金融創(chuàng)新與法律規(guī)-美國證券立法演進(jìn)的回顧與思考

金融創(chuàng)新與法律規(guī)——美國證券立法演進(jìn)的回顧與思考【摘要】金融創(chuàng)新與監(jiān)管規(guī)制是一個亟待研究的難題。美國證券立法的百年歷程表明：早期的州立法，是對完全自由市場經(jīng)濟(jì)下，金融產(chǎn)品創(chuàng)新充滿欺詐的法律規(guī)制，主要思路是保護(hù)投資者的基本利益；后來的聯(lián)邦證券立法，是對美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)反思的結(jié)果，對證券業(yè)務(wù)及其創(chuàng)新的限制，主要思路是維護(hù)金融安全、經(jīng)濟(jì)秩序；聯(lián)邦立法的轉(zhuǎn)型，是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度變革，適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)金融創(chuàng)新增強(qiáng)競爭力、提高經(jīng)濟(jì)效率。在此基礎(chǔ)上，揭示其通過立法平衡金融創(chuàng)新與法律規(guī)制以維護(hù)金融安全、經(jīng)濟(jì)效率的理念，包括金融創(chuàng)新是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素，管制與放松是一個漫長、反復(fù)的制度變遷過程，要從實際出發(fā)，尊重市場機(jī)制，尊重金融市場的內(nèi)在規(guī)律。【關(guān)鍵詞】金融創(chuàng)新；法律規(guī)制；證券市場【正文】我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和金融市場發(fā)展現(xiàn)狀，使金融機(jī)構(gòu)有強(qiáng)烈的創(chuàng)新沖動，有的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)在初步的產(chǎn)品創(chuàng)新中獲得收益，然而美國次貸危機(jī)及其嚴(yán)重后果又使我國的監(jiān)管層顧慮重重，如何在金融創(chuàng)新與監(jiān)管規(guī)制之間尋求平衡以維持金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新激情促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不至于釀成經(jīng)濟(jì)危機(jī)，是一個亟待研究的難題。本文通過回顧對美國證券立法的百年歷程，揭示其通過立法平衡金融創(chuàng)新與法律規(guī)制以維護(hù)金融安全、經(jīng)濟(jì)效率的理念，希望對我國已經(jīng)開始和即將更大規(guī)模、層次開展的金融創(chuàng)新和立法規(guī)制有啟示。一、早期的州立法：對完全自由市場經(jīng)濟(jì)下，金融產(chǎn)品創(chuàng)新充滿欺詐的法律規(guī)制，主要思路是保護(hù)投資者的基本利益美國長期以來奉行自由市場經(jīng)濟(jì)的理論和信念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)可以通過市場這只“看不見的手”自動調(diào)節(jié)至于有序。加上普通法的理念是不過份強(qiáng)調(diào)商家誠實信用，而比較認(rèn)可“購者自慎”。在沒有立法規(guī)制之前的美國金融市場上，金融創(chuàng)新積極性很高，甚至很多到了冒險乃至欺詐的程度，用當(dāng)時人們的話說，就是狡猾的商家已經(jīng)無恥到將天上的朵朵白云都經(jīng)過包裝賣給投資者。于是，美國堪薩斯州為了保護(hù)投資者利益，首先在1911年通過立法，被公認(rèn)為是最早的州證券監(jiān)管的成文法律，即《藍(lán)天法》。此后，各州紛紛效仿，制定了與《藍(lán)天法》類似的法律，后來被統(tǒng)稱為《藍(lán)天法》。除了證券法外，各州的公司法、破產(chǎn)法、國內(nèi)收入法等，在很多情況下也是對證券法律的補(bǔ)充。實際上，各州所制定的證券法內(nèi)容并不是完全相同的。各州制定自己的證券法規(guī)的目的是要求證券發(fā)行人必須公布財務(wù)報告并接受銀行專員檢查?？偟膩碚f，公司要在某一州發(fā)行證券，它一定要向某一州政府注冊。但各州分別立法被實踐證明不能有效地同欺詐活動作斗爭，許多證券發(fā)行者利用州與州之間法律的不同和州與州之間的競爭，逃避證券法律的管理。這一切導(dǎo)致了1929年的股市大崩潰，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)大蕭條。二、聯(lián)邦證券立法：美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)反思的結(jié)果，對證券業(yè)務(wù)及其創(chuàng)新的限制，主要思路是維護(hù)金融安全、經(jīng)濟(jì)秩序美國證券市場的立法經(jīng)歷了從各州分別立法到聯(lián)邦政府統(tǒng)一立法的過程。在1933年前美國沒有聯(lián)邦層次的證券法，證券業(yè)完全由各州自行立法管理。1929年美國經(jīng)濟(jì)開始蕭條，接著就陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，從1929年9月1日到1932年7月1日，美國全國市場上的證券總值從900億美元下跌到160億美元，跌去了83%；至于通用電氣、美國鋼鐵等藍(lán)籌股更是在劫難逃，高價的90%化為泡影，上市的債券總值也從490億美元降低到310億美元。在一戰(zhàn)結(jié)束后的十年中，在美國共發(fā)行了近500億的新證券，其中的半數(shù)變成了廢紙。大約有9000多家銀行倒閉，證券市場乃至整個金融體系產(chǎn)生了嚴(yán)重的金融危機(jī)。從1932年到1934年，羅斯福任美國總統(tǒng)，聯(lián)邦參議院金融與貨幣委員會多次舉行股票交易與證券市場實踐聽證會，研究經(jīng)濟(jì)危機(jī)與金融調(diào)控之間的關(guān)系。1933年通過了《證券法》?！蹲C券法》的核心是信息披露，它沒有要求一種證券要達(dá)到何種條件才能上市，而是要求證券的發(fā)行者必須對該種證券的相關(guān)重大信息進(jìn)行充分有效的披露。美國1933年《證券法》和1934年《證券交易法》，后來被評價為美國證券市場的兩尊“守護(hù)神”。和州證券法不同，1933年聯(lián)邦證券法從根本上來講是一部“披露法”。披露機(jī)制是聯(lián)邦證券法背后的基本哲學(xué)，1933年《證券法》是體現(xiàn)這一哲學(xué)的典范。1933年《證券法》主要適用于證券組織發(fā)行，也就是證券從發(fā)行人那里進(jìn)入一級市場。其實質(zhì)是通過建立證券發(fā)行注冊制度，強(qiáng)制要求發(fā)行證券的公司按要求向投資者提供有關(guān)證券公開發(fā)行的重大信息，防止證券發(fā)行中的誤導(dǎo)、欺詐、虛假行為。只有當(dāng)發(fā)行人按規(guī)定對所有材料事實進(jìn)行完全的披露時，發(fā)行才成為可能。1933年《證券法》的核心是第5條，它規(guī)定除非證券在聯(lián)邦證券交易委員會進(jìn)行了登記，否則不得向公眾發(fā)行。任何證券發(fā)行，除非是《證券法》和聯(lián)邦證券交易委員會規(guī)則規(guī)定的“豁免證券”和“豁免發(fā)行”，都必須向聯(lián)邦證券交易委員會注冊，需要披露發(fā)行人的財產(chǎn)和業(yè)務(wù)狀況、將要發(fā)行證券的主要合同內(nèi)容及其與發(fā)行人其它資本證券的關(guān)系、發(fā)行人的管理狀況、經(jīng)獨(dú)立的外部會計師審計的財務(wù)聲明等信息。第6條和第8條是具體的登記程序，第7條和第10條則是關(guān)于必須披露的信息的規(guī)定。第3條和第4條列舉了享受登記程序豁免的證券類型和證券交易類型。法律責(zé)任是在33年證券法的第11條和第12條規(guī)定的。第11條針對注冊聲明，規(guī)定發(fā)行人、任何在注冊聲明上簽字的人、發(fā)行人的董事、承銷商以及提供專業(yè)意見的會計師/工程師/評估師等必須為注冊聲明中的重大不實陳述向任何證券購買者承擔(dān)責(zé)任。第12條針對招募說明書，規(guī)定發(fā)行人必須為招募說明書中的重大不實陳述向直接從它那里購買證券的人承擔(dān)責(zé)任，無論它是不是符合1933年證券法下的登記證券。與此同時，國會還通過了《1933年銀行法》（即《格拉斯—斯蒂格爾法》），開始確立了銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)分立的制度，建立了美國分業(yè)經(jīng)營的金融體系模式，包括劃分商業(yè)銀行和投資銀行的業(yè)務(wù)界限、授權(quán)聯(lián)邦儲備委員會限定儲蓄存款和定期存款的利率上限、人事兼職限制，禁止對活期存款支付利息、商業(yè)銀行直接或通過附屬機(jī)構(gòu)經(jīng)營投資銀行的證券業(yè)務(wù)、投資銀行從事商業(yè)銀行的存款等業(yè)務(wù)，從此銀行不再能夠同時經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)，也斬斷了銀行信貸資金自由流入股市的渠道。1934年《證券交易法》則主要針對二級市場即證券交易市場，即規(guī)定如果證券將要在紐約證券交易所和美國證券交易所上市交易，那么該公司需要向證券交易所和聯(lián)邦證券交易委員會進(jìn)行申請，需要對相關(guān)的信息進(jìn)行披露。《證券交易法》的核心是建立聯(lián)邦證券交易委員會，專司證券管理，它是一個獨(dú)立的統(tǒng)一管理全國證券活動的最高管理機(jī)構(gòu)，其宗旨是為投資者提供最大的保護(hù)及最小的證券市場干預(yù)，設(shè)法建立一個投資信息系統(tǒng)，一方面促成投資者做出正確的投資選擇，引導(dǎo)投資方向；另一方面利用市場投資選擇把發(fā)行量低的證券排斥于市場之外。《證券交易法》第10（b）條是一般性的反欺詐條款，規(guī)定任何人必須為其與證券買賣有關(guān)的任何欺詐或重大不實陳述承擔(dān)責(zé)任。就追究責(zé)任的方式而言，既可以由聯(lián)邦證券交易委員會提起執(zhí)法訴訟，也可以由投資者提起私人證券訴訟。根據(jù)美國聯(lián)邦立法建立起來的美國證券市場管理體制，實行高度的集權(quán)管理。證券交易委員會管理和控制著聯(lián)邦級證券交易所（即可以進(jìn)行全國性以及世界性證券交易的證券市場），這些交易所在管理和組織證券交易、制定各自的規(guī)章制度等方面，必須無條件地服從證券交易委員會管理。證券交易委員會還通過對全國證券商協(xié)會的控制，監(jiān)督和管理場外證券市場。美國證券管理機(jī)構(gòu)享有極大的權(quán)限和極高的權(quán)威，證券交易委員會集立法、執(zhí)法和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，權(quán)限廣泛，可以獨(dú)立行使職權(quán)，同時，證券交易委員會隸屬總統(tǒng)，直接對國會負(fù)責(zé)。證券交易委員會行使職權(quán)不受其他政府部門的干涉，只需在其預(yù)算、立法等事項上應(yīng)同有關(guān)部門協(xié)調(diào)?！蹲C券法》和《證券交易法》頒布后，為適應(yīng)證券市場不斷發(fā)展的客觀要求，曾經(jīng)多次修改和補(bǔ)充完善。1938年國會對該法進(jìn)行修改，把證券委對證券市場的管理擴(kuò)大到柜臺交易市場（OTC），建立全國證券商協(xié)會，實行自律管理，促進(jìn)柜臺交易市場按公平原則運(yùn)作。1964年國會對該法再作修正，將注冊登記、財務(wù)公開以及其他保護(hù)性措施擴(kuò)大到柜臺交易市場上的證券。1968年國會通過了威廉斯法并于1970年進(jìn)行了修正，要求公司在現(xiàn)金標(biāo)購、交易所拍賣、大規(guī)模股權(quán)購買業(yè)務(wù)中實行信息公開，并授權(quán)證券委管理公司接管活動。1975年國會對證券法的修正，結(jié)束了證券商的固定傭金制度，把注冊登記要求和會計賬冊保存要求擴(kuò)大到清算機(jī)構(gòu)、登記過戶機(jī)構(gòu)和證券托管機(jī)構(gòu)。1984年的《公司內(nèi)部交易制裁法令》和1988年的《內(nèi)幕交易與證券欺詐實施法》，對證券交易法禁止公司內(nèi)部交易的規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了刑事處罰等內(nèi)容。1986年國會通過《政府證券法》，以修正1934年的《證券交易法》，加強(qiáng)了對政府證券交易的管理。與此同時，還有《1935年公共事業(yè)控股公司法》、《1939年信托契約法》、《1940年投資公司法》、《1940年投資顧問法》、《1970年證券投資者保護(hù)法》。1933年《證券法》和1934年《證券交易法》雖然側(cè)重點(diǎn)各所不同，但都是以保護(hù)投資者利益和防止證券欺詐為宗旨，以信息披露要求為基本原則和立法基點(diǎn)，把美國從真正意義上的自由證券市場變成了一個行政直接干預(yù)和法院間接監(jiān)管相結(jié)合的證券市場。在隨后的幾十年中經(jīng)過一些法律上的補(bǔ)充，一直沿用至今，被認(rèn)為是世界上比較完善的，規(guī)范證券活動的法律。三、聯(lián)邦立法的轉(zhuǎn)型：應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度變革，適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)金融創(chuàng)新增強(qiáng)競爭力、提高經(jīng)濟(jì)效率在經(jīng)歷長期的嚴(yán)格管制后，從70年代中期開始，美國政府對金融行業(yè)的管制逐步放松，利率、匯率自由化逐步推進(jìn)，養(yǎng)老基金、共同基金等機(jī)構(gòu)投資者隊伍的力量不斷壯大，國際化逐步開始拓展，引發(fā)了資本市場大量的金融創(chuàng)新，NASDAQ、垃圾債券、金融期貨、期權(quán)等各種金融創(chuàng)新蓬勃發(fā)展。金融創(chuàng)新推動業(yè)務(wù)收入快速增長，從1974年開始到1989年的15年間，美國證券行業(yè)的業(yè)務(wù)收入從532億美元上升到7708億美元，增幅13.5倍，年復(fù)合增長率高達(dá)20％，是同期GDP年復(fù)合增長率的6倍，道瓊斯指數(shù)年復(fù)合漲幅的2倍。創(chuàng)新推動行業(yè)地位持續(xù)提升：從1974年開始到1989年的15年間，美國證券行業(yè)營業(yè)收入占國民生產(chǎn)總值的比重從0.12％穩(wěn)步提高到1.10％，行業(yè)營業(yè)收入占GDP的相對比重上升了8倍多[1].從全球主要證券市場的發(fā)展情況看，哪里有自由，哪里就有繁榮。1986年，英國出現(xiàn)了“金融大爆炸”（BigBang）的改革，實施混業(yè)經(jīng)營，合并監(jiān)管機(jī)構(gòu)，取消了對外國籌資者與投資者的種種限制，從而使倫敦證券市場的國際化程度遠(yuǎn)勝于紐約。迫于國際競爭的壓力，為適應(yīng)證券市場國際化、自由化的發(fā)展潮流，美國頒布大量的法律，對《證券法》、《證券交易法》等證券法律進(jìn)行修改。美國證券交易委員會頒布了大量的條例（Regulations）、規(guī)則（Rules）與表格（Forms），議會頒布《證券實施補(bǔ)充與股票改革法》、《信托契約改革法》、《市場改革法》、《證券實施救濟(jì)法和垃圾股票改革法案》、《加強(qiáng)國際證券合作法》、《全國性證券市場促進(jìn)法》等法律。其中，1996年《全國性證券市場促進(jìn)法》由資本市場效率法、投資公司法修正案、投資顧問監(jiān)管協(xié)調(diào)法、對“SEC”的授權(quán)法、降低存款與投資成本法五個部分組成；通過修訂聯(lián)邦證券法，包括《1933年證券法》、《1934年證券交易法》、《1940年投資公司法》、《1940年投資顧問法》、《1974年雇員退休收入保障法》，放松監(jiān)管，提高證券市場效率與競爭力；通過取消、限制州證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國家證券市場的監(jiān)管，使美國國家證券市場的監(jiān)管走出聯(lián)邦雙重管轄體制的模式。正是在放松監(jiān)管的大趨勢下，早年受限制的證券仲裁，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域也得到了很大的拓展。美國證券糾紛仲裁產(chǎn)生于1817年美國紐約證券交易所，當(dāng)時只是作為解決有價證券交易所會員之間糾紛的一種手段。直到1987年以前，即使投資人和經(jīng)紀(jì)商之間存在庭前仲裁協(xié)議，投資者根據(jù)1933《證券法》提起的損害賠償仲裁申請，也是不能進(jìn)行仲裁的。這就是所謂WILOK判決所確定的判例法原則。在1987年，聯(lián)邦最高法院在SHEARSON/美國快遞有限公司訴MCMAHON案中判決，WILKO禁令不適用于依據(jù)1933年《證券法》提出的申請，但WILKO禁令的豁免不適用于依據(jù)1934年《證券交易法》提出的申請。在1989年RODRQUEZ案中，最高法院明確推翻了WILKO禁令，判決爭議前仲裁協(xié)議是可以執(zhí)行的，包括依據(jù)1934年《證券交易法》提起的申請。自此判決后，大多數(shù)證券糾紛都可以依據(jù)爭議前仲裁協(xié)議進(jìn)行仲裁的。美國最高法院的上述兩個判例使得證券糾紛仲裁的范圍擴(kuò)大到了解決交易所會員與非會員之間因證券交易而產(chǎn)生的糾紛。美國以后的判例法進(jìn)一步將證券糾紛仲裁的范圍擴(kuò)大到解決會員機(jī)構(gòu)內(nèi)部的勞資關(guān)系糾紛。與此相應(yīng)的，還有分業(yè)經(jīng)營模式的改變。1999年11月12日，克林頓總統(tǒng)簽發(fā)《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，該法廢除了由《1933年銀行法》（格拉斯―斯蒂格爾法）規(guī)定的分業(yè)經(jīng)營的金融體制，建立了混業(yè)經(jīng)營，全能銀行的金融體制。20世紀(jì)20年代前，美國實行的是綜合經(jīng)營的金融體制，商業(yè)銀行除經(jīng)營傳統(tǒng)的信貸業(yè)務(wù)外，還可經(jīng)營證券、保險和信托等投資業(yè)務(wù)。但始于1929―1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使人們認(rèn)識到商業(yè)銀行的投資銀行業(yè)務(wù)釀成了股市崩潰、銀行擠兌和最終造成危機(jī)。為解決危機(jī)，相繼頒布了《1933年銀行法》、《1933年證券法》和《1934年證券交易法》。尤其是《1933年銀行法》即《格拉斯―斯蒂格爾法》，確立了銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)分立的制度，建立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制框架。1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》放棄了分業(yè)經(jīng)營體制，但美國仍對銀行準(zhǔn)入證券市場設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦儲備委員會于2000年12月通過了《金融控股公司最后修正條例》，規(guī)定了銀行控股公司轉(zhuǎn)化為金融控股公司的條件和程序。該條例所規(guī)定的轉(zhuǎn)化條件，實質(zhì)上就是銀行進(jìn)入證券市場的準(zhǔn)入條件，具體主要有以下三方面的要求：第一，必須符合資本十分充足的規(guī)定。第二，必須達(dá)到良好管理的規(guī)定。第三，綜合并表監(jiān)管規(guī)定。本世紀(jì)初所暴露的安然、世通等公司丑聞，向世人揭示，美國公司治理中仍然有許多漏洞，監(jiān)督機(jī)制失靈。針對會計造假和金融詐騙的蔓延，2002年7月30日，由參議員奧克斯萊提出了對1933年證券法和1934年證券交易法進(jìn)行補(bǔ)充的《薩班斯——奧克斯利法案》。法案規(guī)定，公司的首席執(zhí)行官和首席財務(wù)官必須對財務(wù)報告簽字擔(dān)保，對參與欺詐行為的人將施以更嚴(yán)厲的法律制裁，刑期最高達(dá)20年。證券交易委員會隨即公布了有關(guān)執(zhí)行這一法案的規(guī)定，要求相關(guān)企業(yè)更迅速地呈交年度和季度財務(wù)報告，披露公司信息，公司主管必須在財務(wù)報告上簽字保證其準(zhǔn)確性?！端_班斯——奧克斯利法案》使人們又看到了證券制度管理趨緊的趨勢。四、啟示考察美國百年來證券立法的演進(jìn)，對我們面對無法回避的金融創(chuàng)新問題，在金融安全、效率、競爭力和投資者利益的權(quán)衡中，會有一些啟示。1、金融創(chuàng)新是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。在美國經(jīng)濟(jì)騰飛過程中扮演了重要的角色的紐約證券交易所，建于1792年，是目前世界上規(guī)模最大的證券交易所。在南北戰(zhàn)爭期間，由于向公眾發(fā)售戰(zhàn)爭國債，為北方政府提供了大規(guī)模的戰(zhàn)爭融資。在以鐵路為代表的工業(yè)化進(jìn)程中，大量的資金需求也是靠金融市場創(chuàng)新金融商品來提供。證券市場的創(chuàng)新，還為美國的兩次世界大戰(zhàn)和后來的金融危機(jī)救援、高科技發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。2、管制與放松是一個漫長、反復(fù)的制度變遷過程，并且看不出來會終結(jié)。從美國各州的《藍(lán)天法》到聯(lián)邦《證券法》《證券交易法》，是在建立和加強(qiáng)市場監(jiān)管、政府干預(yù)。80年代以來，國際貿(mào)易和國際投資的空前發(fā)展，刺激了金融工具的創(chuàng)新，各國紛紛放松對金融機(jī)構(gòu)的限制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化對金融的需求和提高金融效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國證券市場的監(jiān)管進(jìn)一步放松，證券立法也進(jìn)入了一個活躍時期，制訂了一些法律規(guī)范，如1996年《全國性證券市場促進(jìn)法》。進(jìn)入新世紀(jì)，安然、世通等公司暴露的問題，又使監(jiān)管加強(qiáng)，出臺了《薩班斯——奧克斯利法案》。由于金融市場固有的不確定性、風(fēng)險性，任何想當(dāng)然的、試圖“畢其功于一役”的思路是簡單的，也是危險的?？梢姡谑袌鲎杂膳c政府管制之間，是要不斷進(jìn)行調(diào)整、改革和創(chuàng)新的。3、美國各州“藍(lán)天法”，特點(diǎn)是由州政府嚴(yán)格把關(guān)，以防止欺詐行為，保護(hù)投資者的正常利益。1929年開始的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致了聯(lián)邦立法?！蹲C券法》和《證券交易法》的核心是信息披露，保證投資者能夠及時得到足夠的信息進(jìn)行投資判斷，它沒有要求一種證券要達(dá)到何種條件才能上市，而是要求證券的發(fā)行者必須對該種證券的相關(guān)重大信息進(jìn)行充分有效的披露。后來，證券市場的發(fā)展和監(jiān)管、調(diào)控實踐，顯示了信息披露制度作為證券法核心制度的價值，從而成為美國聯(lián)邦證券管理的經(jīng)典，并為其他國家所效仿。其經(jīng)驗就是：政府把關(guān)是把不好的，想通過政府包攬