淺談光伏發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)與補(bǔ)貼政策

淺談光伏發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)與補(bǔ)貼政策我們通過“聚焦新能源”專欄前幾期的文章為大家簡要介紹了風(fēng)光電新能源項(xiàng)目用地的基本原則。投資人除考慮項(xiàng)目合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，通常還十分關(guān)注項(xiàng)目收益，即未來發(fā)電的電價(jià)及項(xiàng)目是否可以享受補(bǔ)貼。光伏發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)與補(bǔ)貼政策自2009年起先后經(jīng)歷了金太陽示范工程階段、標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)階段和指導(dǎo)價(jià)階段，本文將為大家介紹光伏項(xiàng)目電價(jià)與補(bǔ)貼政策的“前世今生”。（一）金太陽示范工程項(xiàng)目時(shí)期的“事前補(bǔ)貼”為了推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?，財(cái)政部、科技部和國家能源局在2009年7月16日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》[1]（財(cái)建〔2009〕397號(hào)，下稱“397號(hào)文”），通過財(cái)政補(bǔ)助的方式支持光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展。根據(jù)397號(hào)文規(guī)定，對(duì)于符合397號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)且被列入金太陽示范工程的項(xiàng)目，原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補(bǔ)助，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補(bǔ)助；光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目，給予適當(dāng)貼息或補(bǔ)助。與目前根據(jù)實(shí)際發(fā)電量發(fā)放補(bǔ)貼的方式（具體詳見后文）不同，金太陽示范工程是通過“事前補(bǔ)貼”的方式對(duì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，即發(fā)電企業(yè)一旦通過金太陽示范工程項(xiàng)目審核，在項(xiàng)目正式并網(wǎng)發(fā)電前即可拿到補(bǔ)貼。如此“誘人”的補(bǔ)貼方式在一定程度上激發(fā)了企業(yè)投資光伏項(xiàng)目的動(dòng)力，也是我國光伏項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模實(shí)現(xiàn)飛躍式增長的重要原因之一。金太陽示范工程項(xiàng)目實(shí)施前，我國2008年年度累計(jì)光伏項(xiàng)目安裝總?cè)萘績H140兆瓦，但是，自2009年實(shí)施金太陽示范工程以來，三年多先后公示了六批金太陽示范工程項(xiàng)目，僅公示納入金太陽示范工程的光伏項(xiàng)目數(shù)量共計(jì)9000余個(gè)，項(xiàng)目總裝機(jī)規(guī)模高達(dá)6300兆瓦。然而，金太陽工程在實(shí)施工程中存在門檻較低的問題，只需要取得電網(wǎng)路條即可進(jìn)行申報(bào)，而“事前補(bǔ)貼”的方式也給了許多發(fā)電企業(yè)機(jī)會(huì)以鉆利好補(bǔ)貼政策的空子。部分企業(yè)通過“跑審批、騙補(bǔ)貼、拖工期、以次充好”等方式騙取金太陽示范工程項(xiàng)目的資質(zhì)，在實(shí)際建設(shè)中以次充好，采購劣質(zhì)材料進(jìn)行建設(shè)。這些企業(yè)僅僅是為了取得申報(bào)成功后的一次性補(bǔ)貼資金，甚至完成建設(shè)后并不實(shí)際經(jīng)營光伏電站。在這種背景下，金太陽示范工程項(xiàng)目最終實(shí)際接入電網(wǎng)并長期發(fā)電的項(xiàng)目占比不到50%。意識(shí)到金太陽示范工程項(xiàng)目存在的不足后，財(cái)政部于2013年5月下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》[2]（財(cái)建[2013]117號(hào)，下稱“117號(hào)文”），對(duì)各省市的金太陽示范工程項(xiàng)目進(jìn)行清算，對(duì)于“沒有按期完工的項(xiàng)目，要求取消示范工程，收回補(bǔ)貼資金；沒有按期并網(wǎng)的項(xiàng)目，則會(huì)被暫時(shí)收回補(bǔ)貼資金，待并網(wǎng)發(fā)電后再來函申請撥付”。至此，金太陽示范工程時(shí)期結(jié)束。隨后，國務(wù)院提出，要根據(jù)資源條件和建設(shè)成本，制定光伏電站分區(qū)域上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)[3]，明確光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分，通過可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼。自此，我國光伏發(fā)電項(xiàng)目正式進(jìn)入“標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)”階段，對(duì)于發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼進(jìn)入“事后補(bǔ)貼”。（二）可再生能源補(bǔ)貼政策下光伏電站項(xiàng)目的電價(jià)及補(bǔ)貼金太陽示范工程時(shí)期結(jié)束后，光伏電站項(xiàng)目補(bǔ)貼自2013年起先后經(jīng)歷了標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和指導(dǎo)價(jià)兩個(gè)階段。2013年8月26日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》[4]（發(fā)改價(jià)格(2013)1638號(hào)），提出根據(jù)各地太陽能資源和建設(shè)成本差異，將全國分為三類太陽能資源區(qū)，各類資源區(qū)制定不同的光伏電站“標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)”，光伏電站項(xiàng)目由此正式步入標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)階段。標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)實(shí)際由兩部分構(gòu)成：(i)當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（含脫硫、脫硝、除塵，下稱“脫硫煤上網(wǎng)電價(jià)”）；和(ii)可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼[5]。也就是說，光伏電站每發(fā)一度電，發(fā)電企業(yè)可取得的收益中包括了脫硫煤上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼，這也被稱為“度電補(bǔ)貼”。對(duì)于光伏電站項(xiàng)目電價(jià)構(gòu)成中的脫硫煤上網(wǎng)電價(jià)，依據(jù)實(shí)際發(fā)電時(shí)當(dāng)?shù)剡m用的脫硫煤上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行，該部分電費(fèi)由當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)結(jié)算。項(xiàng)目適用的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)中高出當(dāng)?shù)孛摿蛎荷暇W(wǎng)電價(jià)中的部分即為項(xiàng)目可享受的可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼，該部分補(bǔ)貼由國家通過可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間原則上為20年。當(dāng)然，各類資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)并非一刀切式的定價(jià)。一方面，根據(jù)光伏電站項(xiàng)目的發(fā)展及建設(shè)成本逐漸降低等因素，國家發(fā)展和改革委員會(huì)自2013年起先后對(duì)我國三類太陽能資源區(qū)進(jìn)行了四次標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整，根據(jù)項(xiàng)目備案時(shí)間、并網(wǎng)投運(yùn)時(shí)間等因素分別適用不同時(shí)期的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；另一方面，對(duì)于部分通過招標(biāo)等競爭方式確定的光伏電站項(xiàng)目，其最終可享受的電價(jià)以通過競爭方式確定的電價(jià)為準(zhǔn)（不得高于國家規(guī)定的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)）。具體的光伏電站項(xiàng)目需結(jié)合上述情況來確定其實(shí)際適用的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，進(jìn)而核算可取得的補(bǔ)貼收益。2019年7月1日實(shí)施的《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問題的通知》[6]規(guī)定，將光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)改為指導(dǎo)價(jià)。對(duì)于新增項(xiàng)目，其實(shí)際電價(jià)原則上通過市場競爭方式確定，各項(xiàng)目最終確定的電價(jià)不得高于所在資源區(qū)指導(dǎo)價(jià)；而對(duì)于在2019年7月1日后并網(wǎng)的存量項(xiàng)目，也需按照指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行。指導(dǎo)價(jià)的構(gòu)成與標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的原理相同，即由當(dāng)?shù)孛摿蛎荷暇W(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成，分別由電網(wǎng)結(jié)算和國家補(bǔ)貼。但是，指導(dǎo)價(jià)的指導(dǎo)性更強(qiáng)，對(duì)于新增光伏項(xiàng)目來說，要想取得項(xiàng)目指標(biāo)，完成新增光伏項(xiàng)目的立項(xiàng)及備案，其通過競爭方式爭取獲得項(xiàng)目指標(biāo)時(shí)上報(bào)的電價(jià)往往需低于指導(dǎo)價(jià)，才有可能拿到項(xiàng)目指標(biāo)。以I類資源區(qū)的寧夏為例，其標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)經(jīng)歷了5個(gè)階段，分別是每千瓦時(shí)0.90、0.80、0.65、0.55、0.50元，而自公布指導(dǎo)價(jià)開始，也已經(jīng)從每千瓦時(shí)0.40元降為0.35元，而寧夏的脫硫煤上網(wǎng)電價(jià)從2013年9月25日起分別為每千瓦時(shí)0.2742、0.2791、0.2595元。由此，不難看出，隨著光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，光伏電站項(xiàng)目所能享受的可再生能源補(bǔ)貼在大幅度下降，通過補(bǔ)貼來刺激光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式在逐步弱化，而根據(jù)新能源產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo)，最終將實(shí)現(xiàn)的是平價(jià)上網(wǎng)。（三）如何確認(rèn)光伏電站項(xiàng)目可享受補(bǔ)貼？如何確認(rèn)光伏電站項(xiàng)目已具備享受補(bǔ)貼資格呢？答案就是該項(xiàng)目是否已正式納入可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄或清單中。1.在標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)階段，對(duì)光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼實(shí)行“目錄”管理為了明確可再生能源附加資金補(bǔ)助的申報(bào)、審核、發(fā)放等具體辦法，2012年3月14日，財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、能源局共同發(fā)布了《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》[7]，其中明確提出由三部門對(duì)地方上報(bào)的項(xiàng)目資料進(jìn)行審核，對(duì)于符合條件的項(xiàng)目將列入“可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助目錄”，由此，明確了對(duì)可再生能源項(xiàng)目補(bǔ)貼的“目錄”管理。對(duì)于新能源項(xiàng)目來說，如何才能被納入目錄呢？根據(jù)《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》規(guī)定，申請補(bǔ)助的項(xiàng)目必須符合以下條件：（1）屬于《財(cái)政部國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于印發(fā)<可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》規(guī)定的補(bǔ)助范圍；（2）按照國家有關(guān)規(guī)定已完成審批、核準(zhǔn)或備案，且已經(jīng)過國家能源局審核確認(rèn)；（3）符合國家可再生能源價(jià)格政策，上網(wǎng)電價(jià)已經(jīng)價(jià)格主管部門審核批復(fù)。對(duì)于符合前述條件的項(xiàng)目，發(fā)電企業(yè)按照屬地原則向所在省級(jí)主管部門提出補(bǔ)助申請，由各省初審后上報(bào)財(cái)政部、國家發(fā)改委和能源局，再由三部門進(jìn)行審核，并公布最終納入目錄的項(xiàng)目。同時(shí)，需要注意的是，在審核項(xiàng)目是否屬于補(bǔ)助范圍時(shí)，往往需特別關(guān)注項(xiàng)目備案時(shí)間、機(jī)組并網(wǎng)時(shí)間是否符合相關(guān)部門的文件要求。自2012年以來，目錄管理成為我國對(duì)新能源項(xiàng)目補(bǔ)貼資格確認(rèn)的重要方式，新能源項(xiàng)目能否明確享受可再生能源補(bǔ)貼往往最終是以該項(xiàng)目是否納入目錄來確認(rèn)的。自目錄管理以來，我國先后正式發(fā)布了七批可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助目錄，大量項(xiàng)目通過被納入目錄明確補(bǔ)貼資格，吃下了可獲得補(bǔ)貼的“定心丸”。然而，自2018年6月11日發(fā)布第七批補(bǔ)貼項(xiàng)目目錄后，第八批補(bǔ)貼目錄遲遲未能發(fā)布，導(dǎo)致大量新能源項(xiàng)目未能無法明確其補(bǔ)貼資格，發(fā)電企業(yè)陷入能否取得補(bǔ)貼的恐慌中。2020年1月20日，國家發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》[8]，其中明確提出將電價(jià)補(bǔ)貼由目錄管理改為清單模式，新能源項(xiàng)目補(bǔ)貼正式進(jìn)入“清單”階段。2.指導(dǎo)價(jià)階段，對(duì)光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼實(shí)行“清單”管理如前所述，自2018年6月11日第七批補(bǔ)貼目錄公布后，國家層面遲遲未能發(fā)布關(guān)于第八批補(bǔ)貼目錄申報(bào)等具體程序，其他尚未納入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目陷入長期的“補(bǔ)貼確權(quán)”等待中，這對(duì)于發(fā)電企業(yè)的自身收益及潛在交易安排等均帶來了極大的不確定性。那么，《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（“4號(hào)文”）提出的“清單”管理是如何明確項(xiàng)目補(bǔ)貼資格的呢？根據(jù)4號(hào)文規(guī)定，國家不再發(fā)布可再生能源電價(jià)附加目錄，所有可再生能源項(xiàng)目需通過國家可再生能源信息管理平臺(tái)進(jìn)行申請。對(duì)于此前已發(fā)布的1-7批目錄內(nèi)項(xiàng)目，直接列入補(bǔ)貼清單；對(duì)于存量項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)依照項(xiàng)目類型、并網(wǎng)時(shí)間、技術(shù)水平等條件，確定并定期向全社會(huì)公開符合補(bǔ)助條件的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目清單，并將清單審核情況報(bào)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。為了進(jìn)一步細(xì)化對(duì)存量項(xiàng)目納入清單的審核程序，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》[9]，明確了對(duì)存量項(xiàng)目的審核條件及審核程序。在審核條件上，納入清單的項(xiàng)目需符合：（1）符合我國可再生能源相關(guān)規(guī)劃[10]；（2）符合國家能源主管部門要求，按照規(guī)模管理的需納入年度建設(shè)規(guī)模管理范圍內(nèi)；（3）符合國家可再生能源價(jià)格政策，上網(wǎng)電價(jià)已獲得價(jià)格主管部門批復(fù)。在審核程序上，審核程序包括：（1）電網(wǎng)企業(yè)對(duì)項(xiàng)目材料真實(shí)性進(jìn)行初審；（2）省級(jí)主管部門進(jìn)行確認(rèn)并將結(jié)果反饋給電網(wǎng)企業(yè)；（3）電網(wǎng)企業(yè)將確認(rèn)后的申報(bào)材料提交國家可再生能源信息管理中心進(jìn)行資料完整性、支持性文件有效性及項(xiàng)目真實(shí)性的復(fù)核，并將符合結(jié)果反饋給電網(wǎng)企業(yè)；（4）電網(wǎng)企業(yè)將復(fù)核后符合條件的項(xiàng)目形成補(bǔ)貼清單，并進(jìn)行公示，公示期滿后正式公布補(bǔ)貼清單[11]，并將公布結(jié)果報(bào)送財(cái)政部、國家發(fā)展改革委和國家能源局?？梢钥吹?，對(duì)于項(xiàng)目納入清單的審核程序主要在電網(wǎng)企業(yè)及省一級(jí)主管部門，國家層面僅進(jìn)行結(jié)果報(bào)送，在程序上更為簡化，實(shí)現(xiàn)了對(duì)補(bǔ)貼資格確認(rèn)程序的簡化。補(bǔ)貼資格確認(rèn)程序的簡化有利于新能源項(xiàng)目補(bǔ)貼情況的確認(rèn)，有利于增強(qiáng)項(xiàng)目收益的穩(wěn)定性及可預(yù)見性，對(duì)于發(fā)電企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營及潛在交易安排等更為利好。目前，清單管理模式下按照“成熟一批、公布一批”的原則分階段完成補(bǔ)貼清單的公布，后續(xù)清單發(fā)布的具體時(shí)間還需保持推進(jìn)。值得注意的是，并非進(jìn)入目錄/清單后即可按照實(shí)際發(fā)電量及時(shí)、足額取得全部補(bǔ)貼，根據(jù)《關(guān)于下達(dá)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》[12]（財(cái)建〔2020〕208號(hào)）規(guī)定，在補(bǔ)貼資金撥付時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目類型差異存在補(bǔ)貼撥付的優(yōu)先順位：應(yīng)優(yōu)先足額撥付50kW及以下裝機(jī)規(guī)模的自然人分布式項(xiàng)目；優(yōu)先足額撥付2019年采取競價(jià)方式確定的光伏項(xiàng)目、2020年采取“以收定支”原則確定的新增項(xiàng)目；對(duì)于國家確定的光伏“領(lǐng)跑者”項(xiàng)目，優(yōu)先保障撥付至項(xiàng)目應(yīng)付補(bǔ)貼資金的50%；對(duì)于其他