試談我國(guó)混業(yè)監(jiān)管的制度選擇樣本

金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)、沖突和協(xié)調(diào)——兼論中國(guó)混業(yè)監(jiān)管制度選擇廖凡中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副教授上傳時(shí)間:-6-13關(guān)鍵詞:混業(yè)經(jīng)營(yíng)金融集團(tuán)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管沖突監(jiān)管協(xié)調(diào)內(nèi)容提要:怎樣應(yīng)對(duì)因金融創(chuàng)新和混業(yè)發(fā)展而加劇金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和沖突，構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)國(guó)情混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制，是目前金融監(jiān)管中一個(gè)突出課題。金融競(jìng)爭(zhēng)有其本身價(jià)值，不可一概而論，而應(yīng)對(duì)金融沖突也需要注意到其深層背景。金融集團(tuán)發(fā)展強(qiáng)化了金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和沖突，也使得金融監(jiān)管協(xié)調(diào)更為必需。綜合監(jiān)管和功效監(jiān)管基礎(chǔ)上傘形監(jiān)管是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)兩種路徑，從中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，借鑒傘形監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)機(jī)制，是更為可取選擇。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)以前所未有水平高速發(fā)展并逐步融入全球市場(chǎng)背景下，良好和健全金融體系關(guān)鍵性日益凸顯。中國(guó)金融業(yè)現(xiàn)在正處于一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，也處于一個(gè)關(guān)鍵發(fā)展期，完善金融監(jiān)管體制，提升金融監(jiān)管能力成為刻不容緩任務(wù)。[1]其中，怎樣應(yīng)對(duì)因金融創(chuàng)新和混業(yè)發(fā)展而加劇監(jiān)管部門(mén)之間競(jìng)爭(zhēng)和沖突，構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制，就是一個(gè)相當(dāng)突出問(wèn)題?！渡虡I(yè)銀行法》修訂和《證券法》修訂時(shí)，以“國(guó)家另有要求除外”但書(shū)形式，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)深入發(fā)展預(yù)留了空間。不過(guò)，對(duì)于和此對(duì)應(yīng)金融監(jiān)管體制調(diào)整，立法部門(mén)并未明確化，只作了標(biāo)準(zhǔn)性要求。面對(duì)以英國(guó)金融服務(wù)局為代表單一監(jiān)管架構(gòu)晚近以來(lái)流行，相關(guān)在中國(guó)設(shè)置某種形式綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)呼聲不絕于耳。然而，且不管單一架構(gòu)本身是否是理想監(jiān)管模式這一問(wèn)題迄今并無(wú)定論，更為關(guān)鍵問(wèn)題是，這么一個(gè)體制是否適合中國(guó)。單一監(jiān)管所賴(lài)以立足成熟市場(chǎng)體系和監(jiān)管實(shí)踐，所意味著巨大機(jī)構(gòu)和制度融合成本，和隨之而來(lái)監(jiān)管權(quán)力高度集中等等，全部令人不得不慎重考慮制度移植中“排斥反應(yīng)”。從中國(guó)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，建立分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)格局基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)機(jī)制，處理關(guān)鍵監(jiān)管沖突，同時(shí)保持適度監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，可能是更優(yōu)選擇。本文分為五個(gè)部分。第一部分討論金融競(jìng)爭(zhēng)和沖突原因、表現(xiàn)形式和可能造成結(jié)果。第二部分分析金融集團(tuán)發(fā)展對(duì)于金融競(jìng)爭(zhēng)和沖突影響。在此基礎(chǔ)上，第三部分討論作為應(yīng)對(duì)方案金融監(jiān)管協(xié)調(diào)兩種路徑。第四部分結(jié)合中國(guó)金融監(jiān)管體制演變和特點(diǎn)，論證較之單一監(jiān)管架構(gòu)，分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)機(jī)制更為可取，并就中國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制健全和完善提出提議。最終是一個(gè)簡(jiǎn)短結(jié)論。一、金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和沖突(一)金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)在金融監(jiān)管權(quán)被多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享任何體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)全部不可避免。實(shí)踐永遠(yuǎn)不會(huì)一直被規(guī)則束縛，即使是在嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管體制下，金融創(chuàng)新和由此產(chǎn)生非傳統(tǒng)金融產(chǎn)品也會(huì)帶來(lái)產(chǎn)品定性和監(jiān)管權(quán)歸屬問(wèn)題。而在混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下，不管是采取全能銀行還是控股企業(yè)形式，不一樣性質(zhì)金融業(yè)務(wù)之間相互交叉和滲透全部大為加強(qiáng)，使得金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)愈加凸顯。根據(jù)公共選擇理論，公共政策生成并非基于抽象“公共利益”，而是不一樣利益集團(tuán)各自特殊利益角力和妥協(xié)結(jié)果。[2]不一樣金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先不可避免會(huì)更多受到各自部門(mén)內(nèi)利益集團(tuán)（亦即監(jiān)管對(duì)象）壓力和影響，其次本身在爭(zhēng)取監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管資源方面也有其特定利益。所以，現(xiàn)實(shí)中金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是傾向于盡力維持自己監(jiān)管范圍，同時(shí)主動(dòng)進(jìn)入和消減其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢(shì)力范圍。這種監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)被形象稱(chēng)為“地盤(pán)之爭(zhēng)”（turfwar）。金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)被廣為詬病一個(gè)可能產(chǎn)物是所謂“競(jìng)次”現(xiàn)象（racetothebottom），即監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了取悅本部門(mén)利益集團(tuán)、吸引潛在監(jiān)管對(duì)象或擴(kuò)展監(jiān)管勢(shì)力范圍，競(jìng)相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以致減弱整體監(jiān)管水平，損害消費(fèi)者（投資者）和社會(huì)公共利益。通常來(lái)說(shuō)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越多，監(jiān)管結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，競(jìng)次風(fēng)險(xiǎn)就越大。和此相關(guān)另一個(gè)可能后果是“監(jiān)管套利”（regulatoryarbitrage），即提供相同產(chǎn)品不一樣金融機(jī)構(gòu)因受到不一樣監(jiān)管者監(jiān)管，造成規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法實(shí)踐上不一致，從而造成金融機(jī)構(gòu)嘗試改變其類(lèi)屬，方便將自己置于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松或監(jiān)管手段最平和監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄之下。[3]不過(guò)，不應(yīng)過(guò)分高估上述問(wèn)題嚴(yán)重性。就競(jìng)次現(xiàn)象而言，首先，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量有限、監(jiān)管體制相對(duì)集中情況下，競(jìng)次問(wèn)題并不會(huì)十分突出；更關(guān)鍵是，經(jīng)過(guò)為各監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定更為清楚監(jiān)管目標(biāo)和任務(wù)，并建立和落實(shí)有效問(wèn)責(zé)機(jī)制，競(jìng)次傾向能夠得到抑制。畢竟，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要為自己監(jiān)管失敗負(fù)擔(dān)責(zé)任。就監(jiān)管套利而言，該問(wèn)題關(guān)鍵同以經(jīng)營(yíng)主體/機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管劃分標(biāo)準(zhǔn)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式相聯(lián)絡(luò)，經(jīng)過(guò)向著眼于金融產(chǎn)品/業(yè)務(wù)“功效監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變，并加強(qiáng)不一樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)，有可能加以處理。即使無(wú)法完全處理，監(jiān)管套利對(duì)于金融市場(chǎng)而言也未必全無(wú)益處。[4]金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)擁躉理由植根于傳統(tǒng)“分權(quán)和制衡”理念、金融機(jī)構(gòu)選擇自由、和對(duì)于監(jiān)管彈性追求。面對(duì)日益細(xì)化和復(fù)雜金融市場(chǎng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常力有不逮，難免出現(xiàn)判定錯(cuò)誤。基于以前提，多“腦”思索、多“眼”監(jiān)督監(jiān)管體制，比集中判定單一監(jiān)管更有利于降低監(jiān)管決議錯(cuò)誤。[5]更為關(guān)鍵是，在合而為一綜合監(jiān)管體制下，失去了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間制衡，將沒(méi)有力量制約監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能過(guò)分監(jiān)管（over-regulation）：?jiǎn)我粰C(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)不可避免趨向嚴(yán)苛死板，而對(duì)市場(chǎng)需求變得感覺(jué)遲鈍。保護(hù)金融經(jīng)營(yíng)者免受這種“監(jiān)管狂熱”之害關(guān)鍵，就是確保其有多個(gè)監(jiān)管者可供選擇，這種選擇自由能夠成為獨(dú)斷和反復(fù)無(wú)常監(jiān)管政策制約原因。[6]（二）金融監(jiān)管沖突金融監(jiān)管沖突能夠在兩層意義上加以了解。在基礎(chǔ)意義上，金融監(jiān)管沖突是指因?yàn)楸O(jiān)管權(quán)限本身劃分不清，或因?yàn)榻鹑趧?chuàng)新發(fā)展超出現(xiàn)有規(guī)則框架，而造成不一樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職權(quán)/職責(zé)沖突。假如說(shuō)前者屬于立法疏漏，那么后者則是市場(chǎng)實(shí)踐發(fā)展肯定結(jié)果。這方面一個(gè)直觀(guān)例子，就是邊緣金融產(chǎn)品或替換金融產(chǎn)品出現(xiàn)。這些金融產(chǎn)品兼具不一樣傳統(tǒng)金融產(chǎn)品特征，游走于邊緣，難以完全歸入任何傳統(tǒng)金融部門(mén)。監(jiān)管沖突既能夠表現(xiàn)為主動(dòng)沖突，即不一樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)競(jìng)相實(shí)施監(jiān)管，從而造成監(jiān)管反復(fù)（regulatoryduplication），也能夠表現(xiàn)為消極沖突，即不一樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)均回避或遺漏監(jiān)管，從而形成監(jiān)管真空（regulatorygap）。在另一層意義，可能也是更深刻意義上，金融監(jiān)管沖突是指不一樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間因?yàn)楸O(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管理念、監(jiān)管方法（手段）乃至監(jiān)管文化方面差異，在監(jiān)管實(shí)踐中所表現(xiàn)出矛盾和分歧。當(dāng)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)交集時(shí)，這種分歧可能演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)沖突；即使是在畫(huà)地為牢情況下，金融市場(chǎng)和消費(fèi)者整體上也可能會(huì)因?yàn)檫@種分歧而受到不利影響。從監(jiān)管目標(biāo)上看，因?yàn)殂y行同宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)親密聯(lián)絡(luò)，銀行監(jiān)管者將防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定作為關(guān)鍵目標(biāo)；保險(xiǎn)監(jiān)管者將保護(hù)保單持有些人利益作為關(guān)鍵目標(biāo)；證券監(jiān)管者則對(duì)投資者保護(hù)，確保市場(chǎng)公平、效率和透明，和降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)目標(biāo)給相同重視。[7]和監(jiān)管目標(biāo)相適應(yīng)，銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重于確保被監(jiān)管機(jī)構(gòu)清償能力（solvency）審慎性監(jiān)管（prudentialregulation），而證券監(jiān)管者在審慎性監(jiān)管之外，更重視經(jīng)過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)行為（conductofbusiness）監(jiān)管，確保市場(chǎng)公平、效率和透明。在監(jiān)管目標(biāo)、理念和方法上差異，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久實(shí)踐，形成了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不一樣監(jiān)管風(fēng)格或說(shuō)監(jiān)管文化。和較為溫和內(nèi)斂銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管不一樣，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常更為強(qiáng)硬，強(qiáng)調(diào)信息披露和自律監(jiān)管，依靠更為激進(jìn)執(zhí)法手段處罰不妥行為人，遏制違規(guī)行為。這種立足于嚴(yán)格披露要求和嚴(yán)厲執(zhí)法方法監(jiān)管文化，和銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管者側(cè)重監(jiān)管對(duì)象安全和穩(wěn)定更為“家長(zhǎng)式”（paternalistic）監(jiān)管文化相去甚遠(yuǎn)。[8]二、金融集團(tuán)發(fā)展及其影響作為金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)載體金融集團(tuán)（financialconglomerates）多年來(lái)在全球范圍內(nèi)快速發(fā)展，[9]既使金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和沖突問(wèn)題變得更為現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也對(duì)其有所強(qiáng)化?，F(xiàn)在對(duì)金融集團(tuán)并無(wú)普遍適用法律定義，就其基礎(chǔ)內(nèi)涵而言，大致是指含有統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵業(yè)務(wù)為金融業(yè)務(wù)，而且在銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中最少?gòu)氖聝煞N業(yè)務(wù)企業(yè)集團(tuán)。[10]金融集團(tuán)形式多樣，代表性類(lèi)型包含全能銀行型、銀行母企業(yè)型和金融控股企業(yè)型。金融集團(tuán)發(fā)展對(duì)于金融監(jiān)管提出了一系列問(wèn)題，如集團(tuán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、集團(tuán)缺乏透明度、集團(tuán)內(nèi)交易帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)傳輸和利益沖突、各專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法取得實(shí)施監(jiān)管所需要充足信息等。在金融集團(tuán)銀證聯(lián)營(yíng)乃至銀、證、保聯(lián)營(yíng)情況下，針對(duì)同一集團(tuán)審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管之間分歧會(huì)更為顯著，系統(tǒng)性穩(wěn)定目標(biāo)和消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)之間沖突會(huì)愈加頻繁，不一樣監(jiān)管方法和監(jiān)管文化之間碰撞也會(huì)愈加猛烈。[11]在中國(guó)這么一個(gè)金融法律制度尚不發(fā)達(dá)，金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)尚不豐富國(guó)家，金融集團(tuán)發(fā)展影響更多表現(xiàn)在加劇了監(jiān)管消極沖突，即因沒(méi)有監(jiān)管部門(mén)有效實(shí)施監(jiān)管而形成監(jiān)管真空。中國(guó)即使尚無(wú)金融集團(tuán)立法，但實(shí)際上金融集團(tuán)已經(jīng)廣泛存在，其中現(xiàn)有歷史形成特例，也有多年來(lái)金融市場(chǎng)改變及金融混業(yè)政策逐步開(kāi)放產(chǎn)物。因?yàn)槿狈γ鞔_規(guī)范，中國(guó)金融集團(tuán)形態(tài)和結(jié)構(gòu)不一而足，大致能夠分為三類(lèi)：（1）由純粹控股企業(yè)控股下屬金融機(jī)構(gòu)形成金融集團(tuán)；（2）由金融機(jī)構(gòu)設(shè)置/控股其它金融機(jī)構(gòu)形成金融集團(tuán)；（3）由大型企業(yè)控股金融機(jī)構(gòu)形成混合集團(tuán)。中國(guó)金融集團(tuán)在立法滯后情況下事實(shí)發(fā)展及其對(duì)監(jiān)管消極沖突加劇作用，在德隆事件中表露無(wú)遺。德隆旗下有200余家關(guān)聯(lián)或控制企業(yè)，除工商企業(yè)外，還包含商業(yè)銀行、證券企業(yè)，信托企業(yè)、租賃企業(yè)等金融機(jī)構(gòu)，幾乎涉足了中國(guó)全部金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域。金融和產(chǎn)業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間資金融合，是德隆能夠快速膨脹關(guān)鍵原因。德隆事件充足顯示了金融集團(tuán)發(fā)展對(duì)于監(jiān)管消極沖突強(qiáng)化效果：金融集團(tuán)監(jiān)管權(quán)限、市場(chǎng)準(zhǔn)入資質(zhì)及許可、金融業(yè)務(wù)和工商業(yè)務(wù)聯(lián)營(yíng)限制、集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易控制（“防火墻”制度）等關(guān)鍵制度均未建立，使得監(jiān)管操作無(wú)章可循，監(jiān)管對(duì)象有機(jī)可乘；而監(jiān)管溝通和信息共享和應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制缺位，則使得集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到立即識(shí)別、評(píng)定和化解，造成損失擴(kuò)大。三、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)兩種路徑金融監(jiān)管內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)和沖突，尤其是金融集團(tuán)發(fā)展帶來(lái)強(qiáng)化效果，使得金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制成為題中應(yīng)有之義。面對(duì)金融機(jī)構(gòu)界限日益模糊，傳統(tǒng)以經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)/產(chǎn)品作為監(jiān)管基礎(chǔ)功效監(jiān)管，以使監(jiān)管權(quán)限劃分更為合理；在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)牽頭監(jiān)管者、傘形監(jiān)管架構(gòu)乃至單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)等不一樣方法，協(xié)調(diào)監(jiān)管運(yùn)作。（一）從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功效監(jiān)管所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管（institutionalregulation,entityregulation）是指將金融機(jī)構(gòu)類(lèi)型作為劃分監(jiān)管權(quán)限依據(jù)，即同一類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)均由特定監(jiān)管者監(jiān)管：銀行監(jiān)管由銀行監(jiān)管者負(fù)責(zé)，證券企業(yè)監(jiān)管由證券監(jiān)管者負(fù)責(zé)，保險(xiǎn)企業(yè)監(jiān)管由保險(xiǎn)監(jiān)管者負(fù)責(zé)。這是歷史上金融監(jiān)管關(guān)鍵方法。[12]在機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下，特定類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)全部監(jiān)管事項(xiàng)由對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管者統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而不管其包含何種金融業(yè)務(wù)。機(jī)構(gòu)監(jiān)管有其合理性，但伴隨金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元化，尤其是金融集團(tuán)出現(xiàn)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法逐步不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。最突出表現(xiàn)就是，銀行、證券企業(yè)、保險(xiǎn)企業(yè)等往往提供功效相同金融產(chǎn)品，而這些業(yè)務(wù)卻受到不一樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)不一樣標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，形成監(jiān)管差異；監(jiān)管上差異會(huì)造成激勵(lì)方面差異，在其它市場(chǎng)條件不變情況下，會(huì)使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件出現(xiàn)差異，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。相比之下，功效監(jiān)管（functionalregulation）基礎(chǔ)理念是，相同功效應(yīng)該受到相同監(jiān)管，而不管這種功效由何種性質(zhì)機(jī)構(gòu)行使。[13]在金融監(jiān)管領(lǐng)域，功效監(jiān)管概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代早期美國(guó)，在此以后成為美國(guó)歷次金融改革法案必備話(huà)題，并最終在1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》（Gramm-Leach-BlileyAct,以下簡(jiǎn)稱(chēng)GLBA）中得以確立。[14]GLBA“要求了功效監(jiān)管，由州和聯(lián)邦銀行監(jiān)管者監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)，州和聯(lián)邦證券監(jiān)管者統(tǒng)轄證券業(yè)務(wù)，州保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)和銷(xiāo)售……將最有經(jīng)驗(yàn)監(jiān)管者置于其最熟悉金融業(yè)務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域”。[15]為了表現(xiàn)功效監(jiān)管理念，GLBA廢除了聯(lián)邦證券法對(duì)于商業(yè)銀行適用豁免，要求商業(yè)銀行大部分證券業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交單獨(dú)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)或子企業(yè)進(jìn)行，并接收SEC監(jiān)管。同時(shí)，為了處理功效監(jiān)管下金融創(chuàng)新產(chǎn)品在監(jiān)管歸屬上潛在爭(zhēng)議，GLBA第205節(jié)專(zhuān)門(mén)要求了對(duì)“新混合產(chǎn)品”（newhybridproduct）監(jiān)管權(quán)：標(biāo)準(zhǔn)上新混合產(chǎn)品歸屬SEC監(jiān)管，但SEC在制訂規(guī)則之前，應(yīng)就和新混合產(chǎn)品相關(guān)證券商注冊(cè)要求和聯(lián)邦貯備委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)儲(chǔ)”）協(xié)商并取得一致。在適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元化、強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)管方面，功效監(jiān)管優(yōu)勢(shì)顯著。不過(guò)，如上文所述，在包含整體風(fēng)險(xiǎn)和清償能力審慎性監(jiān)管方面，功效監(jiān)管并不能完全滿(mǎn)足需要。這一點(diǎn)在金融集團(tuán)監(jiān)管上表現(xiàn)得尤為突出：在各功效監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融集團(tuán)多種業(yè)務(wù)實(shí)施功效監(jiān)管同時(shí)，還需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)從整體上把握金融集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)和清償能力，實(shí)施審慎性監(jiān)管。為此，GLBA明確要求聯(lián)儲(chǔ)作為金融控股企業(yè)總體監(jiān)管者，或所謂“傘形監(jiān)管者”（umbrellaregulator），對(duì)于金融控股企業(yè)及其子企業(yè)擁有法定監(jiān)管權(quán)，有權(quán)基于審慎性需要，對(duì)其財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)情況等進(jìn)行檢驗(yàn)，并隨時(shí)要求其提交相關(guān)匯報(bào)。[16]（二）單一監(jiān)管：最好選擇？截至，已經(jīng)有最少50個(gè)國(guó)家在不一樣程度上確立了綜合監(jiān)管體制：或設(shè)置全方面負(fù)責(zé)全部金融部門(mén)監(jiān)管單一機(jī)構(gòu)，或給予特定機(jī)構(gòu)監(jiān)管最少兩個(gè)關(guān)鍵金融部門(mén)（銀行＋保險(xiǎn)、銀行＋證券、證券和保險(xiǎn)）權(quán)限。[17]盡管早在20世紀(jì)80年代就已在北歐國(guó)家出現(xiàn)，但綜合監(jiān)管這種結(jié)構(gòu)性改革真正催化劑和焦點(diǎn)是1997年英國(guó)金融服務(wù)局（FinancialServicesAuthority,FSA）建立。下文討論將關(guān)鍵圍繞以英國(guó)FSA模式為代表單一監(jiān)管模式展開(kāi)。單一監(jiān)管擁躉列舉了其很多優(yōu)勢(shì)，如愈加好監(jiān)控跨部門(mén)金融風(fēng)險(xiǎn)、更有效監(jiān)管金融集團(tuán)、避免監(jiān)管俘獲、有利于消費(fèi)者保護(hù)、有利于降低監(jiān)管成本，等等。[18]不過(guò)，正如有學(xué)者所指出，在全部支持單一監(jiān)管關(guān)鍵論證中，全部能發(fā)覺(jué)其一系列對(duì)應(yīng)抵銷(xiāo)性缺點(diǎn)。[19]所以，筆者不擬對(duì)單一監(jiān)管優(yōu)劣逐一辨析，而是試圖從以下三個(gè)角度觀(guān)察其是否一定是金融監(jiān)管最好選擇：（1）金融監(jiān)管者選擇單一監(jiān)管關(guān)鍵理由是什么，和這些理由是否充足；（2）單一監(jiān)管之于金融競(jìng)爭(zhēng)和沖突影響怎樣；（3）單一監(jiān)管有效發(fā)揮作用所需外部條件怎樣。在世界銀行對(duì)實(shí)施綜合監(jiān)管?chē)?guó)家進(jìn)行一項(xiàng)抽樣調(diào)查中，問(wèn)題之一是采取綜合監(jiān)管關(guān)鍵理由。各國(guó)監(jiān)管者選擇最多三個(gè)理由依次是：（1）愈加好監(jiān)管朝向全方面混業(yè)發(fā)展金融體系；（2）最大化規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)（economiesofscaleandscope），降低監(jiān)管成本；（3）處理現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通和合作不佳問(wèn)題。[20]第一個(gè)理由關(guān)鍵是基于這么一個(gè)認(rèn)知，即金融混業(yè)發(fā)展不僅在模糊金融機(jī)構(gòu)界限，也在模糊金融業(yè)務(wù)/產(chǎn)品界限，傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)疆界正在消失，分業(yè)監(jiān)管不再現(xiàn)實(shí)。然而，研究表明，不一樣行業(yè)關(guān)鍵金融業(yè)務(wù)仍然是能夠清楚區(qū)分。[21]比如，銀行業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)是吸收活期存款和發(fā)放商業(yè)信貸，和二者之間不匹配性（mismatch），這一關(guān)鍵特征是其它金融產(chǎn)品所不可替換。[22]含有顯著差異關(guān)鍵業(yè)務(wù)存在，是功效監(jiān)管必需性和合理性基礎(chǔ)；非關(guān)鍵業(yè)務(wù)模糊化，則能夠經(jīng)過(guò)監(jiān)管協(xié)商和沖突處理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)。對(duì)于第二個(gè)理由，該項(xiàng)調(diào)查匯報(bào)本身即指出，就規(guī)模經(jīng)濟(jì)而言，并無(wú)確鑿數(shù)據(jù)表明新監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本低于之前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本之和；[23]而在范圍經(jīng)濟(jì)方面，經(jīng)驗(yàn)表明綜合監(jiān)管者內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)趨向于反應(yīng)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)界限，其是否有利于提升效率，尚待觀(guān)察。[24]至于加強(qiáng)監(jiān)管溝通和合作問(wèn)題，一樣沒(méi)有充足證據(jù)表明，綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門(mén)之間溝通，會(huì)自然比功效監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間溝通更為良好。[25]盡管單一監(jiān)管能夠消除監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間地盤(pán)之爭(zhēng)，預(yù)防競(jìng)次現(xiàn)象，但監(jiān)管制衡卻也隨之失去。結(jié)構(gòu)龐雜和權(quán)力集中易于強(qiáng)化單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)官僚性，使監(jiān)管趨向于固執(zhí)和嚴(yán)厲，而對(duì)市場(chǎng)需求無(wú)動(dòng)于衷。同時(shí)，在單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍按傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)界限劃分部門(mén)情況下，代表不一樣金融領(lǐng)域各部門(mén)之間機(jī)構(gòu)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)仍然存在，強(qiáng)勢(shì)部門(mén)（如銀行監(jiān)管部門(mén)）有可能取得單一機(jī)構(gòu)主導(dǎo)權(quán)，從而產(chǎn)生片面監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。一樣，反應(yīng)傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)特征各部門(mén)之間在監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管文化方面沖突并不會(huì)因機(jī)構(gòu)整合而自然消失，只不過(guò)由機(jī)構(gòu)間沖突內(nèi)化為機(jī)構(gòu)內(nèi)沖突。緩解這一問(wèn)題方法是整合監(jiān)管規(guī)則，即以統(tǒng)一監(jiān)管方法和規(guī)則，替換各部門(mén)所依靠傳統(tǒng)方法和現(xiàn)有規(guī)則。然而，規(guī)則整合難度更甚于機(jī)構(gòu)整合；在設(shè)置綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)家中，只有極少數(shù)制訂了適適用于整個(gè)金融體系監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)則。[26]在單一監(jiān)管模式有效發(fā)揮作用外部條件方面，一項(xiàng)針對(duì)68個(gè)國(guó)家金融監(jiān)管體制實(shí)證研究顯示，金融監(jiān)管集中程度/可能性和制度環(huán)境良好程度成正比，和市場(chǎng)規(guī)模和中央銀行參與程度成反比。[27]換言之，這意味著：（1）制度環(huán)境越成熟，“良治”（goodgovernance）程度越高，越易于實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管；（2）市場(chǎng)規(guī)模越大，越不易于實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管；（3）中央銀行在金融監(jiān)管體系中角色越主動(dòng)，越不易于實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管。這一研究結(jié)果對(duì)于意欲效仿單一監(jiān)管?chē)?guó)家不無(wú)參考價(jià)值。四、中國(guó)制度選擇和完善（一）分業(yè)監(jiān)管抑或單一監(jiān)管了解一國(guó)金融監(jiān)管體制最好方法是用歷史眼光觀(guān)察。美國(guó)堅(jiān)持功效監(jiān)管基礎(chǔ)上傘形監(jiān)管架構(gòu)、拒絕集中監(jiān)管，當(dāng)然表現(xiàn)了歷史形成牢靠傳統(tǒng)，英國(guó)采取單一監(jiān)管架構(gòu)、整合監(jiān)管權(quán)力，在很大程度上也是歷史形成而非刻意設(shè)計(jì)結(jié)果。這一標(biāo)準(zhǔn)，既適適用于對(duì)中國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制分析，也適適用于對(duì)可能借鑒和移植探討。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)金融經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了“混業(yè)經(jīng)營(yíng)，混業(yè)監(jiān)管”――“混業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”――“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”三個(gè)階段?，F(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制確實(shí)立，假如從1995年《商業(yè)銀行法》頒布起算，不過(guò)十余年；假如從1998年保監(jiān)會(huì)成立和《證券法》頒布起算，還不到十年；而假如從銀監(jiān)會(huì)成立起算，則不過(guò)短短數(shù)年?，F(xiàn)在各監(jiān)管部門(mén)還處于做好各自領(lǐng)域基礎(chǔ)監(jiān)管工作，完善分業(yè)監(jiān)管體制階段，更需要是總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，鞏固現(xiàn)有結(jié)果，獲取更多分業(yè)監(jiān)管收益，而不是在缺乏足夠論證和經(jīng)驗(yàn)支持情況下貿(mào)然開(kāi)啟監(jiān)管整合?？偨Y(jié)中國(guó)現(xiàn)在對(duì)分業(yè)監(jiān)管體制詬病，其實(shí)關(guān)鍵集中在兩個(gè)方面：第一，不能有效監(jiān)管金融集團(tuán)；第二，不能有效應(yīng)對(duì)以形形色色理財(cái)產(chǎn)品為代表金融創(chuàng)新發(fā)展。不過(guò)，經(jīng)過(guò)確立功效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上建立法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，上述兩個(gè)問(wèn)題全部能夠得四處理，下文將作深入討論。相反，基于上文相關(guān)分析，中國(guó)現(xiàn)在并不適于建立單一監(jiān)管體制。首先，中國(guó)金融市場(chǎng)尚處于發(fā)育階段，金融部門(mén)之間差異多于共性，絕大部分金融機(jī)構(gòu)之間還有著清楚劃分，遠(yuǎn)未發(fā)展成熟到需要/能夠由單一機(jī)構(gòu)實(shí)施一體化監(jiān)管程度。其次，如上所述，單一監(jiān)管有兩層含義，即機(jī)構(gòu)統(tǒng)一和規(guī)則統(tǒng)一。假如僅僅整合機(jī)構(gòu)，那么所形成綜合機(jī)構(gòu)和傘形架構(gòu)其實(shí)區(qū)分不大，并不能充足發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)點(diǎn)。然而，鑒于中國(guó)現(xiàn)有三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模，即使僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，也將意味著巨大變革成本。至于監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一，考慮到中國(guó)金融市場(chǎng)和金融法律制度實(shí)際情況，更是極不現(xiàn)實(shí)。再次，以四大國(guó)有商業(yè)銀行為代表存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在仍然在金融業(yè)內(nèi)占據(jù)統(tǒng)治地位，金融業(yè)仍然以銀行為主導(dǎo)，[28]實(shí)力上顯著不均可能造成銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)在單一機(jī)構(gòu)中取得壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)，使得監(jiān)管資源分配或監(jiān)管政策設(shè)計(jì)出現(xiàn)傾斜。最終，因?yàn)橹袊?guó)金融監(jiān)管體制建立時(shí)間較短，加之金融業(yè)國(guó)有比重較大，監(jiān)管部門(mén)同金融機(jī)構(gòu)之間關(guān)系比較復(fù)雜，監(jiān)管獨(dú)立性并未充足確立。在這種情況下，相對(duì)于多頭監(jiān)管，大一統(tǒng)單一監(jiān)管模式更有可能為行政干預(yù)和利益集團(tuán)監(jiān)管俘獲發(fā)明條件。所以，從中國(guó)現(xiàn)在實(shí)際出發(fā)，單一監(jiān)管并不宜，保持和完善現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制，是更為明智選擇。至于因金融創(chuàng)新和金融集團(tuán)發(fā)展而加劇金融監(jiān)管沖突，則能夠經(jīng)過(guò)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)來(lái)處理。（二）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制完善提議1.建立人民銀行主導(dǎo)法定監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)經(jīng)過(guò)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修訂后《中國(guó)人民銀行法》對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作了標(biāo)準(zhǔn)性要求。其中，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條和《中國(guó)人民銀行法》第35條要求銀監(jiān)會(huì)和人民銀行應(yīng)該在相互之間及同其它金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，《中國(guó)人民銀行法》第9條則授權(quán)/責(zé)成國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。不過(guò)，迄今為止金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)不定時(shí)召開(kāi)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，停留在政策層面，不是法定機(jī)制，內(nèi)容也以“務(wù)虛”為主，實(shí)際收效甚微。實(shí)際上，從本文第三部分相關(guān)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)分析中不難發(fā)覺(jué)一個(gè)共性特征，即存在一個(gè)總體意義上監(jiān)管者，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體監(jiān)督和控制；惟其如此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)才含有堅(jiān)實(shí)平臺(tái)。反觀(guān)上述法律相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制條款，并未創(chuàng)設(shè)這么一個(gè)監(jiān)管主體，甚至也沒(méi)有提供推定出這么一個(gè)總體監(jiān)管者余地，難以形成真正有效監(jiān)管協(xié)調(diào)。既然根據(jù)上文分析，中國(guó)并不宜實(shí)施單一監(jiān)管，那么當(dāng)務(wù)之急，便是確定功效監(jiān)管基礎(chǔ)上傘形監(jiān)管者。現(xiàn)在來(lái)看，最適合擔(dān)任傘形監(jiān)管者，莫過(guò)于中國(guó)人民銀行。中央銀行在金融監(jiān)管中必需性和關(guān)鍵性毋庸置疑，即使是在實(shí)施綜合監(jiān)管?chē)?guó)家，中央銀行在公布和修訂相關(guān)審慎性法規(guī)、授予或吊銷(xiāo)金融機(jī)構(gòu)牌照和制訂相關(guān)金融系統(tǒng)整體關(guān)鍵法律方面也繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。[29]出于有效推行貨幣政策職能、防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效行使最終貸款人職能，和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和降低監(jiān)管成本等考慮，中央銀行需要行使一定金融監(jiān)管職能。[30]同時(shí)，擔(dān)負(fù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行職責(zé)中央銀行，也能夠愈加好在防范金融風(fēng)險(xiǎn)和許可適度風(fēng)險(xiǎn)行為以保持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)活力之間保持平衡，而不像并不負(fù)擔(dān)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)職能其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)那樣，存在過(guò)分壓制風(fēng)險(xiǎn)以預(yù)防金融機(jī)構(gòu)倒閉傾向。[31]就中國(guó)實(shí)際情況而言，首先銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣超然地位；其次，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場(chǎng)全方面監(jiān)管者，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會(huì)”所不及影響力。傘形監(jiān)管者職責(zé)，由人民銀行負(fù)擔(dān)最為適宜。有鑒于此，應(yīng)由國(guó)務(wù)院依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第9條授權(quán)，以行政法規(guī)形式確定人民銀行總體監(jiān)管者地位，建立人民銀行主導(dǎo)下常設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)。在此架構(gòu)下，對(duì)多種金融理財(cái)產(chǎn)品以“功效”為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)監(jiān)管，并由人民銀行作為金融控股企業(yè)法定監(jiān)管者。2.協(xié)調(diào)金融理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管現(xiàn)在中國(guó)金融機(jī)構(gòu)推出各類(lèi)金融理財(cái)產(chǎn)品，是金融創(chuàng)新集中表現(xiàn)，也是監(jiān)管亂局源頭之一?，F(xiàn)有理財(cái)產(chǎn)品涵蓋多種金融機(jī)構(gòu)，包含商業(yè)銀行人民幣和外幣代客理財(cái)業(yè)務(wù)、信托投資企業(yè)資金信托業(yè)務(wù)、基金管理企業(yè)基金管理業(yè)務(wù)和委托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、證券企業(yè)定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)和集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)企業(yè)投資連接保險(xiǎn)和萬(wàn)能保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。各類(lèi)理財(cái)產(chǎn)品即使在法律性質(zhì)上即使尚無(wú)清楚界定，但全部含有相當(dāng)程度信托色彩，在功效、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管思緒方面也大致一致。[32]然而，因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管協(xié)調(diào)，各監(jiān)管部門(mén)在這一領(lǐng)域基礎(chǔ)上是根據(jù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)各自為政，在投資金額起點(diǎn)、期限設(shè)置、能否保本、能否有固定收益、能否轉(zhuǎn)讓流通和能否跨地域分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)等基礎(chǔ)問(wèn)題上各執(zhí)一詞，既不利于相關(guān)業(yè)務(wù)順利開(kāi)展，更不利于有效監(jiān)管和投資者保護(hù)。為處理這一問(wèn)題，需要改變監(jiān)管方法，由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功效監(jiān)管。對(duì)于已經(jīng)有理財(cái)產(chǎn)品，依據(jù)其基礎(chǔ)功效（如信托），由人民銀行會(huì)同“三會(huì)”協(xié)商確定基礎(chǔ)監(jiān)管規(guī)則，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式公布，作為該領(lǐng)域監(jiān)管依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，有權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)產(chǎn)品具體功效，能夠制訂實(shí)施細(xì)則；假如在實(shí)施中出現(xiàn)分歧，一樣經(jīng)由協(xié)商處理，如無(wú)法取得一致，能夠經(jīng)過(guò)常設(shè)協(xié)調(diào)架構(gòu)中爭(zhēng)議處理機(jī)制，由人民銀行報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁斷。對(duì)于未來(lái)金融創(chuàng)新，也依據(jù)功效標(biāo)準(zhǔn)加以協(xié)調(diào)監(jiān)管：任何監(jiān)管部門(mén)對(duì)可能包含其它部門(mén)權(quán)限混合金融產(chǎn)品制訂規(guī)則時(shí)，應(yīng)事先和該部門(mén)及人民銀行進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致；如無(wú)法取得一致，則可訴諸爭(zhēng)議處理機(jī)制。3.明確金融集團(tuán)監(jiān)管權(quán)限嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，即使是在和《商業(yè)銀行法》和《證券法》修訂之前，中國(guó)法律也并未明文嚴(yán)禁經(jīng)過(guò)控股企業(yè)形式建立金融集團(tuán)?！渡虡I(yè)銀行法》第43條嚴(yán)禁商業(yè)銀行“從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)”或“向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資”，但并不嚴(yán)禁其它企業(yè)投資控股商業(yè)銀行；《證券法》第6條要求“證券企業(yè)和銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)置”，而控股企業(yè)之下作為獨(dú)立法人子企業(yè)，理論上也符合“分別設(shè)置”要求。可見(jiàn)，最少對(duì)于金融控股企業(yè)這種形式而言，其實(shí)一直不存在法律障礙。修訂中增加“國(guó)家另有要求除外”但書(shū)，只是為更多形式金融集團(tuán)（如銀行母企業(yè)型）和金融混業(yè)預(yù)留空間。這么，對(duì)于金融集團(tuán)首先立法未予整體嚴(yán)禁，其次卻又沒(méi)有對(duì)應(yīng)規(guī)則加以規(guī)范，造成中國(guó)金融集團(tuán)無(wú)序發(fā)展，形成監(jiān)管空白?，F(xiàn)在主監(jiān)管制度既無(wú)法律約束力，也難以清楚劃分監(jiān)管權(quán)限，作用有限。以立法形式明確對(duì)金融集團(tuán)監(jiān)管權(quán)限和分工，已是勢(shì)在必行。中國(guó)現(xiàn)在金融集團(tuán)模式不一，在監(jiān)管上也應(yīng)有對(duì)應(yīng)區(qū)分：對(duì)于金融控股企業(yè)，即由純粹控股企業(yè)控股不一樣金融機(jī)構(gòu)形成金融集團(tuán)，根據(jù)上述監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)，由人民銀行作為傘形監(jiān)管者，負(fù)責(zé)金融控股企業(yè)整體監(jiān)管；各金融子企業(yè)業(yè)務(wù)，則由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)功效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)應(yīng)監(jiān)管。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)作為母企業(yè)形成金融集團(tuán)（如銀行母企業(yè)型），由母企業(yè)功效監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如銀監(jiān)會(huì)）在并表基礎(chǔ)上對(duì)母企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，其金融子企業(yè)則由其它對(duì)應(yīng)功效監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。五、結(jié)論金融監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和沖突是和金融監(jiān)管相一直話(huà)題，金融集團(tuán)發(fā)展使得這一話(huà)題愈加引人注目。怎樣應(yīng)對(duì)和處理，并不存在絕正確理論標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵺`坐標(biāo)，而是取決于一國(guó)需要/能夠在多大程度上容納監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，和在何種意義上消弭監(jiān)管沖突。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建，正如金融監(jiān)管模式選擇一樣，受制于一國(guó)獨(dú)特國(guó)情，受制于其在政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、金融市場(chǎng)和監(jiān)管資源方面條件。在這個(gè)意義上，每個(gè)國(guó)家全部有其不一樣于其它國(guó)家、選擇或不選擇某種模式理由。中國(guó)多年來(lái)金融集團(tuán)和金融創(chuàng)新發(fā)展不停挑戰(zhàn)現(xiàn)有監(jiān)管體制，也提出了監(jiān)管協(xié)調(diào)迫切要求。惟其如此，我們更需要對(duì)實(shí)踐中到底需要處理什么問(wèn)題和怎樣處理這些問(wèn)題進(jìn)行冷靜分析，而不是貿(mào)然移植“優(yōu)異”模式。當(dāng)此分業(yè)監(jiān)管體制全方面確立時(shí)日尚短，制度成本收益尚待深入把握之際，保持制度連續(xù)和穩(wěn)定，應(yīng)該成為優(yōu)先考慮目標(biāo)。在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管格局下，經(jīng)過(guò)確立功效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上建立中央銀行主導(dǎo)傘形監(jiān)管架構(gòu)，足以處理現(xiàn)在實(shí)踐中存在關(guān)鍵問(wèn)題。這應(yīng)該成為目前和未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)監(jiān)管體制基礎(chǔ)定位。原載于《北京大學(xué)學(xué)報(bào)·哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》第3期。注釋:[1]參見(jiàn)溫家寶：“全方面深化金融改革促進(jìn)金融業(yè)連續(xù)健康安全發(fā)展”（在全國(guó)金融工作會(huì)議上講話(huà)），載新華網(wǎng)，，最終訪(fǎng)問(wèn)于5月31日。[2]SeegenerallyJamesM.BuchananandGordonTullock:TheCalculusofConsent:LogicalFoundationsofConstitutionalDemocracy,UniversityofMichiganPress(1962).[3]SeeChristosHadjiemmanuil,InstitutionalStructureofFinancialRegulation:ATrendTowards‘Megaregulators’?,inFinancialRegulation:AGuidetoStructuralReform,Arner&J.J.Lineds.,Thomson,Sweet&MaxwellAsia,,at142.[5]參見(jiàn)約瑟夫J.諾頓：《全球金融改革視角下單一監(jiān)管者模式：對(duì)英國(guó)FSA經(jīng)驗(yàn)批判性重估》，廖凡譯，載《北大法律評(píng)論》第7卷第2輯（6月），第568頁(yè)。[6]SeeGreenspan,FinancialReformsandtheImportanceofaDecentralizedBankingSystem,supranote4.[7]SeeBCBS,CorePrinciplesforEffectiveBankingSupervision(1997),Introduction;IAIS,InsuranceSupervisoryPrinciples(1997),§3,Par.7-8;IOSCO,ObjectivesandPrinciplesofSecuritiesRegulation(1998),Art.4.1.SeealsoJointForum,Cross-SectoralComparisonofCorePrinciples(),at13.[8]參見(jiàn)楊勇：《金融集團(tuán)法律問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社，第195頁(yè)；ElizabethF.Brown,WhytheUnitedStatesNeedsaSingleFinancialServicesAgency,14U.MiamiBus.L.Rev.1,52-57().[9]世界銀行抽樣調(diào)查顯示，從1990年到，金融集團(tuán)在銀行業(yè)市場(chǎng)份額從53%增加到71%，在證券業(yè)市場(chǎng)份額從54%增加到63%，在保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)份額從41%增加到70%。SeeJosédeLunaMartínez&ThomasA.Rose,InternationalSurveyofIntegratedFinancialSectorSupervision,WorldBankPolicyResearchWorkingPaper3096(July),at10.[10]SeeIOSCO,PrinciplesfortheSupervisionofFinancialConglomerates(1992),at3;JointForum,SupervisionofFinancialConglomerates(1998),at64;EuropeanCommission,Directive/87/EC(FinancialConglomerateDirective)(),Art.2.[11]CharlesGoodhart,etal.,FinancialRegulation:Why,HowandWhereNow?Routledge,1998,at148,156.[12]SeeRobertaS.Karmel,FunctionalRegulation,501PracticingLawInst./Corp9,9(1985).[13]參見(jiàn)楊勇：《金融集團(tuán)法律問(wèn)題研究》，前注8,第190頁(yè)。[14]GLBA第二章章名即為“功效監(jiān)管”。SeeGLBA,113Stat.1338(1999),Title2.[15]JamesA.Leach,ModernizationofFinancialInstitutions,25IowaJ.Corp.L.681,688().[16]GLBA,§111.[17]SeeMartínez&Rose,InternationalSurveyofIntegratedFinancialSectorSupervision,supranote9,at2;Brown,WhytheUnitedStatesNeedsaSingleFinancialServicesAgency,Supranote8,at92-93.[18]SeeBrown,WhytheUnitedStatesNeedsaSingleFinanci