珠三角作切入點，明確產(chǎn)業(yè)協(xié)作路徑，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。推廣福田區(qū)與對口協(xié)作地區(qū)同規(guī)劃、同政策、同招商、同推進對口協(xié)作雙方在雙向“飛地經(jīng)濟”建設初期圍繞園區(qū)規(guī)橋(啟東)產(chǎn)業(yè)園、蘇相合作區(qū)等飛地園區(qū)先進運營經(jīng)驗，場化運營、引入第三方平臺公司對飛地園區(qū)進行運營等舉措，觸達優(yōu)質企業(yè)、提供多元化產(chǎn)業(yè)交流服務等舉措，助力飛地另一方面，通過采取合作運營或代運營等方式，依托專業(yè)機構為反向飛地提供優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源導入、創(chuàng)新資源整合、創(chuàng)新企業(yè)培育孵化、技術成果轉化、跨區(qū)域招商引資、優(yōu)質創(chuàng)新人才團隊引育、資本賦能等服務，助力粵東西北地區(qū)依托反向飛地構建“研發(fā)創(chuàng)新-孵化轉化-生產(chǎn)制造-服務支撐”的(三)完善飛地合作保障支撐，助力飛地高質量發(fā)展協(xié)作雙方以及參與建設或運營的第三方主體圍繞飛地建設二是完善“飛地經(jīng)濟”實施細則和評價體系。探索從省協(xié)作雙方職責劃分、利益共享、項目管理流程、項目協(xié)調機制等內容和要求。針對各類型飛地建立針對性、差異化的統(tǒng)并形成“飛地經(jīng)濟”的統(tǒng)計評價報告。每年圍繞“飛地經(jīng)濟”進行專題研究，定期發(fā)布廣東省“飛地經(jīng)濟”白皮書，探析廣東省優(yōu)化提升“飛地經(jīng)濟”的有效路徑，為相關部門決策提供參考。三是提升飛地合作雙方在政策、監(jiān)管等方面的協(xié)同性。圍繞協(xié)作雙方在建立反向飛地、雙向飛地等過程中面臨的要素流通“堵點”問題，推進飛地合作雙方圍繞政策互通、標準互認、項目監(jiān)督等領域探索制度創(chuàng)新，提升兩地在行政審公共服務等領域的協(xié)同性，促進人才、技術、資本等要素流動更加暢通。(四)推進飛地合作類型多元化，謀求全方位、深度化圍繞廣東省新一輪產(chǎn)業(yè)轉移和“百縣千村萬鎮(zhèn)高質量發(fā)展工程”等戰(zhàn)略要求，探索延伸“飛地經(jīng)濟”合作領域，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作為核心，謀求全方位、深度化合作，推動飛地合作雙方實現(xiàn)資源互補，生產(chǎn)要素高效利用和合理配置。一是探索建設人才飛地，解決人才發(fā)展瓶頸。聚焦粵東西北地區(qū)城市各類人才需求，以各地在珠三角設立的反向飛地為依托，通過籌建飛地孵化器、建立異地人才培訓中心、推動企業(yè)在珠三角設立異地研發(fā)中心、吸