突發(fā)事件應(yīng)急管理研究分析 公共管理專業(yè)

突發(fā)事件應(yīng)急管理研究摘要：對突發(fā)事件應(yīng)急處理理論的研究與實(shí)踐，反映了一個國家和地區(qū)對公共安全管理含義的理解和需求程度，也是一個國家綜合實(shí)力與國民綜合素質(zhì)的標(biāo)志。城市的規(guī)模越大、現(xiàn)代化水平越高，其潛在的突發(fā)事件種類就越多，各種突發(fā)事件發(fā)生的頻率就越高，危險性也就越大。本文從理論上對突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)行了研究。本研究的理論意義在于，吸取國內(nèi)外應(yīng)急指揮經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)得出城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮的一般規(guī)律;進(jìn)一步探討了構(gòu)建城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的理論基礎(chǔ);現(xiàn)實(shí)意義在于，為城市管理機(jī)構(gòu)提供了完善突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系的新思路，有助于提高政府的信息獲取能力、快速反應(yīng)能力、組織協(xié)調(diào)能力、決策指揮能力、防災(zāi)減災(zāi)能力、綜合服務(wù)能力。關(guān)鍵詞：突發(fā)事件應(yīng)急管理研究Abstract：Dealwithsuddenemergenciestheoreticalresearchandpractice,reflectinganationalandregionalmanagementofthepublicsafetyimplicationsofunderstandingandlevelofdemand,butalsoacountry'scomprehensivenationalstrengthandtheoverallqualityofthemark.Thelargerthecity,thehigherthelevelofmodernizationanditspotentialthemoretypesofunexpectedevents,allkindsofunexpectedevents,thehigherthefrequency,thegreatertherisk.Inthispaper,atheoryofemergencymanagementwerestudied.Thetheoreticalsignificanceofthisstudyistoabsorbthedomesticandinternationalemergencycommandexperience,lessonscometocityemergencyresponsecommandandthegenerallaw;tofurtherexplorebuildingacityemergencyresponsecommandsystemofthetheoreticalbasis;practicalsignificanceisthat,forurbanmanagementagenciesprovidesacomprehensiveemergencyresponsecommandstructureofthenewideastohelpimprovethegovernment'sabilitytoobtaininformation,quickresponsecapability,organizationandcoordinationcapacity,decision-makingandcommandcapabilities,disasterpreventionandmitigationcapabilities,integratedservicecapabilities.Keywords：EmergencyEmergencymanagementresearch緒論研究意義與目的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理包含對城市中各種突發(fā)事件事前、事中、事后的所有方面的管理，編制合理的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案只是突發(fā)事件應(yīng)急管理中的一個方面，而如何高效利用有限的資源，提高政府對緊急事件快速反應(yīng)和抗風(fēng)險的能力，并為市民提供更快捷的緊急救助服務(wù)，正日益成為建立和諧社會的一項重要內(nèi)容。我國一般將應(yīng)急指揮中心當(dāng)作組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備專職應(yīng)急指揮人員，承擔(dān)應(yīng)急指揮和資源調(diào)度職能，受理普通公眾報警、求助的電話。目前中國應(yīng)急指揮中心主要是分類、分部門建設(shè)，海事、消防和核事故應(yīng)急指揮中心已基本建成，但國家和多數(shù)地方政府尚未建成重大突發(fā)公共事件的綜合性應(yīng)急指揮中心。缺乏高效的城市應(yīng)急體系和統(tǒng)一的信息.平臺，勢必影響城市在發(fā)生突發(fā)事件情況下的高效管理。因此建立一個涵蓋了指揮組織機(jī)構(gòu)和應(yīng)急指揮信息平臺的城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)就顯得非常必要。研究目的在于(l)在分析比較國內(nèi)外關(guān)于城市危機(jī)災(zāi)害和突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究成果的基礎(chǔ)上，試圖客觀地反映城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的普遍規(guī)律，并結(jié)合當(dāng)前中國城市突發(fā)事件應(yīng)急管理和應(yīng)急指揮系統(tǒng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，揭示單一行政指揮體系存在的問題;(2)綜合應(yīng)用危機(jī)管理理論、現(xiàn)代管理學(xué)、災(zāi)害學(xué)、復(fù)雜系統(tǒng)理論、信息管理和知識管理等眾多學(xué)科的最新成果，結(jié)合中國實(shí)際社會環(huán)境特征，合理配置城市突發(fā)事件應(yīng)急管理中預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù)等各個階段的社會參與職能，完善城市突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的職能結(jié)構(gòu)，充分利用城市中信息、法律、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境中的優(yōu)勢資源，構(gòu)建政府主導(dǎo)的全面參與、全程管理、多元復(fù)合的，協(xié)調(diào)性強(qiáng)的，適合中國城市現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r的突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)。綜上所述，研究的根本目的在于為黨和政府高層在城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮中做出科學(xué)決策及時提供建議，但并不是代替政府進(jìn)行決策。1內(nèi)外研究綜述城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)作為整個應(yīng)急管理體系的“神經(jīng)中樞”，它在應(yīng)急管理體系中起著核心的作用，其職能就是對危機(jī)援救現(xiàn)場的資源需求信息和外圍的資源準(zhǔn)備信息進(jìn)行匹配，決策資源流向指示信息避免資源涌堵?；诔鞘锌臻g信息基礎(chǔ)設(shè)施，建立一體化的應(yīng)急管理機(jī)制和高效的應(yīng)急指揮平臺，在統(tǒng)一的城市應(yīng)急中心，將公安、消防、急救、民政等救援機(jī)構(gòu)整合在一套完整的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和信息化指揮體系之中，充分利用和調(diào)動多部門、多方面、多層次資源，發(fā)揮綜合服務(wù)的效能，己經(jīng)成為國內(nèi)外各大城市解決公共安全與緊急救援的主要措施。1.1國內(nèi)研究與現(xiàn)狀清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾等主持了“社會變革中突發(fā)事件應(yīng)急管理”課題，課題成果著作《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》從社會轉(zhuǎn)型期的時代大背景探討了中國現(xiàn)階段突發(fā)性事件產(chǎn)生的根源和特征，勾勒出了中國現(xiàn)代化突發(fā)性事件管理體系的基本框架，為促進(jìn)公共治理結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可供借鑒的模式。薛瀾等認(rèn)為，危機(jī)指揮決策系統(tǒng)在危機(jī)管理中居于核心地位，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了國家最高政治精英層的戰(zhàn)略決策效能和危機(jī)應(yīng)變能力，它可以為常設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以是臨時性機(jī)構(gòu)。武漢理L大學(xué)碩十學(xué)位論文胡寧生I川將突發(fā)事件應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)承擔(dān)的職責(zé)明確為:“保證國家安全、制定危機(jī)防范、危機(jī)狀態(tài)控制的目標(biāo)、原則和選擇危機(jī)對抗行動、對抗方案等重大職能”?！爸鞴車野踩聞?wù)，直接負(fù)責(zé)危機(jī)防范、危機(jī)檢測和危機(jī)控制的主要職能部門或機(jī)構(gòu)”，“它們依據(jù)決策指揮中心的方針、政策，具體主管、執(zhí)行某一方面的危機(jī)管理事務(wù)”。萬鵬飛將城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織構(gòu)成分為三個層次，第一為決策層，即市長領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急管理委員會;第二為指揮層，即應(yīng)急指揮中心;第三為實(shí)施層，即各有關(guān)的專業(yè)隊伍及職能部門。他認(rèn)為該系統(tǒng)是一個多層次的網(wǎng)絡(luò)體系，市長、應(yīng)急管理委員會、應(yīng)急指揮中心、各職能部門是網(wǎng)絡(luò)體系中的核心機(jī)構(gòu)。金磊、吳正華等認(rèn)為，在危機(jī)狀態(tài)下，市應(yīng)急指揮中心成為應(yīng)急管理委員會進(jìn)行應(yīng)急指揮作業(yè)的場所。根據(jù)公共危機(jī)事件等級大小，啟動相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)指揮當(dāng)?shù)馗髌笫聵I(yè)單位、在駐部隊、市職能部門和相關(guān)區(qū)縣應(yīng)急救援行動。董華、張吉光等研究發(fā)現(xiàn)，目前我國城市防災(zāi)、治安、防衛(wèi)的設(shè)置相互獨(dú)立，缺乏整體協(xié)同作戰(zhàn)能力，不能充分利用城市安全方面所有的人力、物力、設(shè)施和設(shè)備等資源，不利于城市安全力量整體效能的發(fā)揮。因此，他們認(rèn)為，需要遵循系統(tǒng)論的整體性原則，建立以市政府為核心，由公安、風(fēng)暴潮抗早、抗震、人防、城建、交通、供電、電信、醫(yī)務(wù)等系統(tǒng)，乃至警備部隊等相關(guān)部組成的城市安全綜合指揮工作體系。立足于整體來分析各部分之間的關(guān)系，通過對部分的分析達(dá)到對整體的深刻理解，在遭遇重大災(zāi)難或突發(fā)事件時，統(tǒng)籌指揮全市的防災(zāi)、治安、防衛(wèi)力量，進(jìn)行防御、搶險、救護(hù)等工作。池宏、祁明亮等]認(rèn)為城市應(yīng)急體系分為物理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制兩大部分，從整體結(jié)構(gòu)分為指揮調(diào)度系統(tǒng)和信息管理、決策輔助等支持系統(tǒng)。城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮模式研究涉及到“集中模式”和“分散模式”兩種?！凹心Ｊ健蓖ㄟ^整合政府和社會所有應(yīng)急管理資源，成立專門的應(yīng)急管理指揮中心，代表政府全權(quán)行使危機(jī)管理指揮。王威介紹了深圳、廣西南寧市的集中模式。國內(nèi)大多數(shù)城市都采用分散模式，造成應(yīng)急管理系統(tǒng)多、指揮中心多、決策層次多、反應(yīng)速度慢等.金會慶等認(rèn)為危機(jī)管理只強(qiáng)調(diào)指揮中心內(nèi)部的通訊調(diào)度和接處警系統(tǒng)建設(shè)，對于預(yù)警防范、決策執(zhí)行等外部要素考慮不夠。中國行政管理學(xué)會課題組認(rèn)為部門分工負(fù)責(zé)、分級管理，造成協(xié)調(diào)不足，綜合風(fēng)險評估薄弱，信息溝通不足，社會參與程度不高等問題，需要加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。翟曉敏等將突發(fā)事件應(yīng)急指揮看作是一項準(zhǔn)軍事行動，時間緊迫、事關(guān)重大是行動的突出特點(diǎn)。從理論上講，災(zāi)害應(yīng)急指揮過程實(shí)際上就是一系列有限時間約束條件下的決策與決策實(shí)施過程的集合，因此在一定的時間約束條件下，各種指揮決策是否科學(xué)合理和各種指揮決策的實(shí)施過程是否及時有效，這是災(zāi)害應(yīng)急工作成敗的關(guān)鍵。姜立新等認(rèn)為城市災(zāi)害發(fā)生后，緊急處置、社會動員、資源分配、抗災(zāi)救援、社會恢復(fù)都離不開突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)。長期以來，我國的災(zāi)害管理體制實(shí)行單一災(zāi)種為主的管理模式，各涉災(zāi)部門自成系統(tǒng)，各自為戰(zhàn);這種管理體制有利也有弊，主要弊端是不利于減災(zāi)資源的整合、利用和信息的共享、溝通。帥向華等認(rèn)為，強(qiáng)化現(xiàn)行的公共危機(jī)管理體制和指揮機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其在人員、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢，積極拓展其綜合協(xié)調(diào)和信息溝通的功能是減輕災(zāi)害的關(guān)鍵。應(yīng)急指揮系統(tǒng)在危機(jī)發(fā)生時，即能迅速轉(zhuǎn)為應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)切實(shí)履行管理和指揮職能。這是各級政府管理和處置突發(fā)事件的必要條件，是實(shí)行統(tǒng)一指揮、果斷決策和快速行動的技術(shù)保證。突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)還包括數(shù)據(jù)處理分析系統(tǒng)、快捷的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)和基于GIS的綜合性應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，必須實(shí)現(xiàn)與政府應(yīng)急指揮系統(tǒng)的技術(shù)對接，融入到政府的公共信息網(wǎng)絡(luò)中，才能充分發(fā)揮政府公共安全危機(jī)管理中地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急子系統(tǒng)的功能和作用。李泊溪對于建立城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)提出若千看法:(l)建立突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)才可能防患于未然;(2)各級政府在建立應(yīng)急機(jī)制的過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用;(3)要有應(yīng)對突發(fā)事件的物資儲備與保證;(4)建立適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)需要的現(xiàn)代信息體系;(5)對傳媒體系嚴(yán)格管理;(6)應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合:(7)突發(fā)事件應(yīng)急指揮的相關(guān)法制建設(shè);(8)建立突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)。上海市應(yīng)急聯(lián)動中心將火警電話和匪警電話相統(tǒng)一，即將110、119和交巡警指揮中心三個指揮平臺合并成一個指揮平臺，從而成為應(yīng)急聯(lián)動中心的指揮平臺。同時，聯(lián)動中心還為其他的聯(lián)動單位預(yù)備了指揮席位，以供突發(fā)事件發(fā)生后聯(lián)動單位進(jìn)駐指揮。武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文廣東省各級政府、各有關(guān)部門圍繞“一案三制”，成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，由省長擔(dān)任主任。應(yīng)急委員會下設(shè)6個應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu):省自然災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、省安全生產(chǎn)委員會、省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部、省社會安全事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、省民用核設(shè)施核事故預(yù)防和應(yīng)急救援管理委員會、省防震抗震救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。統(tǒng)一對全省范圍內(nèi)特別重大的突發(fā)公共事件進(jìn)行指揮和協(xié)調(diào)。同時設(shè)立省突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮中心作為應(yīng)急委員會的日常辦事機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)為省政府辦公廳內(nèi)設(shè)副廳級機(jī)構(gòu)。廣東省將逐步建立和完善省、市、縣政府應(yīng)急平臺，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、企業(yè)應(yīng)急平臺建立、完善起來，構(gòu)建“統(tǒng)一、靈敏、高效”的省、市、縣三級應(yīng)急指揮平臺，在全省范圍內(nèi)形成統(tǒng)一、高效、全面的突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制。武漢市政府在未來3至5年內(nèi)也將投資上億元建應(yīng)急指揮中心應(yīng)對突發(fā)事故。這個應(yīng)急指揮中心包括中心指揮室、接處警系統(tǒng)等13個子系統(tǒng)，配備最先進(jìn)的特種救援、防護(hù)、檢測裝備，建800兆數(shù)字集群通信系統(tǒng)建設(shè)。同時，全市安全生產(chǎn)事故災(zāi)難的應(yīng)急救援指揮，也將納入該系統(tǒng)。我國在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，參照日常行政管理模式，形成分層、樹狀指揮體系，并按事件后果分級標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施相應(yīng)級別的行政干預(yù)，由相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)提供資源保障。在重大突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，這種保障方式不易突破原有行政管理框架，從而快速建立高效的應(yīng)急指揮體系。而且，我國對應(yīng)急信息資源缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的描述和定義，尚未構(gòu)建起綜合統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺框架，發(fā)生突發(fā)事件時，各行政管理部門和各地區(qū)政府往往根據(jù)自身的需求和資源情況開展應(yīng)急指揮工作，不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)由于缺少相應(yīng)的接口而難以交換和更新。整個城市突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個涉及面廣、影響因素多的錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前國內(nèi)外專家學(xué)者已經(jīng)就如何科學(xué)有效地保障城市公共安全提出各種想法和建議，相關(guān)的研究成果也是層出不窮?？偟膩碚f，上述研究對公共危機(jī)或突發(fā)事件管理系統(tǒng)的特點(diǎn)進(jìn)行了分析，從城市突發(fā)事件應(yīng)急管理戰(zhàn)略的層面上，運(yùn)用現(xiàn)代理論對突發(fā)事件的預(yù)測、預(yù)防以及應(yīng)對模型等進(jìn)行了廣泛的探討，試圖建立與實(shí)際情況相適應(yīng)的全系統(tǒng)、全過程的城市應(yīng)急管理模式，從全方位、多層次的角度來保障城市的公共安全。然而，本研究所關(guān)注的建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一高效的城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的理論和應(yīng)用框架，大部分研究雖均有涉及但并未做過多論述，也沒有提出相應(yīng)的具體的建模方案和運(yùn)作機(jī)制。因此，城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系理論框架的提出和相應(yīng)的應(yīng)急指揮平臺應(yīng)用框架的建立還有待更進(jìn)一步的研究探討。1.2國外相關(guān)研究與發(fā)展現(xiàn)狀理論界一般將危機(jī)和突發(fā)事件等同，國內(nèi)知名危機(jī)管理學(xué)者薛瀾等人也認(rèn)為突發(fā)事件和危機(jī)之間存在一定的轉(zhuǎn)化可能，即突發(fā)事件的產(chǎn)生可能會導(dǎo)致危機(jī)事件的爆發(fā)。鑒于此，本研究中也將不對危機(jī)和突發(fā)事件的概念加以區(qū)分。危機(jī)管理領(lǐng)域的著名學(xué)者羅森塔爾等研究者認(rèn)為公共危機(jī)“就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”。赫爾曼認(rèn)為，危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之間可以獲得的反應(yīng)時間很有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料。格林注意到危機(jī)管理的一個特征是“事態(tài)己發(fā)展到無法控制的程度”。一旦發(fā)生危機(jī)，時間因素非常關(guān)鍵，減少損失將是主要的任務(wù)。危機(jī)管理的任務(wù)是盡可能控制事態(tài)，在危機(jī)事件中把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制住。米特洛夫和佩爾森認(rèn)為收集、分析和傳播信息是危機(jī)管理者的直接任務(wù)。危機(jī)發(fā)生的最初幾小時(或危機(jī)持續(xù)事件很長時的最初幾天)，管理者應(yīng)同步采取一系列關(guān)鍵的行動。這些行動是“甄別事實(shí)，深度分析，控制損失，加強(qiáng)溝通”。阿爾文·托夫勒認(rèn)為，面對越來越多的各種決策，政府往往采用兩種方法:一種是政府機(jī)關(guān)不斷增加政治家、官僚、專家和計算機(jī)，設(shè)法進(jìn)一步加強(qiáng)政府這個中心作用;還有一種是讓“下面”或“外面”做出更多的決定，減輕政府做決定的負(fù)擔(dān)，而不是把做決定的權(quán)利集中在己經(jīng)緊張和亂了套的政府中心。武漢理J二大學(xué)碩士學(xué)位論文美國危機(jī)管理專家?guī)炷匪拱盐C(jī)管理中組織需要掃描的信息來源歸納為三大類:問題管理信息來源、風(fēng)險評估信息來源和關(guān)系信息來源。1979年，美國總統(tǒng)卡特將全國多個聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行合并，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地區(qū)對危機(jī)的反應(yīng)，各專項領(lǐng)域的危機(jī)反應(yīng)則由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。FEMA利用《國家應(yīng)急預(yù)案》應(yīng)急支持職能附件的方式，明確了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和紅十字會的資源保障任務(wù)、政策、組織構(gòu)成和職責(zé)，每一項職能附件規(guī)定相應(yīng)的聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)。職能附件根據(jù)突發(fā)事件的具體情況，有選擇地啟動。啟動后，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)派出應(yīng)急人員或小組按承擔(dān)的應(yīng)急支持職能，分別編入事故指揮系統(tǒng)的組織框架中。日本東京都防災(zāi)中心成立于1991年，位于東京都政府辦公大樓內(nèi)，是全區(qū)綜合防災(zāi)行動指揮部，其機(jī)構(gòu)包括:“災(zāi)害對策本部”，由東京都知事和消防、警察等單位領(lǐng)導(dǎo)組成;“防災(zāi)中心聯(lián)絡(luò)室”，負(fù)責(zé)與各類災(zāi)害預(yù)防、救助部門聯(lián)絡(luò);“通信室”，負(fù)責(zé)保障各種通信系統(tǒng);“指揮情報室”收集各類災(zāi)害情報，傳達(dá)本部減災(zāi)決策指令;“夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室”，負(fù)責(zé)夜間和休息日值班警戒任務(wù)。歐盟于2000年建成的e.死sk系統(tǒng)是一個基于衛(wèi)星通信的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)架構(gòu)，為其成員國實(shí)現(xiàn)跨國、跨專業(yè)、跨警種、高效及時地處理突發(fā)公共事件和自然災(zāi)害提供支持服務(wù)。該系統(tǒng)利用多種通信手段則表現(xiàn)在應(yīng)急管理通信系統(tǒng)集成了有線語音系統(tǒng)、無線語音系統(tǒng)、寬帶衛(wèi)星系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)等多個系統(tǒng)，配合應(yīng)急管理和處置調(diào)度軟件，使指揮中心、相關(guān)聯(lián)動單位、專家小組和現(xiàn)場救援人員快速取得聯(lián)系，并在短時間里解決問題。2城市突發(fā)事件應(yīng)急管理基本理論2.1城市突發(fā)事件與應(yīng)急管理系統(tǒng)的界定2.1.1突發(fā)事件與城市突發(fā)事件的界定突發(fā)事件，在美國又被稱為緊急事件，美國對突發(fā)事件的定義大致可以概括為:由美國總統(tǒng)宣布的、在任何場合、任何情景下，在美國的任何地方發(fā)生的需聯(lián)邦政府介入，提供補(bǔ)充性援助，以協(xié)助州和地方政府挽救生命、確保公共衛(wèi)生、安全及財產(chǎn)或減輕、轉(zhuǎn)移災(zāi)難所帶來威脅的重大事件。加拿大在其制定的應(yīng)急管理法中將公共緊急事件分為:公共財產(chǎn)緊急事件，公共秩序緊急事件，國際緊急事件和戰(zhàn)爭緊急事件四大類，并分別予以定義和制定相應(yīng)的處理機(jī)制。在澳大利亞，突發(fā)事件又包括緊急事件和災(zāi)難，是指“己經(jīng)或即將發(fā)生的，威脅生命、財產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的，需要人們協(xié)同應(yīng)對的重大事件”或“對社會造成重大破壞、危害的情況和狀態(tài)”。國際上對突發(fā)事件有代表性的定義是歐洲人權(quán)法院對“公共緊急狀態(tài)”的解釋，即“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。池宏、祁明亮、計雷等認(rèn)為，突發(fā)事件是危害人民生命、財產(chǎn)、社會安全與穩(wěn)定的突然爆發(fā)的事件。城市突發(fā)事件特指突然爆發(fā)的對城市社會秩序、居民生命財產(chǎn)以及正常生活造成危害的事件。我國于2006年1月發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為四類:自然災(zāi)害，事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。結(jié)合上述對突發(fā)事件的相關(guān)定義，在這里筆者更傾向于《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對突發(fā)事件概念的界定，將本文的“突發(fā)事件”定義為突然發(fā)生的、對社會財產(chǎn)、秩序等造成嚴(yán)重危害和重大破壞的緊急事件，而“城市突發(fā)事件”就是指發(fā)生在整個城市轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件。2.1.2城市突發(fā)事件的特點(diǎn)對國內(nèi)外重大城市突發(fā)事件的比較和分析表明，當(dāng)前城市突發(fā)事件具有以下主要特點(diǎn):(l)不易察覺性。突發(fā)事件發(fā)生之前通常沒有什么明顯的征兆，或者由于征兆信息零散，不足以引起相關(guān)人員的注意。這種情況下，即將到來的突發(fā)事件往往不易被政府或各級管理機(jī)構(gòu)察覺而做出必要的預(yù)警。例如，震驚世界的美國“9.11”事件就完全沒有被美國當(dāng)局所事先察覺，以至于帶來不堪想象的惡劣后果。(2)突發(fā)性。突發(fā)事件往往在人們未曾預(yù)料的時候突如其來地爆發(fā)，發(fā)生的時間、地點(diǎn)、形式以及公共危害程度等都很難預(yù)見，具有很大的偶然性和隨機(jī)性，令管理機(jī)構(gòu)防不勝防。(3)危害性。由于突發(fā)事件常常是在人們毫無防備的情況下發(fā)生的，因此很容易給社會環(huán)境帶來一定程度地破壞作用，嚴(yán)重的甚至危及到人們的財產(chǎn)和生命安全。有時，即使突發(fā)事件已經(jīng)被有效控制，但由于信息披露不及時等原因也可能造成人們心理上的恐慌和精神上的痛苦。2003年爆發(fā)的“非典”疫情事件，其危害迅速擴(kuò)散至全國乃至世界其它國家和地區(qū)，對社會造成了難以估計的損失，其間該事件對普通民眾心理上的打擊和影響也是巨大而持久的。(4)緊迫性。突發(fā)事件的突發(fā)性決定了此類事件一旦發(fā)生就很可能出乎正常的社會秩序和人們慣常的思維模式，如果不對其做出迅速的決策和采取有效的措施，隨著事件破壞力的進(jìn)一步升級，很可能會造成不良影響迅速蔓延至整個地區(qū)甚至全國、全球，后果不堪設(shè)想。因此，在發(fā)生突發(fā)事件后，政府和相關(guān)的指揮管理機(jī)構(gòu)必須立即做出反應(yīng)，在關(guān)鍵時刻果斷決策，緊急動員各方資源，盡可能在有限的事件內(nèi)妥善的處理危機(jī)情況。(5)高度復(fù)雜性。突發(fā)事件帶來的問題往往是對那些不常發(fā)生的或出人意料的非結(jié)構(gòu)化問題，因此處理突發(fā)事件而進(jìn)行的決策一般都屬于非程序化決策，有時無法用經(jīng)驗(yàn)性的知識和方法來對待。這是因?yàn)?，突發(fā)事件的誘因錯綜復(fù)雜，包括歷史、武漢理_L大學(xué)碩士學(xué)位論文經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境、社會等多方面的因素。突然發(fā)生后，人們難以判斷其影響范圍、危害程度、解決途徑等等，對突發(fā)事件的指揮管理機(jī)構(gòu)的決策能力和組織能力要求很高，一旦處理不善，又可能帶來新的更復(fù)雜的問題。(6)社會性。突發(fā)事件的爆發(fā)所造成的巨大影響，不僅直接作用于社會民眾，而且往往會通過各種信息途徑迅速傳播，成為整個社會關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。危害巨大的突發(fā)事件可能引起嚴(yán)重的社會危機(jī)，對社會基本的價值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生威脅，甚至?xí)绊懙秸麄€社會的穩(wěn)定。(7)雙重性。突發(fā)事件可能帶來破壞性的影響，但有時也可能隨之孕育著變革。如果管理者能夠正視突發(fā)事件帶來的危害，同時努力化解積極應(yīng)對，不僅能夠化險為夷，轉(zhuǎn)危為安，而且還可以以此作為變革的契機(jī)，完善整個社會公共安全體系。2.1.3城市突發(fā)事件的分類分級在我國的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類:(l)自然災(zāi)害。主要包括水早災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。(2)事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。(3)公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。(4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級:I級(特別重大)、n級(重大)、m級(較大)和W級(一般)。鑒于上述分類分級標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，同時研究口徑《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》保持一致可滿足研究內(nèi)容的實(shí)用性，本研究中突發(fā)事件的分類分級將采用《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的標(biāo)準(zhǔn)。這里應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，突發(fā)事件的分類分級并不是對突發(fā)事件絕對意義上的劃分。某一特定的突發(fā)事件可能同時屬于多種類型，也可能由于其影響的蔓延擴(kuò)散，引發(fā)其它類型突發(fā)事件。另外，突發(fā)事件具有高度復(fù)雜性，應(yīng)該對相關(guān)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)分配相應(yīng)的管理權(quán)限，同時根據(jù)地域的不同和資源情況的差異，對突發(fā)事件分級也應(yīng)該有所區(qū)別。不同城市應(yīng)該針對自身的實(shí)際情況在分級指標(biāo)的構(gòu)成、事件級別認(rèn)定等方面，結(jié)合各種可能的因素，制定適合本區(qū)域具體情況的分級體系，并與時俱進(jìn)及時地做出調(diào)整和更新。2.1.4應(yīng)急管理系統(tǒng)界定城市處于正常狀態(tài)時，應(yīng)急指揮系統(tǒng)通過常設(shè)的職能機(jī)構(gòu)對全市的公共安全情況進(jìn)行監(jiān)控，利用應(yīng)急指揮平臺的信息管理功能，收集挖掘本地區(qū)各方面的安全實(shí)時信息，包括地震局、氣象局、水利部門、交通局、公安局、民政局以及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)職能部門發(fā)布的地區(qū)危機(jī)預(yù)測信息和周邊地區(qū)危機(jī)動態(tài)報告。同時，各相關(guān)部門在平時負(fù)責(zé)檢查各類安全事故隱患，并定期組織城市重大應(yīng)急預(yù)案的演練，長期開展全民安全素質(zhì)教育等。城市中一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，政府及相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)必須及時高效地對突發(fā)情況進(jìn)行迅速反應(yīng)，成立由專人負(fù)責(zé)處理緊急事宜并有相關(guān)專業(yè)隊伍提供支持的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，根據(jù)突發(fā)事件的等級高低，啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，通過以指揮通信調(diào)度系統(tǒng)為基礎(chǔ)的應(yīng)急指揮平臺快速、實(shí)時、準(zhǔn)確地收集和處理應(yīng)急信息，協(xié)調(diào)指揮全市各個相關(guān)組織單位和下屬區(qū)縣進(jìn)行應(yīng)急救援行動。本研究認(rèn)為，應(yīng)急指揮系統(tǒng)可以分為組織構(gòu)成和技術(shù)構(gòu)成兩大部分。組織構(gòu)成是指建立應(yīng)急管理體系中相應(yīng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)。比如，以市長為最高決策人的應(yīng)急管理委員會作為城市應(yīng)急指揮的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由政府常設(shè)的各相關(guān)職能部門保證其日常運(yùn)轉(zhuǎn)，而由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家委員會則作為應(yīng)急管理體系中的輔助決策機(jī)構(gòu)。技術(shù)構(gòu)成主要是指城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮平臺的建設(shè)，除了組織相關(guān)的專業(yè)技術(shù)隊伍外，主要包括兩個方面的建設(shè):應(yīng)急指揮系統(tǒng)軟件的設(shè)計和相應(yīng)的硬件配備。2.2城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的分類與比較根據(jù)應(yīng)急指揮系統(tǒng)使用者的不同我們可將應(yīng)急指揮系統(tǒng)分為執(zhí)行型應(yīng)急指揮系統(tǒng)(簡稱“執(zhí)行型系統(tǒng)”)和決策型應(yīng)急指揮系統(tǒng)(簡稱“決策型系統(tǒng)”)執(zhí)行型系統(tǒng)的使用對象是市各應(yīng)急響應(yīng)職能部門的應(yīng)急指揮中心，決策型系統(tǒng)的使用對象就是市級應(yīng)急指揮中心。對執(zhí)行型系統(tǒng)尚不完善的城市，及時改造升級執(zhí)行型系統(tǒng)是很必要的。然而，考慮到城市公共安全的長遠(yuǎn)利益和根本大局，市級應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)還是必須以決策型系統(tǒng)為目標(biāo)。按照業(yè)務(wù)機(jī)制劃分，城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系大致有四種模式:集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式和協(xié)同模式。(l)集權(quán)模式由市政府成立專門的城市應(yīng)急聯(lián)動中心，該中心代表政府全權(quán)行使應(yīng)急指揮大權(quán)，將公安、消防、醫(yī)療等專項應(yīng)急職能統(tǒng)一納入進(jìn)來。該模式的特征是:政府牽頭、集中管理，應(yīng)急指揮中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預(yù)算;政府將所有指揮權(quán)歸于應(yīng)急指揮中心，’在處理緊急事件時，有權(quán)調(diào)動政府的任何部門。國內(nèi)第一個建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)的南寧市就效仿美國的911應(yīng)急聯(lián)動中心。這種模式存在的最大問題是跨部門間的資源整合困難較大，整個應(yīng)急指揮系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制有待改進(jìn)。目前，國內(nèi)尚無其他城市完全照搬此模式建設(shè)突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)。(2)授權(quán)模式市政府利用現(xiàn)有的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)資源，將應(yīng)急聯(lián)動的指揮權(quán)授權(quán)給公安，以公安110為基礎(chǔ)，協(xié)同其他聯(lián)動部門共同出警。在緊急情況下，公安代表政府調(diào)動各部門聯(lián)合行動，并代表政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督緊急事務(wù)的處理。處理重大公共突發(fā)事件時，則由市政府出面成立應(yīng)急小組協(xié)調(diào)各部門。此種模式在廣州、上海等大城市經(jīng)過多年的建設(shè)，己形成了一套比較成熟的應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)。該系統(tǒng)由于保持了現(xiàn)有各個行政部門的體系，建設(shè)投資小，為國內(nèi)大部分大城武漢理工大學(xué)碩十學(xué)位論文市所采用。然而，授權(quán)權(quán)限的大小是該模式的關(guān)鍵所在。當(dāng)發(fā)生特大城市突發(fā)事件時，往往只有政府最高決策機(jī)構(gòu)才一能指揮協(xié)調(diào)各職能部門進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。天津大學(xué)計算機(jī)學(xué)院教授王文俊認(rèn)為“沒有政府牽頭單靠一個部門是不現(xiàn)實(shí)的”。正因?yàn)槿绱?，授?quán)模式只能作為我國應(yīng)急指揮系統(tǒng)的一種過渡模式存在。(3)代理模式政府成立統(tǒng)一的接警中心或呼叫中心，負(fù)責(zé)接聽城市的應(yīng)急呼叫，根據(jù)呼叫的性質(zhì)，將接警記錄分配給一個或多個部門去處理，并根據(jù)各部門處理情況反饋報警人。代理模式以北京為典型代表，該模式適合于那些各個應(yīng)急部門相對獨(dú)立但部門本身都是體系完整而龐大，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制高度發(fā)達(dá)和成熟的情況。盡管代理模式由政府牽頭，統(tǒng)一了緊急呼叫的入口，但還不是真正意義上的聯(lián)動的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。(4)協(xié)同模式該模式適合于那些中小型城市，’政府對行政體制調(diào)整沒有太多的權(quán)力，現(xiàn)階段也很難保證大量資源來重構(gòu)應(yīng)急指揮體系。多個不同類型、不同層次的指揮中心和執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)組合起來，按照約定的流程分工協(xié)作，聯(lián)合指揮、聯(lián)合行動。協(xié)同模式一般由一個政府指揮中心、多個部門指揮中心和更多基層遠(yuǎn)程協(xié)同終端構(gòu)成，政府和部門之間信息互聯(lián)互通，政府可以查看到應(yīng)急事件的處理情況，各個部門之間也可互通應(yīng)急數(shù)據(jù)。但是當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，只有應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須為決策準(zhǔn)備許多歷史參考和分析模型。另外，由于各種專業(yè)數(shù)據(jù)由各個專業(yè)職能部門分別保存，某些敏感數(shù)據(jù)還存在保密問題。顯然，簡單的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通在突發(fā)事件應(yīng)急指揮的實(shí)際操作中存在不少難題。如何在信息安全的前提下，保證向應(yīng)急指揮系統(tǒng)提供足夠的有效數(shù)據(jù)和輔助決策支持，是該模式需要進(jìn)一步在實(shí)踐中解決的問題。上述四種突發(fā)事件應(yīng)急指揮模式分別適用于不同的實(shí)際情況，沒有絕對的優(yōu)劣之分，都應(yīng)該作為建立系統(tǒng)完善的城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的必要參考。2.3城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的相關(guān)理論2.3.1危機(jī)管理理論危機(jī)管理的概念是美國學(xué)者于20世紀(jì)60年代初提出的。危機(jī)管理作為一學(xué)科是決策學(xué)的一個重要分支，并首先被運(yùn)用于外交和國際政治領(lǐng)域。隨著社會的多元化發(fā)展，城市功能日趨復(fù)雜多樣，各種突發(fā)公共事件的發(fā)生逐漸呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。在這種大背景下，現(xiàn)代危機(jī)管理范疇不斷擴(kuò)展，從單一的政治危機(jī)領(lǐng)域發(fā)展到社會整體的各個層次，涉及自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治危機(jī)、文化沖突等多個方面。西方當(dāng)代危機(jī)管理理論已經(jīng)趨于成熟，具有如下特征第一，研究內(nèi)容從單一的政治危機(jī)擴(kuò)展到公共管理的各個領(lǐng)域。這是因?yàn)楝F(xiàn)代社會是一個大系統(tǒng)，牽一發(fā)而動全身，任何領(lǐng)域的突發(fā)事件都有可能帶來公共管理領(lǐng)域的危機(jī)。第二，研究目的由原來的政治目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒄系墓参C(jī)管理體系，實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理，維護(hù)穩(wěn)定，確保經(jīng)濟(jì)、社會的正常發(fā)展。第三，研究重點(diǎn)原來重視危機(jī)現(xiàn)場應(yīng)對到危機(jī)的全生命周期，尤其重視危機(jī)前的預(yù)警研究。第四，研究導(dǎo)向由本國情況研究走向跨國比較研究。美國、日本、歐洲諸國危機(jī)管理實(shí)踐各具特色?，F(xiàn)代危機(jī)管理理論是在總結(jié)各國危機(jī)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。第五，研究方法上的立體分層研究體現(xiàn)了當(dāng)代危機(jī)管理研究多元化和全面融合的趨向:從單純定性研究到定性、定量相結(jié)合;在個體層面上運(yùn)用心理學(xué)、博弈論;在組織層面上運(yùn)用組織理論、管理理論;在社會層面上運(yùn)用社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等。目前，我國的危機(jī)管理研究還處于初級階段，應(yīng)該充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)有理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入地思考我國危機(jī)管理體系的建設(shè)問題，根據(jù)我國當(dāng)前的實(shí)際情況，在應(yīng)急管理立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、突發(fā)事件預(yù)警、信息傳遞機(jī)制、全社會合作協(xié)調(diào)等方面逐步發(fā)展和完善。2.3.2災(zāi)害學(xué)理論所謂災(zāi)害，是指在自然界的矛盾運(yùn)動以及自然界與人類的矛盾運(yùn)動中，由自然因素、人為因素的疊加，對人類生存發(fā)展及其所依存的條件和環(huán)境造成嚴(yán)重危害的非常事件和現(xiàn)象。災(zāi)害學(xué)就是揭示災(zāi)害形成、發(fā)生與發(fā)展規(guī)律，建立災(zāi)害評價體系，探求減輕災(zāi)害途徑的一門綜合性學(xué)科。該學(xué)科包括眾多的分支學(xué)科，彼此在層次上有著明顯的區(qū)別。在災(zāi)害學(xué)學(xué)科群體的體系結(jié)構(gòu)中，災(zāi)害學(xué)處于最高層次上，綜合了所有的災(zāi)害研究成果而形成。災(zāi)害學(xué)的研究體現(xiàn)在宏觀層次和微觀層次兩個方面，兩大層次之間及其內(nèi)部既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。宏觀方面的研究包括:(l)災(zāi)害成因動力學(xué)研究。主要立足于災(zāi)害產(chǎn)生的原因分析，探討災(zāi)害的成因機(jī)理;(2)災(zāi)害運(yùn)動學(xué)研究。主要針對災(zāi)害的自身運(yùn)動發(fā)展過程，探討災(zāi)害形成發(fā)生的各種表現(xiàn)形式;(3)災(zāi)害預(yù)測學(xué)研究。主要是依靠各門相關(guān)學(xué)科的研究，在災(zāi)害動力成因?qū)W的基礎(chǔ)上，通過對各種災(zāi)害的預(yù)測和監(jiān)控工作，以便及時地為報告危機(jī)、疏散人員、災(zāi)后救護(hù)等危機(jī)管理決策提供準(zhǔn)確的情報;(4)災(zāi)害防治對策學(xué)研究。主要是對災(zāi)害危機(jī)爆發(fā)后進(jìn)行有效管理的研究。微觀方面的研究包括:第一部分，災(zāi)害社會科學(xué)研究。即利用社會科學(xué)的理論、方法來研究災(zāi)害，如災(zāi)害管理學(xué)、災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)、災(zāi)害社會學(xué)、災(zāi)害法學(xué)、災(zāi)害救濟(jì)學(xué)等。(l)災(zāi)害管理學(xué)。主要研究災(zāi)害管理的目標(biāo)和任務(wù)、災(zāi)害管理的一般原則、災(zāi)害管理的主要方式、管理層次與管理系統(tǒng)、常設(shè)與臨時的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、災(zāi)害防治、災(zāi)害預(yù)測、災(zāi)害救助、災(zāi)害救濟(jì)、災(zāi)害評估、災(zāi)后的恢復(fù)重建等管理;(2)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)。主要揭示自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的醞釀、形成、發(fā)生、后果而對其進(jìn)行預(yù)測、預(yù)防、評估，研究和揭示災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)規(guī)律;(3)災(zāi)害社會學(xué)。研究災(zāi)害與人、災(zāi)害與社會的關(guān)系，災(zāi)害與社會化、社會流動的關(guān)系;(4)災(zāi)害法學(xué)。主要研究人與自然的關(guān)系與社會的關(guān)系的法學(xué)理論;(5)災(zāi)害救濟(jì)學(xué)。研究災(zāi)害救濟(jì)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則、災(zāi)害評估體系。第二部分，災(zāi)害自然科學(xué)研究即利用社會科學(xué)的理論、方法來研究災(zāi)害，主要包括:環(huán)境災(zāi)害學(xué)、洪澇災(zāi)害學(xué)、地震災(zāi)害學(xué)、災(zāi)害心理學(xué)等。由此可以看出，災(zāi)害學(xué)理論是突發(fā)事件應(yīng)急管理研究的基礎(chǔ)學(xué)科之一，災(zāi)害研究與本文研究的內(nèi)容也有很多相通之處，例如研究災(zāi)害的緊急處置與突發(fā)事件應(yīng)急指揮有許多可以相互借鑒的地方。3城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)總體框架設(shè)計3.1城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)構(gòu)建指導(dǎo)思想(l)以人為本。無論是從最高決策者的角度考慮，還是從具體執(zhí)行部門的角度考慮，應(yīng)急的最高原則都應(yīng)該是保護(hù)人民的生命安全。堅持以人為本，就是在任何情況下都要確保群眾的人身安全，絕對不能拿生命冒險。任何應(yīng)急救援活動的首要目標(biāo)和應(yīng)急措施都要首先保障人的生命安全，既包括受到突發(fā)事件破壞影響的人民群眾的生命安全，還要充分考慮到應(yīng)急隊伍自身的安全。(2)重在預(yù)防。城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)不僅具有對突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)和處置的功能，同時其常設(shè)部門(如市應(yīng)急辦)更要重視突發(fā)事件的預(yù)警和預(yù)防，在事故即將形成或沒有爆發(fā)之前，采取應(yīng)變措施防范和阻止由預(yù)警期進(jìn)入到應(yīng)急響應(yīng)期;事故發(fā)生和擴(kuò)大蔓延之前，通過預(yù)警期的活動能迅速提高警備級別，動員準(zhǔn)備力量，加強(qiáng)應(yīng)急處置能力，把事故控制在應(yīng)急預(yù)案所策劃的特定類型或指定區(qū)域，確保事故在演化成危機(jī)前進(jìn)入到恢復(fù)期。(3)及時響應(yīng)。由于突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性和破壞性等特征，其社會危害擴(kuò)散效應(yīng)顯著，應(yīng)急響應(yīng)速度與事故危害程度緊密相關(guān)，對突發(fā)事件早期的應(yīng)急救援工作對保護(hù)人員生命和財產(chǎn)安全、減小社會危害的意義重大。所以，突發(fā)事件一旦發(fā)生，政府及有關(guān)應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)必須在極短的時間內(nèi)做出正確的應(yīng)急反應(yīng)，爭取一切控制事態(tài)發(fā)展的主動權(quán)。(4)統(tǒng)一指揮。城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)在具體實(shí)踐過程中，可能根據(jù)實(shí)際采用的運(yùn)行模式的不同而略有區(qū)別。但是，在突發(fā)事件應(yīng)急處置時，所有具體的應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)都必須服從最高應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)或授權(quán)單位的統(tǒng)一指揮和資源調(diào)配，以確保各參與單位既能夠充分發(fā)揮自身的專業(yè)作用，又能夠相互協(xié)調(diào)配合，提高整體效能。(5)應(yīng)急聯(lián)動。在具體的突發(fā)事件應(yīng)急過程中，單靠主管職能部門一個部門的力量往往是很難解決問題的。應(yīng)急實(shí)踐中，政府的突發(fā)事件應(yīng)急指揮最高決策機(jī)構(gòu)應(yīng)急委員會一般會根據(jù)事故類型對相應(yīng)的主管職能部門授予其調(diào)動其他相關(guān)專業(yè)部門參與配合應(yīng)急行動的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動，各部門發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，部門間分工協(xié)作、資源互補(bǔ)。3.2城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)總體框架3.2.1社會經(jīng)濟(jì)水平和科技水平的飛速提升，社會生產(chǎn)力正一刻不停地迅猛發(fā)展，社會分工的程度也在逐漸加深越來越細(xì)，從而也導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)變得越來越復(fù)雜，社會中的不穩(wěn)定因素比過去大大增加，整個社會的脆弱程度也在不斷上升，整個社會環(huán)境受突發(fā)公共事件破壞的可能性正日趨加大。我國各級政府希望通過深入的研究和積極的探索，找到某種行之有效的方法和措施，建立一個可以對突發(fā)事件事前預(yù)防以及在突發(fā)事件發(fā)生的情況下的應(yīng)急處理機(jī)制和體系，以維護(hù)社會穩(wěn)定和保障人民的生命財產(chǎn)安全。尤其是城市中，由于很多突發(fā)事件爆發(fā)后會帶來的一系列嚴(yán)重后果，使得突發(fā)事件的應(yīng)急指揮管理已經(jīng)成為各級政府乃至全社會關(guān)注的重點(diǎn)問題。然而，當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，在城市重大突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，相關(guān)決策部門尚未建立起快速高效的應(yīng)急指揮體系，沒有形成一套完整的系統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急處置方法。盡管很多突發(fā)事件一開始往往以單一事件的形式出現(xiàn)，按照現(xiàn)有的行政管理一般由專業(yè)部門組織應(yīng)急，但隨著事件危害的升級，需要進(jìn)行跨部門的指揮和協(xié)調(diào);而且，還有不少突發(fā)事件一出現(xiàn)就呈現(xiàn)出復(fù)雜、不確定的狀態(tài)，絕非單個政府部門可以獨(dú)立應(yīng)對。面對重大而又復(fù)雜多變的突發(fā)事件，必須由城市最高應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全局的應(yīng)急組織、協(xié)調(diào)和管理等工作，全面履行應(yīng)急指揮的各項職責(zé)。與此同時，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)匦姓^(qū)開展應(yīng)急管理常規(guī)性工作的基本載體，還必須履行應(yīng)急管理的一些日常性的任務(wù)。在研究借鑒國內(nèi)外應(yīng)急管理方面的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出適合于當(dāng)前實(shí)際情況和要求的應(yīng)急指揮管理方法是突發(fā)事件應(yīng)急管理研究領(lǐng)域的工作重心之一。建設(shè)與預(yù)案要求相適應(yīng)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，依托高水平的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，全面履行應(yīng)急管理的各項職責(zé)?，F(xiàn)代城市作為區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技和信息中心，是勞動力、資本、各類經(jīng)濟(jì)、生活基礎(chǔ)設(shè)施高度聚集，人員流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯，子系統(tǒng)繁多的多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、多要素間關(guān)聯(lián)關(guān)系高度繁雜的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)?，F(xiàn)代城市不僅具有海量的科學(xué)技術(shù)，包括巨大的物質(zhì)系統(tǒng)，同時還包括了人的因素。如果說人是客觀世界中最復(fù)雜的一個巨系統(tǒng)，那么眾多人聚集在一起的社會系統(tǒng)就更為復(fù)雜了。對現(xiàn)代城市的管理必需遵從復(fù)雜巨系統(tǒng)的規(guī)律?，F(xiàn)代城市的復(fù)雜性決定了城市管理工作的復(fù)雜性。城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)代城市管理涉及的各類因素已達(dá)1012種。由此可見，城市突發(fā)事件應(yīng)急管