行政違法檢察監(jiān)督體系的建構(gòu)

第第頁行政違法檢察監(jiān)督體系的建構(gòu)法律空缺使得對行政違法的檢察監(jiān)督缺位

1.監(jiān)督方式的單一，導(dǎo)致監(jiān)督對象的單一。目前，對于行政執(zhí)法的監(jiān)督方式只有一種，就是根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定對行政判決、裁定的抗訴權(quán)。監(jiān)督方式的單一，使得檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督與行政機關(guān)數(shù)量眾多的行政執(zhí)法行為不相匹配，使得檢察監(jiān)督在很多情況下力不能及。

2.由于缺乏具體的法律依據(jù)，使得檢察監(jiān)督的權(quán)威性受到?jīng)_擊。監(jiān)督方式的單一與行政機關(guān)違法行為的存在，與人民法院執(zhí)行過程中違法行為的普遍存在不相適應(yīng)，使得檢察監(jiān)督對行政執(zhí)法無法起到應(yīng)有的制約作用，不利于維護法律的統(tǒng)一。為了解決這一矛盾，強化法律監(jiān)督，維護公平正義，檢察機關(guān)通過發(fā)送檢察建議等方式，對行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，提出具體整改意見。檢察建議形式靈活，不局限于某個階段，提出建議的方式也容易為監(jiān)督對象所接受，是一種非常好的檢察監(jiān)督方式，但由于缺乏法律的明確規(guī)定，對方是否接受監(jiān)督，是否接受提出的建議，完全取決于行政機關(guān)的態(tài)度。這一方面使得檢察機關(guān)對行政機關(guān)不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督，另一方面也使得對行政機關(guān)的檢察監(jiān)督處于一種十分尷尬的地位。

3.缺乏具體程序的規(guī)定，使得檢察監(jiān)督可操作性較差。雖然法律在訴訟監(jiān)督方面出臺了一些法律，但對具體的程序沒有規(guī)定。

從歷史角度和比較法角度進行借鑒

（一）我國對行政權(quán)進行監(jiān)督的制度源遠流長

我國對行政的監(jiān)督權(quán)古已有之，并隨著社會的不斷進步，行政權(quán)能的不斷擴展，逐漸發(fā)展為兩個獨立的監(jiān)督制度：監(jiān)察御史制度及言諫制度。通過梳理這兩種監(jiān)督制度的發(fā)展脈絡(luò)可以看出：1.自古以來，我國的監(jiān)督權(quán)都是獨立于行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)之外的，與后者權(quán)力地位平等的權(quán)力；2.對行政權(quán)進行監(jiān)督的目的就是防止行政權(quán)的濫用。

（二）英美法系國家對行政權(quán)進行檢察監(jiān)督的規(guī)定

英國對行政權(quán)的檢察監(jiān)督歷史非常久遠，是從國王的法律顧問制度演變而來。歷史上，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍非常廣泛，不僅監(jiān)督行政執(zhí)法，甚至對于行政違法行為給行政相對人造成的損失，檢察機關(guān)都可以依法予以救濟。對于涉及公共利益的行政訴訟，檢察機關(guān)必須派員參加，檢察官甚至可以允許公民或相關(guān)權(quán)利主體以檢察官的名義提起行政訴訟。如今，英國的檢察機關(guān)依然享有廣泛的監(jiān)督權(quán)，如對違法行政行為及侵權(quán)行政行為的監(jiān)督與糾正，再如對行政機關(guān)執(zhí)行和貫徹法律的敦促與監(jiān)督等等。

（三）大陸法系國家對行政權(quán)進行檢察監(jiān)督的規(guī)定

“對國家整體執(zhí)法活動進行監(jiān)督”是法國最高檢察長的重要職責，法國的檢察機關(guān)擁有非常廣泛的對行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)力，甚至包括對公立精神病醫(yī)院的監(jiān)督等。葡萄牙的檢察機關(guān)不僅可以對具體的行政行為進行監(jiān)督，對于抽象行政行為的違憲、違法都可以進行審查。德國則賦予檢察機關(guān)充分的行政訴訟參與權(quán)?？傊?，大陸法系國家都充分的給予檢察機關(guān)對行政權(quán)的廣泛的監(jiān)督權(quán)力，從而有效地制約行政權(quán)的不斷膨脹及濫用。

樹立全面監(jiān)督的檢察監(jiān)督理念

（一）不應(yīng)局限于事后監(jiān)督

對于審判的檢察監(jiān)督，雖然有三大訴訟法進行了具體程序的規(guī)定，但也僅僅規(guī)定了對于人民法院確有錯誤的生效判決或裁定進行的抗訴，由于只專注于司法裁判結(jié)果的是否合法，而忽略對訴訟過程進行監(jiān)督的實體監(jiān)督理念的影響，檢察監(jiān)督實質(zhì)上成為事后監(jiān)督，對一些訴訟過程中存在的問題不能及時解決，只能等到最終判決生效才能啟動檢察監(jiān)督程序，致使行政訴訟行為在審前、審中階段失去制約；致使一些本身違法，但情節(jié)輕微，不影響判決的行為不能受到應(yīng)有的懲罰，如違法調(diào)解、違法扣押等，雖然最后的判決不存在法律問題，但程序中的瑕疵，也可能對相對人的合法權(quán)益造成實際影響。即使是在這種非常有限的檢察監(jiān)督下，還是存在著諸多問題，如與發(fā)生錯誤判決、裁定的人民法院同級的基層檢察院沒有抗訴權(quán)；抗訴周期長，監(jiān)督效率低等等。此外，由于立法的不周延，使得檢察監(jiān)督的范圍僅僅被局限在訴訟領(lǐng)域，而對人民法院的非訴訟活動不能依法行使監(jiān)督權(quán)。有學者稱：“法律監(jiān)督實質(zhì)上是一種訴訟監(jiān)督，即人民檢察院通過參與刑事、民事、行政訴訟活動，依法對有關(guān)機關(guān)和人員的違法行為實施監(jiān)督，并予以糾正?！盵4]“檢察機關(guān)在監(jiān)督內(nèi)容上的局限性，是現(xiàn)行檢察機關(guān)具體職權(quán)的狹隘性和法律實施的廣泛性之間矛盾的必然反映。這使作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院本身也無力制止一般違法行為向犯罪行為的轉(zhuǎn)化?！盵5]

（二）不應(yīng)局限于有限監(jiān)督

從應(yīng)然角度來看，根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國的檢察監(jiān)督應(yīng)當是包括對司法權(quán)的監(jiān)督和對行政權(quán)的監(jiān)督在內(nèi)的全面監(jiān)督，不僅包括訴訟監(jiān)督還要包括非訴監(jiān)督，這是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義。按照目前法律規(guī)定，檢察監(jiān)督涉及的范圍僅限于行政訴訟，而實際情況是越來越多的非訴案件成為行政案件的主流，非訴案件的數(shù)量十倍、二十倍高于同期行政訴訟案件的數(shù)量，如果實行有限監(jiān)督的原則，那么勢必使得如此大量的案件面臨著檢察監(jiān)督的空白。目前，檢察機關(guān)對行政違法的監(jiān)督，僅限于對違法犯罪的國家工作人員涉嫌犯罪的行為進行偵查并提起公訴，而對于未達到犯罪標準的一般輕微違法行為，被排斥在檢察監(jiān)督范圍之外。檢察監(jiān)督在行政執(zhí)法方面的缺位，與行政執(zhí)法日益暴露出的問題形成鮮明對比，如果不從全面監(jiān)督的角度理解檢察監(jiān)督的內(nèi)涵，將行政執(zhí)法納入檢察監(jiān)督的范疇，重構(gòu)行政違法檢察監(jiān)督模式，必將使檢察監(jiān)督處于虛化狀態(tài)，從而違背了檢察監(jiān)督設(shè)立的初衷?！岸母锏乃悸?，就是在《憲法》確定的檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的框架下，恢復(fù)其應(yīng)然層面的法律監(jiān)督權(quán)，將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能擴展到行政領(lǐng)域和地方立法領(lǐng)域，將法律監(jiān)督從側(cè)重監(jiān)督司法權(quán)，轉(zhuǎn)向監(jiān)督司法權(quán)、行政權(quán)和地方立法權(quán)并立?！盵6]

（三）將行政執(zhí)法納入檢察監(jiān)督范疇

目前我國行政執(zhí)法的現(xiàn)狀迫切要求我國對現(xiàn)有檢察監(jiān)督范圍予以明確。法律的空缺及長期的司法實踐，形成了我國的檢察監(jiān)督范圍過于狹小，僅限于有限的審判監(jiān)督及職務(wù)犯罪的監(jiān)督，這是與我國的法治進程不相適應(yīng)的。在建設(shè)社會主義法制國家的前提下，我國的政體決定了審判權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)應(yīng)當平等的至于法律監(jiān)督之下。檢察監(jiān)督權(quán)是一項專門的權(quán)力，其設(shè)置的目的就在于維護國家法律的統(tǒng)一和正確實施，所以一切立法、司法、執(zhí)法、守法等與法律統(tǒng)一有關(guān)聯(lián)的活動，都應(yīng)當納入檢察監(jiān)督的范疇。黨的十八大報告中明確指出：要建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既