中介機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目審計(jì)問題探討

引言20世紀(jì)80年代，我國(guó)部分地區(qū)工程逐漸開始利用PPP項(xiàng)目模式開展修建，直到90年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大眾對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施需求量也在逐漸提高，PPP項(xiàng)目模式得到了大面積的推廣。PPP項(xiàng)目能協(xié)調(diào)各施工主體利益，明確雙方權(quán)利與義務(wù)，保證各項(xiàng)工序有序開展。政府與社會(huì)主體需要建立共同體關(guān)系，進(jìn)而減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，縮小社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)主體利益回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)雙贏局面。一、PPP項(xiàng)目審計(jì)難點(diǎn)PPP項(xiàng)目作為現(xiàn)行政府投融資的主要方式，可以合理分配社會(huì)資源，彌補(bǔ)傳統(tǒng)投資過程中的問題，但是目前我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目在審計(jì)過程中都存在著諸多問題，例如2021年武漢市審計(jì)局對(duì)某市級(jí)PPP工程項(xiàng)目開展審計(jì)工作時(shí)就明顯發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目管理時(shí)存在諸多漏洞與缺陷，管理工作不到位，項(xiàng)目修建較為隨意。該項(xiàng)目作為市級(jí)行業(yè)主管部門，是由政府投資所修建的社會(huì)基礎(chǔ)公共設(shè)施，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂了相應(yīng)活動(dòng)，并且根據(jù)合同規(guī)定在合作期間，項(xiàng)目公司需要做好項(xiàng)目各項(xiàng)工作，如投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、營(yíng)銷等，而政府需要通過不同方式開展投資工作，進(jìn)而保證項(xiàng)目能有序開展。不過在審計(jì)過程中審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目并沒有辦理工程結(jié)算，政府也沒有投資，存在著諸多問題，例如投資管理不到位、沒有制定績(jī)效考核、施工主體責(zé)任不明確等，由此可見，PPP項(xiàng)目在開展審計(jì)過程中所涉及的難點(diǎn)內(nèi)容較多。（一）內(nèi)容更加復(fù)雜PPP項(xiàng)目作為政府主導(dǎo)的新型建筑修建模式，根據(jù)不同國(guó)家國(guó)情，其類型以及發(fā)展情況具有明顯差異，PPP項(xiàng)目分為三大類，即外包類、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類、私有化類，而其運(yùn)作模式擁有6大類。雖然目前我國(guó)政府不斷強(qiáng)化政府職能，提高政府審計(jì)能力，但是由于PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速，運(yùn)作模式多元化，無疑加大了審計(jì)工作難度，因此我國(guó)大部分政府都會(huì)與中介機(jī)構(gòu)合作，開展項(xiàng)目審核。但是由于PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，業(yè)務(wù)量較大，審計(jì)工作難度較大，審計(jì)人員在審計(jì)過程中所涉及的數(shù)據(jù)較為龐大，因此其處理難度較大。其次，由于PPP項(xiàng)目屬于大型城市基礎(chǔ)建設(shè)，規(guī)模較大，所涉及的領(lǐng)域較多，項(xiàng)目在修建過程中所出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率也較高，所以審計(jì)人員在開展審計(jì)工作時(shí)還需要做好風(fēng)險(xiǎn)控制，而這就需要各類復(fù)合型人才，能通過不同方面開展審計(jì)監(jiān)督，如法律、工程、稅務(wù)、咨詢。（二）覆蓋面不廣、定位不合理目前我國(guó)政府并沒有對(duì)所有PPP項(xiàng)目開展審計(jì)工作，政府監(jiān)管力度不足，其法律法規(guī)及制度建設(shè)都不完善。施工單位和審計(jì)單位在開展日常工作時(shí)較為隨性，并不會(huì)嚴(yán)格按照相應(yīng)規(guī)章制度開展，建設(shè)工作缺乏審計(jì)依據(jù)，PPP項(xiàng)目作為政府投資新型建設(shè)模式，可以提高國(guó)有資源的開發(fā)率和利用率，但是如果其監(jiān)督不到位就會(huì)導(dǎo)致資源出現(xiàn)大面積浪費(fèi)，不僅會(huì)影響PPP項(xiàng)目修建效益，還會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。此外，由于PPP項(xiàng)目作為公私共建基礎(chǔ)設(shè)施，所涉及的參與主體較多，如政府社會(huì)、資本項(xiàng)目、實(shí)施機(jī)構(gòu)，而這也就意味著各施工主體利益需求差異較大，在開展審計(jì)過程中審計(jì)人員需要擴(kuò)大審計(jì)范圍，平衡各施工主體的利益，延伸審計(jì)范圍，保證審計(jì)工作的全面性，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。（三）事前、事中審計(jì)不到位目前我國(guó)中介機(jī)構(gòu)在開展審計(jì)工作時(shí)主要是事后審計(jì)，雖然事后審計(jì)能審查出大量違規(guī)、違法行為，保證PPP項(xiàng)目建設(shè)工作的規(guī)范性和合理性，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效益，但是由于事后審計(jì)工作仍存在著一定弊端，如滯后性、被動(dòng)性，在開展審計(jì)工作時(shí)無法發(fā)揮審計(jì)人員的作用與優(yōu)勢(shì)，審計(jì)人員無法根據(jù)施工進(jìn)度開展項(xiàng)目調(diào)整工作，不僅會(huì)影響到項(xiàng)目修建質(zhì)量，還會(huì)導(dǎo)致施工成本增加，無法發(fā)揮審計(jì)工作的監(jiān)督作用。PPP項(xiàng)目大多數(shù)是以招投標(biāo)方式開展運(yùn)行，大部分審計(jì)人員都沒有開展事前審計(jì)工作，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目招投標(biāo)各類違規(guī)、違法事件層出不窮。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)覆蓋面積較小，大部分項(xiàng)目都沒有得到有效跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致部分企業(yè)為了能提高自身經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)忽視項(xiàng)目質(zhì)量。（四）過于形式化績(jī)效審計(jì)是目前我國(guó)中介機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目審計(jì)工作中應(yīng)用最為廣泛的一項(xiàng)方式，績(jī)效審計(jì)能有效控制施工成本，保證投資效益，與傳統(tǒng)審計(jì)工作相比能提高審計(jì)工作質(zhì)量，并且還能為決策人員提供具有建設(shè)性的意見。但是由于受到多種因素影響，在實(shí)際應(yīng)用過程中，中介機(jī)構(gòu)工作人員只會(huì)到最后竣工階段進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，雖然這種方式在一定程度上可以提高審計(jì)工作效率，但是并不能對(duì)建筑發(fā)展起到引導(dǎo)作用，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)工作過于形式化。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因不僅是因?yàn)橹薪闄C(jī)構(gòu)審計(jì)人員審計(jì)理念較為落后，更與我國(guó)政府所制定的指導(dǎo)政策以及標(biāo)準(zhǔn)有所關(guān)聯(lián)。目前我國(guó)政府并沒有制定嚴(yán)格的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)策略也較為籠統(tǒng)，審計(jì)人員在實(shí)際審計(jì)過程中無法按照相應(yīng)政策開展審計(jì)，進(jìn)而影響投資效益審計(jì)質(zhì)量。二、中介機(jī)構(gòu)提高PPP項(xiàng)目審計(jì)的有效措施（一）加大培訓(xùn)力度中介機(jī)構(gòu)需要對(duì)其引起重視，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，提高審計(jì)人員職業(yè)道德水平和綜合素養(yǎng)。首先，在開展正式審計(jì)之前，中介機(jī)構(gòu)需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定培訓(xùn)內(nèi)容，讓審計(jì)人員充分掌握項(xiàng)目修建目標(biāo)以及施工細(xì)則，進(jìn)而在后續(xù)審計(jì)過程中嚴(yán)格按照相應(yīng)規(guī)章制度進(jìn)行審計(jì)，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)。其次，在審計(jì)過程中，中介機(jī)構(gòu)還需要定期組織審計(jì)人員開展培訓(xùn)，做好總結(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決審計(jì)過程中的問題，合理分配審計(jì)任務(wù)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和可行性，進(jìn)而加強(qiáng)審計(jì)人員交流頻率，保證審計(jì)人員職業(yè)水平達(dá)到PPP項(xiàng)目審計(jì)需求，提高審計(jì)質(zhì)量。然后，中介機(jī)構(gòu)還需要合理利用信息技術(shù)收集各PPP項(xiàng)目審計(jì)優(yōu)秀案例，通過案例展示方式讓審計(jì)人員了解自身工作的重要性和必要性，培養(yǎng)審計(jì)人員自主學(xué)習(xí)意識(shí)，讓審計(jì)人員在后續(xù)審計(jì)過程中合理利用各類技術(shù)吸取先進(jìn)審計(jì)方式，樹立正確的審計(jì)理念，進(jìn)而提高自身審計(jì)水平，保證審計(jì)工作效率。（二）提高審計(jì)多元化在傳統(tǒng)的審計(jì)過程中，工作人員主要是使用跟蹤與結(jié)算方式開展審計(jì)，但是由于PPP項(xiàng)目的特殊性，建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)程序發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)換，如建設(shè)程序、交易結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、合作體系、采購(gòu)方式等，加上參與修建的單位數(shù)量較大，法律關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這無疑是加劇了PPP項(xiàng)目監(jiān)管工作的難度，工作人員在開展審計(jì)過程中不僅需要保證審計(jì)工作的科學(xué)性和可行性，還需要做好利益平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制，所以中介機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目審計(jì)方式，提高審計(jì)方式的多元化和多樣性。審計(jì)人員需要做好創(chuàng)新工作，合理利用各類方式開展審計(jì)，通過不同維度提高審計(jì)工作水平，工作人員需要改變傳統(tǒng)竣工決算審計(jì)工作，延伸審計(jì)工作范圍，將其貫穿建設(shè)項(xiàng)目的全過程，讓審計(jì)工作能與各項(xiàng)建筑施工項(xiàng)目相契合，如工程造價(jià)、項(xiàng)目管理、投資績(jī)效等，為審計(jì)工作轉(zhuǎn)化打開全新局面，提高審計(jì)工作格局以及水平。（三）轉(zhuǎn)換審計(jì)重點(diǎn)傳統(tǒng)項(xiàng)目審計(jì)工作主要是對(duì)投資開展審核，判斷投資規(guī)范性和合法性，因此在傳統(tǒng)審計(jì)過程中主要是對(duì)施工階段開展審計(jì)，屬于事后審計(jì)監(jiān)督工作，如項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、竣工、驗(yàn)收等。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)建筑項(xiàng)目而言其運(yùn)作方式復(fù)雜，所涉及的階段較多，并且各階段聯(lián)系較為緊密，如項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目移交、項(xiàng)目執(zhí)行等，如果中介機(jī)構(gòu)工作人員仍采用傳統(tǒng)的成本核算工作開展審計(jì)工作無法提高審計(jì)工作績(jī)效，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目修建成本增加，無法發(fā)揮審計(jì)工作的監(jiān)督引導(dǎo)作用，因此審計(jì)人員需要根據(jù)PPP項(xiàng)目的特性，以工程實(shí)際修建情況為依據(jù)轉(zhuǎn)換審計(jì)重點(diǎn)，將傳統(tǒng)的成本核算轉(zhuǎn)化為全過程審計(jì)，做好重點(diǎn)階段的審計(jì)，提高項(xiàng)目各階段審計(jì)水平。首先，工作人員需要做好合同管理，由于PPP項(xiàng)目所涉及的利益方較多，如果在施工過程中一旦發(fā)生利益沖突，就會(huì)加大工程風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率，工作人員需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況開展全方位合同管理，判斷合同的規(guī)范性和合理性，避免在后續(xù)施工過程中因合同利益劃分不明確導(dǎo)致施工質(zhì)量下降，影響施工成本。其次，還需要做好成本核算，由于PPP項(xiàng)目所涉及的內(nèi)容較多，其成本也較高，審計(jì)人員需要根據(jù)工程進(jìn)度協(xié)調(diào)資金結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資金體系，合理利用資金，避免出現(xiàn)超支的情況或加大企業(yè)施工成本導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益下降。最后，審計(jì)人員還需要做好投資績(jī)效審計(jì)，投資績(jī)效審計(jì)工作作為PPP項(xiàng)目運(yùn)作的核心環(huán)節(jié)，審核投資能幫助投資方充分了解到項(xiàng)目具體施工情況，確保投資工作的合理性，避免出現(xiàn)無效投資?？偠灾?，中介機(jī)構(gòu)要想提高審計(jì)工作的質(zhì)量，就需要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)審計(jì)工作，重點(diǎn)做好各階段審計(jì)，進(jìn)而全面提高PPP項(xiàng)目審計(jì)工作水平，充分發(fā)揮審計(jì)工作的作用與優(yōu)勢(shì)，保證PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。（四）建立相應(yīng)規(guī)章制度規(guī)章制度作為審計(jì)人員開展PPP項(xiàng)目審計(jì)工作的依據(jù)，中介機(jī)構(gòu)需要根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況制定規(guī)章制度，保證制度的科學(xué)性和可行性，讓審計(jì)人員在開展后續(xù)審計(jì)工作中做到有據(jù)可依、有章可循。首先，中介機(jī)構(gòu)人員需要進(jìn)行全面分析，不同PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況以及修建方式都具有一定差異，中介機(jī)構(gòu)人員需要充分了解各類PPP項(xiàng)目實(shí)際修建特點(diǎn)，基于其特點(diǎn)制定規(guī)章制度，進(jìn)而規(guī)避傳統(tǒng)審計(jì)過程中的問題，讓其審計(jì)工作能全面符合PPP項(xiàng)目實(shí)際需求，提高審計(jì)工作的準(zhǔn)確性，工作人員需要明確審計(jì)準(zhǔn)則，制定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，合理分析審計(jì)框架性能，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇審計(jì)方式和工具，制定準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，進(jìn)而明確審計(jì)人員的工作責(zé)任以及義務(wù)。其次，工作人員還需要完善PPP項(xiàng)目建設(shè)制度。如今我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速，由于PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)建筑工程相比具有明顯差異，因此目前我國(guó)大部分審計(jì)規(guī)章制度已經(jīng)無法滿足PPP項(xiàng)目建設(shè)需求，而中介機(jī)構(gòu)要想提高PPP項(xiàng)目建設(shè)效率保障工程質(zhì)量，就需要統(tǒng)一建設(shè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，做好制度建設(shè)，讓每一位參與修建的工作人員都能了解到PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容以及運(yùn)行方式。然后，中介人員還需要提高項(xiàng)目全覆蓋率，合理利用各類國(guó)土資源，提高政府資金利用的合理性，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)。（五）合理利用大數(shù)據(jù)PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度較大，所涉及的內(nèi)容以及業(yè)務(wù)量都比較大，因此審計(jì)工作內(nèi)容較為煩瑣。而如果中介機(jī)構(gòu)仍采用傳統(tǒng)的人工處理方式開展處理，會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)處理工作質(zhì)量低下，影響審計(jì)工作效率，所以中介機(jī)構(gòu)需要合理利用全國(guó)PPP項(xiàng)目綜合信息庫(kù)，根據(jù)自身機(jī)構(gòu)運(yùn)行特點(diǎn)建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合以往PPP項(xiàng)目，如完工項(xiàng)目、在建項(xiàng)目，按照不同運(yùn)作模式開展項(xiàng)目分類與歸集。在整理過程中，由于其數(shù)據(jù)所涉及的內(nèi)容較多，如財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，工作人員需要準(zhǔn)確分析各類數(shù)據(jù)性能，進(jìn)而選擇相應(yīng)審計(jì)程序以及方式，明確審計(jì)關(guān)鍵內(nèi)容。建立數(shù)據(jù)庫(kù)能在一定程度上減少審計(jì)工作人員的工作壓力，數(shù)據(jù)庫(kù)能將不同數(shù)據(jù)全面整合，開展系統(tǒng)性分析，審計(jì)人員在審計(jì)過程中應(yīng)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)能共享PPP項(xiàng)目各項(xiàng)數(shù)據(jù)，將其與自身項(xiàng)目進(jìn)度數(shù)據(jù)相對(duì)比，提高審計(jì)人員監(jiān)控力度，保障審計(jì)人員全面掌握項(xiàng)目具體實(shí)施狀況，打破傳統(tǒng)審計(jì)中信息孤島的問題，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率。（六）開展全過程審計(jì)PPP項(xiàng)目審計(jì)工作與傳統(tǒng)審計(jì)工作具有很大差異，其涉及范圍較廣，內(nèi)容復(fù)雜，因此審計(jì)人員在開展審計(jì)工作時(shí)需要合理利用全過程跟蹤審計(jì)，明確審計(jì)重心，制定審計(jì)方式。首先，PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)所涉及的流程較多，包含項(xiàng)目的各個(gè)階段，如識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等。審計(jì)人員在開展審計(jì)工作時(shí)需要充分了解PPP項(xiàng)目實(shí)際情況，制定合理審計(jì)方案，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，轉(zhuǎn)換項(xiàng)目審計(jì)重點(diǎn)，按照相應(yīng)原則有計(jì)劃地開展審計(jì)工作，如分階段、分批次。其次，PPP項(xiàng)目作為政府的主導(dǎo)新型建設(shè)模式，是政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期合作的重要方式，因此PPP項(xiàng)目通常投資金額較大，修建時(shí)間較長(zhǎng)，審計(jì)人員在開展審計(jì)工作時(shí)不僅需要做好常規(guī)審計(jì)各項(xiàng)內(nèi)容，還需要提高審計(jì)工作范圍。審計(jì)人員在前期準(zhǔn)備工作中需要合理評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，判斷項(xiàng)目施工方以及投資方財(cái)政承受能力，分析項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，合理分配各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)措施。同時(shí)審計(jì)人員還需要做好績(jī)效考核，建立回報(bào)機(jī)制，從而保證審計(jì)工作的全面性和科學(xué)性，提高審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容監(jiān)管力度。最后，審計(jì)人員還需要明確PPP項(xiàng)目審計(jì)重點(diǎn)，在傳統(tǒng)審計(jì)過程中主要是將其重點(diǎn)放在概預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目成本審核工作中，判斷各資金運(yùn)用的真實(shí)性，其目的是保證政府投資以及政府利益，因此在傳統(tǒng)審計(jì)過程中主要是在項(xiàng)目實(shí)施和竣工結(jié)算中應(yīng)用。而PPP項(xiàng)目作為新型建設(shè)方式，審計(jì)人員在審計(jì)過程中必須充分發(fā)揮P