2024年日本專題研究：穩(wěn)健財政與功能財政之間的搖擺

2024年日本專題研究：穩(wěn)健財政與功能財政之間的搖擺戰(zhàn)后日本財政：從預算平衡到靈活調整階段一戰(zhàn)后重建及高增時期（1945-1971），強調預算平衡戰(zhàn)后重建期間（1945-1954），確立收支平衡原則以抗通脹。二戰(zhàn)后日本經濟嚴重受損，財政系統(tǒng)承壓，通脹也迅速攀升。為恢復生產力，日本政府頂著巨大赤字向重點產業(yè)注入財政資金，而這導致了財政收支缺口以及通貨膨脹的進一步惡化。面對上述困境，日本官方從二戰(zhàn)前及二戰(zhàn)期間政府債務貨幣化中吸取了慘痛的教訓，在1947年3月31日生效的《公共財政法》中確立了預算平衡原則，禁止政府發(fā)行赤字融資債券（國家支出應由公債或借款以外的收入提供資金。公共工程費用、投資和貸款可以在國會批準的數(shù)額范圍內發(fā)放或借入）。此外美國出于扶持日本、復興日本經濟的目的，提出了以綜合平衡預算為核心的道奇計劃。該計劃強調通過增加稅收及投融資、減少支出來壓縮財政赤字，借此達到遏制通脹的目的。計劃推出后日本稅收收入預算明顯上行，實際收支的缺口也得以彌合。至1955財年日本收支總體均保持平衡，債務的負擔率也大幅下降。經濟騰飛時期（1955-1971），財政收支同步增長，債務負擔進一步減弱。戰(zhàn)后十年，日本經濟步入全面復興。在政府增長優(yōu)先、貿易立國經濟戰(zhàn)略的指引下，日本設備投資、對外出口及國內消費均實現(xiàn)迅速增長，帶動整體經濟的繁榮（該階段日本GDP增長率中樞接近10%，歷經4次景氣）。這也在快速增長的財政收支規(guī)模上得到了體現(xiàn)：1955至1971年一般賬戶的財政收入增長近八倍，而得益于稅收收入的強力支持，財政支出也同步飛速上行，尤其是公共投資支出。平衡預算原則下債務負擔率整體則呈下行走勢。階段二經濟穩(wěn)定增長時期（1972-1990），債務依存度先升后降經歷過戰(zhàn)后的重建及“追趕式”高增，日本經濟增速于20世紀70年代起步入穩(wěn)定增長期。外部沖擊疊加國內高增長機制失效，實際經濟增長率中樞相比上一階段明顯下移，相應也影響了財政政策的方向。1972至1990年日本財政支出以80年代為分野，整體呈先上后下的走勢，期間存在階段性的調整。1971-1979年，經濟波動迫使當局采取積極財政，債券依賴率飆升。財政擴張應對匯率轉向帶來的衰退壓力。1971年8月“尼克松沖擊”導致1美元換360日元的固定匯率制度難以為繼，日本不得不轉向浮動制匯率，而日元升值造成的衰退壓力也給財政帶來挑戰(zhàn)，官方決定在原則之內采取擴張性政策。一方面擴大了1972年財年的預算規(guī)模并批準了補充性預算，也增加了公共工程、社會保障等方面的支出，同時官方決定大量發(fā)債以保證財政資源；另一方面官方的擴張相對克制，財政制度委員會要求政府發(fā)債遵循建筑債券原則，即僅發(fā)行不需要專門立法的建設債券而非赤字融資債券。1973年財政邁向激進。田中角榮接管內閣之后試圖以激進預算拉動國內需求，預算申請總額同比明顯增長。財政的大規(guī)模刺激導致經濟過熱的跡象，再加上第一次石油危機的外生沖擊，財政政策轉為以抑制需求、保持價格穩(wěn)定為優(yōu)先。1974年財年政策顯著緊縮，公共工程支出受限。1985-1990年，《廣場協(xié)議》后多目標并行的財政管理。?政府繼續(xù)推進財政重建，削減預算支出。1985財年預算的編制體現(xiàn)出政府持續(xù)執(zhí)行財政整頓的立場。除減少支出之外，日本官方對補貼的整合以及合理性也愈發(fā)重視，因此決定重新審查地方的財政措施，此外還推出了國企民營化的政策。日元升值型衰退加大財政調控難度。1985年9月《廣場協(xié)議》后日元的升值造成了經濟衰退，政府擴內需的必要性加強。與此同時，日本官方并未放棄財政重建的計劃，并且為了完成重建目標，日本政府還計劃徹底審查稅收、推進稅收改革。在上述多目標并行驅動之下，官方采取控制初步預算、批準補充預算以及提出綜合經濟刺激的舉措。初步達成整頓目標?？紤]到經濟承壓的背景下不易實現(xiàn)稅收收入增加，收支缺口還是有賴赤字債券融資來彌補，因此升值衰退期間財政整頓取得的進展有限。1986年預算中日本對于赤字融資債券的削減規(guī)模并不算大，1985年的補充預算中還額外發(fā)行了赤字融資債券以增強支付能力。不過隨著日本迅速轉向經濟復蘇，特別赤字融資債券的預算規(guī)模也盡可能減少，1988財年財政預算中赤字融資債券下降了1.83萬億日元，1990財年預算中未發(fā)行赤字融資債券，最終在1991年停發(fā)赤字債券，實現(xiàn)了此前制定的第一階段改革目標（使政府財政擺脫對赤字債券的依賴）。階段三大衰退時期（1991年至今），政策在“松”與“緊”之間來回搖擺20世紀90年代，財政刺激密集。泡沫經濟破滅之后，日本政府推出一系列大規(guī)模財政刺激方案以應對經濟困境。首個方案于1992年8月編制完成，自此官方每年均會宣布新的一攬子計劃（1996-1997年因經濟短暫復蘇及財政整頓政策除外）。該階段的財政刺激呈現(xiàn)出頻率高、規(guī)模大的特點。1992年8月至2001年12月共實施12個財政方案，其中8個計劃的總規(guī)模占GDP的比重超2%，最大的甚至接近5%。一攬子刺激方案以補充預算的形式部署，納入政府的額外支出，支出方向包括公共工程、政府金融機構對住房和中小企業(yè)的貸款、減稅、就業(yè)等，其中公共工程是一攬子方案的主要刺激方向，對其投資支出金額占比居前。21世紀初，重新開啟財政整頓。不斷累積的政府債務導致強勁財政刺激難以持續(xù)踐行，日本重啟財政整頓。其實這并非泡沫破滅后的首次緊縮嘗試，早在1995-1996年經濟短暫復蘇期間，橋本首相便開啟過短暫的整頓實踐。為彌補此前的所得稅削減，官方在1997年4月將消費稅稅率由3%提升至5%，同年11月又頒布《財政結構改革法》，提出到2003年財政年度將財政赤字下調至國內GDP3%的主要目標，同時對于主要支出項目也設置了相應的目標值。后因亞洲金融危機及日本國內的銀行危機，1998年上述法案暫停實施。2001年小泉內閣再次開啟財政整頓，將恢復財政穩(wěn)健作為首要的議程。具體包括以下部分：政府發(fā)債方面，限定2002年起每年國債發(fā)行不超過30萬億日元；收支平衡方面，設置2010年初基本實現(xiàn)收支盈余的目標，同時重點削減支出，尤其是公共投資相關的支出；社會保障方面，先后引入長期護理保險制度和養(yǎng)老金改革，上調職工醫(yī)療個人承擔比例和養(yǎng)老保險的領取年齡，促進社會保障繳款的增加。這次整頓終結于全球金融危機的爆發(fā)，面臨世界經濟放緩及其對需求的負面沖擊，日本稅收收入收縮，減少發(fā)債的承諾難以繼續(xù)執(zhí)行，因此危機出現(xiàn)后官方取消了基本平衡的收支目標。日本財政赤字貨幣化的實踐什么是財政赤字貨幣化？財政赤字貨幣化強調財政主導性，所受爭議較大。何為財政赤字貨幣化？本質上來說是央行發(fā)行貨幣以彌補財政赤字，狹義方式而言則為“中央銀行在一級市場直接購買政府債券”。財政赤字貨幣化涉及貨幣與財政的協(xié)調合作，但更傾向于稅收驅動貨幣，貨幣為財政所用，央行缺乏獨立性。該政策手段的可行性支撐來自非主流的現(xiàn)代貨幣理論（ModernMonetaryTheory,MMT），歸屬新凱恩斯主義經濟學理論，主張是“在不引發(fā)通脹的前提下，政府應追求充分就業(yè)”。強調的是“功能性財政”而非“穩(wěn)健性財政”，即財政開支不受平衡預算的約束，無需量入為出，發(fā)行主權貨幣的政府可支付以本國貨幣計價的任何商品及勞務，通脹可控的情況下政府債務沒有上限。上述觀點與傳統(tǒng)經濟學理論相悖，因此財政赤字貨幣化及其背后的MMT理論在國內外均受到較大爭議，也一直處于邊緣性地位。日本財政赤字貨幣化的經驗日本是否施行MMT并無確定性結論。MMT本是邊緣性學派，在主流市場的認可度不高，也缺乏與其他理論相區(qū)分的嚴格邊界，鮮有國家表明遵循該理論進行宏觀政策的設計制定。外界將日本視為MMT理論的實際踐行者，認為日本政府90年代后的超寬松政策帶有財政赤字貨幣化的屬性，對此日本政府官員則予以否認，強調央行購買國債的舉措是為了執(zhí)行貨幣政策以達成2%的通脹目標，而非為財政赤字融資。在制度層面日本官方也設立了嚴格的約束條件?！敦斦ā返?條規(guī)定，日本央行原則上不能認購國債（如果有特殊原因，日本央行可通過國會的集體決議，在一級市場上購買國債）。但不得不承認的是，泡沫破滅后日央行一系列操作的確為財政融資提供了便利，客觀上來看與MMT財政赤字化的手段也是相似的。日本財政赤字貨幣化的影響MMT可“救急”難“治本”，可能引發(fā)多種風險。除了日本之外，許多國家對于赤字貨幣化的使用也都制定嚴格的制度約束，明令禁止央行對財政透支，即使允許也大多是處于平滑稅收波動的暫時性操作，融資條件也都有法律的提前規(guī)定，防止政府對于這一非常規(guī)政策的過度使用。政策制定者對于MMT的謹慎態(tài)度或受非常規(guī)政策效用的邊際遞減性影響，更主要的可能出于對MMT實踐所含隱患的擔憂。一方面隨著市場預期逐漸形成，MMT模式的刺激效應將趨于弱化，長期實施未必有效；另一方面，赤字貨幣化的操作可能導致多類挑戰(zhàn)。一則，政府不受預算限制地增加支出涉及到財政紀律的問題，存在政府部門高杠桿、債務違約的風險；二則，央行印鈔直接為政府支出提供資金削弱了央行自身的獨立性，要實現(xiàn)央行與財政緊密協(xié)調的同時明確彼此的邊界，這在實操中很難得到保證；三則，政府部門主導社會資源配置的模式將導致實體對